魏加寧: 分稅製改革地方政府債台高築

　　我國《預算法》不允許地方打赤字，不允許地方舉債，地方政府舉債往往巧設名目、遮遮掩掩、不說實話。由於不具備合法性，地方政府的負債欠賬沒有正當機製進行統計披露，地方財政的透明度極低。目前為止，雖然幾乎所有人都知道各地各級政府的債務總量已經不小，但具體規模有多大、結構如何，隻能粗略估計。

　　地方政府債務規模驚人

　　省級政府的負債，一般東部地區相對較低，中西部負債相對較高。2000年福建省省級直接債務總額為103.44億元，2003年四川生省級政府債務為394.36億元。以100億元作為各省份的債務的平均數據，那麽我國省級政府的直接負債，可靠且保守的估計約為3000億元。

　　縣(市)級地方政府的負債規模比省級政府要大。裏昂信貸證券曾對我國縣級政府的負債作全麵估計，認為數字應為30000億元。雖然這一數據早到原財政部長項懷成的質疑，但它確實揭示了縣(市)級地方赤字的危機。2001年，我國一般預算赤字縣共計731個。2003年國家審計署所作的關於中西部49個縣的赤字調查顯示，49個縣(市)累積債務達163億元。如粗略地將這一數據推廣到全國731個縣(市)，負債金額約為2500億元。這隻是縣(市)級地方債務的一小部分。以2500億元作為省(市)級地方政府負債的估計顯然是保守的。

　　鄉鎮包括村級地方政府的負債，統計更為困難。財政部財科所曾提出一個數字，2000年稅費改革的時候，全國鄉鎮村級的負債大概為3700億元。另外根據數據標明，這一級別的地方債務每年以20%的速度增長，2003年就已超過6000億元。

　　這隻是粗糙的估算，它忽略了地方之間的差異，同時也忽略時間上變化，以上數據隻具有數量級上的借鑒意義。另外根據規律，越是低層級的政府，負債情況就越嚴重，縣(市)級赤字的規模可能高於上文的數字。上文的估計不包括隱性負債和未被批露出來的部分。

　　因為缺乏統計，對地方政府的債務規模、負債率、償債率的監控處於失效狀態。債務預警機製難以建立起來，對債務的統一科學管理更毋庸談。地方政府的債務目前更是處在失控狀態，尤其是這幾年各地投資熱升溫，地方債務規模加速上升。部分地區的新增債務主要用於償還舊債，不產生任何經濟效益，地方政府陷入到債務自我膨脹的惡性循環之中。

　　地方政府的財權不足與短期行為

　　我國的財政管理體製、行政管理體製和經濟管理體製是地方債務不斷攀升的根本原因。

　　1994年的分稅製改革以來，我國財權的集中度不斷提高，中央財政收入占全國財政收入的比重從1993年的22%大幅提高到2002年的54.9%。省級政府的財力也從1994年的16.8%提高的2000年的28.8%。省級以下地方政府的財權隻有餘下不到20%的水平。

　　財政體製不夠健全，金融市場也不夠完善。目前的債券市場，幾乎為單一的國債所壟斷，地方債務尚屬空白。作為我國重要的投融資主體的地方政府，缺乏必要且正規的融資渠道。地方政府不擁有財產權和舉債權，這導致了地方政府的行為失範，隻能通過非正規渠道變相舉債、違觀融資，從而陷地方債務於隱蔽失控蔓延的狀態。

　　在財權不足的情況下，地方政府經濟發展的任務和公共管理的職能卻在不斷加重，財政支出的壓力在增大。更糟糕的是，現在的幹部人事製度導致了地方政府官員行為短期化。為了在有限的任期內表現“政績”，獲取政治資本，部分地方官員不惜一切代價大規模融資舉債，大搞“形象工程”和“政績工程”。幹部考核製度“重硬件建設(高樓大廈)，輕軟件建設(製度建設)”，“重物質業績，輕財務考核”，“重資金投入，輕效益評價”，因此地方政府舉債往往毫無後顧之憂，隻管借錢舉債而不計成本效益，更不計風險。政府與市場的關係沒有理順，給官員的短期化行為提供了土壤。在“國退民進”之後，政府將從諸多建設領域退出，將切斷政府赤字增長的一個源頭。

　　另外，地方政府層級過多、機構臃腫也為債務的增加做出了貢獻。

　　要徹底解決地方政府的債務危機，必須從根本上理順中央與地方的財權問題，重新評估政府官員的評價考核體係，理順政府與市場的關係。當前尤為重要且可能有所突破的工作，是要建立地方財政的披露和信用評估機製。這要求從法律上正視地方債務存在的客觀性，公開政府隱性負債。如果沒有對地方債務的合理估計，未能做到未雨綢繆，地方債務危機將不可避免地爆發。

　　債務危機已成頭號威脅

　　目前中央財政形勢一片大好，因而從一定程度上掩蓋了嚴重的地方政府債務危機。如果不趁著中央財政良好的時機解決地方債務風險，一旦經濟形勢變化，地方政府的債務赤字將發生雪崩式的影響。債務危機已超越金融危機，成為我國經濟的頭號隱性威脅，並可能最終引發金融危機。

　　我國各級政府在防範金融風險方麵已經做了大量工作，金融改革在大方向明確的情況下，有步驟有計劃的逐步推進。銀行、保險、股市方麵的信息批露機製正在完善並得到實施。地方債務風險的解決，牽涉到中央與地方的關係、政務財務公開、地方行政層級劃分、官員考核體係改革等一係列重大問題。這些問題的研討在中國才剛剛全麵展開。因此，地方債務相比金融壞賬，具有更強的隱蔽性。“明槍易躲，暗箭難防”，地方債務是中國經濟的“暗箭”。

　　金融風險與財政風險的關係十分密切，目前金融機構的不良資產中，有相當一部分來自於地方政府的隱性債務。再者，金融係統極有可能將為地方政府的債務危機買單，債務危機因此演變成金融危機。目前，各級地方政府的官員，離任或調任後對自己任期內的負債並不負責，因此地方債務的信用程度極低，不還少還的現象比較嚴重。這大大影響了政府的聲譽。隨著地方債務的積累，到了對社會安定不利的情況下，中央政府將被迫為地方債務買單。買單的方式有兩個，一是財政買單，二是金融買單。如果我國的經濟繼續高速增長，中央財政的勢力足夠強大，財政買單的方式將被采用，風險被控製政府財政的範圍之內。可一旦經濟增長放緩，中央財政難以支撐，將被迫采用金融買單的形式，也就是通過增發貨幣來償還數額巨大的地方債務。在經濟放緩時期，增發貨幣的影響是惡劣的，到時候經濟放緩與通貨膨脹將接踵而來。

　　地方政府債務問題是製度變遷的敏感問題。地方政府不能破產，行政體製改革積重難行，但地方政府的債務風險到了非解決不可的地步。何其幸也，當下正是解決債務風險的好時機。希望能夠抓住時機，從“地方財政公開、允許地方政府發行債券”等小的方麵做起，逐步突破，然後從根本解決地方債務風險問題，將債務危機和金融危機限製在萌芽狀態。