官僚化是秦漢以來中國社會難以擺脫的宿命（二）

官僚化受挫—–和聯邦製擦肩而過的民國初年

中國的中央集權政治構架是通過君主專製製度的形式建立起來的，1911年10月10 日，武昌新軍中的革命黨人發動武裝起義，攻占湖廣總督府。在幾個星期之內，各省紛紛通電獨立，中央集權的政治構架應聲崩潰。作為中央集權構架主體和基礎的官僚體製，在經曆了兩千多年的發展後進入了一個分崩離析的短暫時期。

從辛亥革命到國民黨北伐後在形式上統一中國，民國初年的中國政府在17年間經曆了《中華民國臨時約法》時期﹑《中華民國約法》時期﹑南北政府時期﹑臨時執政時期和軍政府時期幾個階段。其間曾出現過1916年的“洪憲帝製”和1917年的“張勳複辟”兩次短暫的君主製。先後產生過7任總統，1任臨時執政，1任軍政府大元帥；44屆內閣，29位國務總理。 從中央政府的形式上看，除兩次短暫的帝製複辟外，表麵上一直維持著三權分立的民主共和形式，大部分時間實行形式上的責任內閣製。國務院為國家最高行政機關，由國務總理和各部總長組成。各部總長由國務總理提名﹐經國會批準後﹐以大總統名義任命。國務院下設行政各部9～11個。各部設總長﹑次長各1人總領部務。 但是，整個民國初年的中央政府基本上形同虛設，政令根本無法下達到各地方。民國初年的地方行政製度采取省、道、縣三級政權的管理體製，但由於軍政不分，除山西、江蘇、福建、湖北、江西、四川等省專設省一級民政行政公署首長外，其他各省均以軍事首長都督兼民政長。但無論各省實行軍民長官分職還是軍民長官兼職，各省的權力都掌握在有軍權的督軍手裏。

純粹從政治製度結構上看，民國初年的政府形式是中國曆史上最好的。中央政府在形式上保持三權分立；地方政府都以自治的方式自行統治。在這麽一種製度形式下，中國延續了兩千多年的中央集權的弊端消除了，而在中央集權構架下發展了兩千多年的龐大官僚體製在民國初年也處於潰散的狀態，中國社會官僚化的進程在民國初年遭到了嚴重的挫折。在民國初年的十幾年中，國家的官僚體製極度萎縮，官僚集團的力量也極為弱化。各省軍政府成了國家權力的重心。中國社會幾乎已經站到了以各省自治為基礎的聯邦製或邦聯製的門口。

辛亥革命後，曆史曾經給過中國一個機會擺脫中央集權製度，建立一種分權式的聯邦製度。但由於缺乏國內外必要的條件，這個機會稍縱即逝，後來也不可複得。這個機會之所以出現，既有曆史的原因，也跟當時特定的社會發展有關。

從曆史角度看，中國的官僚體製經過了兩千多年的發展走到了自己的反麵，龐大的官僚係統在清王朝後期形成了一個內重外輕的構架。如前所述，秦漢以來的地方政權分郡縣兩級。後來由於疆域的擴大和人口的增加，中央政府為了加強對郡縣的控製，到了唐朝，在州（郡）縣之上加了一個中央派出機構“道”，設觀察使或節度使，到唐朝後期，全國已設四十幾個道。宋代改道為路，並作了合並，全國劃為二十四路。元代改路為省並進一步合並，全國劃為十一個行省。至此，中國地方政權形成省，州（相當於地區）縣三級。跟中央官僚機構的異化一樣，行省這一級政權本來是中央為了控製州（郡）縣的臨時派出機構，但後來卻轉化為一級最強大的地方政權。這樣一來，中央朝廷更不放心，在明代時又派出一些巡回流動的中央大員，如巡撫，總督，總理等到各地監督節製各個行省，但最終仍難脫官僚化的窠臼。到了清代，這些中央派出監督節製各省的中央臨時流動機構又慢慢地固化為地方的官僚機構—總督衙門和巡撫衙門。清朝中期，全國設八督十二撫轄十九個省，奠定了中國現代地方政權劃分的基本格局。省成為中國地方政權最根本的單位，而轄二或三省的總督相當於1949年中共建政後的大區，權勢極大。中國地方政府的這一演變過程說明，地方政權的官僚化跟中央政府的官僚化一樣，無論中央政府派出什麽樣的中央大員來管轄節製地方政府，最後，這些中央派出機構都不可避免地地方化，不可避免地演化為一級新的地方政權，而中央派出的封疆大吏也都不可避免地演變為地方土皇帝。中央朝廷越是派出人員和機構控製地方政府，地方政府反而會機構越多，規模越龐大，獨立性越強。

鴉片戰爭後，由於清廷的腐敗和西方列強的入侵，中央朝廷的力量日漸勢微。十九世紀中葉爆發太平天國運動時，中央朝廷已不得不依靠長江中下遊一帶地方政權的支持和湘淮兩地的武裝力量來平息洪楊之亂。所謂“同治中興”，有功的大臣曾左李胡等無一不是地方大員。這種外重內輕，強枝弱幹的情形到了十九世紀末，由於義和團的興起和八國聯軍的入侵，終於導致了地方政權力圖獨立於中央的“東南互保”運動。

1900年，中國北方的義和團運動越演越烈。6月中旬，義和團進入北京城。21日，清王朝正式向世界列強十一國同時宣戰，同時急電各地督撫召集義民，派兵北上勤王。但此時東南各地的地方長官為了保全各地的利益，拒不聽從朝廷的旨意。6月26日，兩江總督劉坤一、湖廣總督張之洞派上海道台餘聯沅為代表，邀約各國領事商訂了《東南互保章程》。主要內容為：上海租界歸各國共同保護，長江及蘇杭內地均歸各地方的督撫保護，兩不相擾，以保全中外商民人命產業。這個東南互保章程實際上是向各國領事保證，東南各省將獨立於北方的戰亂之外，不管北方發生什麽事情，他們仍照所議辦理，斷不更易，決不會聽從中央朝廷向各國開戰的命令。這個章程最後沒有形成正式的文件，但在事實上，南方各省之間已達成了一個互保的默契，決不卷入北方的戰亂。這個互保的範圍幾乎覆蓋了南方大部分地區，包括江蘇、江西、安徽、湖北、湖南，後來又擴大到浙江、福建、廣東、山東等地。東南互保運動的出現標誌著中國從秦漢以來的中央集權製度發生了重大危機，地方政府擺脫中央控製成為一種難以阻擋的趨勢。1911年爆發的辛亥革命就是這個地方獨立運動的一個結果。而這個結果又大大地推動了後來各省的獨立自治運動。

人們常常過高地估計了孫中山領導的同盟會在辛亥革命中的作用。事實上，中國同盟會從1905年在日本創立以來一共在中國本土舉行了八次試圖推翻清王朝的武裝起義，但每一次都因力量對比懸殊而遭到失敗。1911年在武昌爆發的辛亥革命跟孫中山的同盟會沒有多大直接關係，反而跟清末以來的各省獨立自治運動緊密相連。1911年5 月清廷宣布“鐵路幹線國有”，強行接收川漢﹑粵漢鐵路為“國有”，由中央借外債修築鐵路，而原來地方民間的集資款概不退還現金，隻換發國家鐵路股票。清廷的這一措施引發了四川、湖北、湖南、廣東各地的反對聲浪，其中以四川的保路風潮尤為猛烈。6月17日，成都各團體兩千餘人成立“四川保路同誌會”，推舉四川省谘議局議長蒲殿俊﹑副議長羅綸為正副會長，提出了“破約保路”的宗旨。 9 月5 日，在鐵路公司特別股東大會上，出現《川人自保商榷書》的傳單，號召川人共圖自保。隨著成都保路運動的爆發，各州縣的哥老會和同誌軍開始攻占縣城，四川的大部分地區出現了川人獨立自治的武裝浪潮。正是四川的保路運動向獨立自治運動的轉化震驚了清廷，在9月下旬，清廷免去趙爾豐四川總督職務，命端方署四川總督，率湖北新軍一部分入川鎮壓，造成湖北空虛，從而導發了武昌起義。

辛亥革命的過程本身顯示出這場革命實際上是各省擺脫對中央政權依附，爭取地方自治的一場政治運動。武昌起義之後的一個多月裏，全國大部分省份宣布獨立，脫離中央政府，並紛紛建立了相對獨立而又自成體係的軍政府或都督府。 11月9日，黎元洪僅以湖北軍政府都督的名義，向宣布獨立的各省發出通電，要求各省速派代表到武昌開會，商討組織中央政府的事宜。12月3日，由獨立的11省派出的23名代表在漢口召開會議，通過了《中華民國臨時政府組織大綱》。一九一二年元旦，中華民國臨時政府在南京成立，孫中山任臨時大總統。但是，南京國民政府事實上是一個隻有招牌的空架子，整個社會的運轉完全依賴各省的地方政府。當時孫中山在南京建立的臨時政府，窘迫不堪，連辦公費用都沒有。國家的政治重心在省一級，軍事大權在省一級，財政大權在省一級，各省地方政府的權力遠遠超過了一般聯邦製國家的州一級政權。此時的中華民國，實際上是一個分裂成十幾個獨立王國的徒有虛名的國家，中國實際上處於一種半分裂狀態。

南北議和後，孫中山讓位，袁世凱任中華民國臨時大總統，但仍然沒有改變中國的半分裂狀態。除了袁世凱直接控製的北洋軍閥外，中央政府仍是空有其名。而二次革命失敗後，作為勝利者的袁世凱卻對日益膨脹的北洋軍閥逐漸失去控製。中國此時的政治結構比一般意義上的聯邦製更為鬆散，很接近美國大陸會議時期的邦聯製。首先，臨時政府的軍事不統一，雖然有中央軍隊，但各省有更強大的軍事力量；第二，外交不統一，很多省都設有外交司跟各國政府直接打交道；第三，立法權被地方控製，臨時國會的成員並非選民選舉的，而是各省都督派遣的，這樣國家主權既不在民，也不在國會，而在各省都督；第四，中央無財權，社會的財政收入掌握在省一級的地方政府，地方政府和地方銀行甚至有印刷和發行鈔票的權力。中央政府的財政額度完全取決於地方政府願意給中央多少錢。

袁世凱擔任總統後製定《中華民國約法》（也稱“袁記約法”），改內閣製位總統製的最大考慮就是建立強有力的中央政府，讓各自獨立的地方政權能夠聽命於中央。袁世凱做的第一步是從財政入手，實行分稅製，把各省的主要稅種、財政收入收歸中央，繼而下令嚴禁各省向外國銀行借款，禁止各省發行鈔票。袁世凱的這一步做得比較成功，基本上把主要的財權逐步集中於中央。

袁世凱的第二步是削督、廢省、收兵權，企圖一舉消滅地方自治勢力，集權於中央。袁授意黎元洪發出主張各省軍民分治和廢督裁兵的通電，要求各省把都督和民政長官兩個職務分開，然後著手裁兵，各省都督一律裁撤，軍隊一律直屬中央。但是，這個方案遭到各省軍閥的激烈反對而胎死腹中。接著，袁世凱又提出“廢省存道，以道轄縣”的方案來打破獨立自治的各省，取消省的設置，把全國重新分為四十乃至五十餘道，每道轄四十至五十個縣。這一方案當然也遭到各省軍閥的反對而流產。

削督、廢省和統一軍權的失敗使袁世凱試圖重振中央集權的意圖遭到很大打擊。他認為無論是內閣製還是總統製都無法使中國重新回到中央集權的體製下。在這種情形下，從清王朝走出來的袁世凱自然而然把中央集權的國家製度跟君主製聯係到一起，因為在中國曆史上，中央集權的體製隻采取過君主製的形式。因此，袁世凱認為要在中國實行中央集權製度，要在事實上真正統一中國，除了君主製，別無他途。袁世凱的稱帝並非像一般人想的那樣僅僅是個人的野心的膨脹。在稱帝的後麵，是袁世凱希望重振中央集權的政治企圖。在擊敗孫中山的“二次革命”後，袁世凱錯誤地估計了國內外的形勢，終於走上了因稱帝而導致的徹底失敗。

袁世凱稱帝失敗也非像一般人理解那樣是共和戰勝了帝製的複辟，更不是民主戰勝了專製。在袁世凱稱帝失敗的現象背後，是中國社會在以君主製為形式的中央集權體製崩潰後，中央政府企圖重建中央集權體製的失敗。秦王朝在兩千多年前開創中央集權製度靠的是軍事暴力和戰爭，這個製度的維持是中央強大的軍事力量和官僚體製。在辛亥革命推翻了清王朝後，任何重建中央集權製度的意圖都必須建立在絕對強大的軍事力量之上。要想通過和平的手段，僅憑個人的威望和權術來重建中央集權製度是一種不切實際的夢想。1916年袁世凱稱帝時，對外沒有足夠的軍事力量掃平各省諸侯，對內沒有真正控製北洋諸將，所以袁世凱根本沒有重建中央集權體製的本錢。即使袁世凱不稱帝，僅僅是以大總統的身份來實行中央集權製度，也是注定要失敗的。袁世凱稱帝失敗說明，要在中國實現中央集權，除了軍事征服，別無他途。

從辛亥革命到袁世凱稱帝失敗，中國社會麵臨著兩個基本選擇：一個是聽任各省的自治，然後在各省自治的基礎上建立起鬆散的聯邦製；一個是用武力統一中國，重建中央集權製度。從理論上說，建立在各省自治基礎上的聯邦製是最好的一種選擇，美國在這方麵已經給中國樹立了一個榜樣。民國初年，希望在中國實行美國式的聯邦製度的人不在少數。早在清末，梁啟超、歐榘甲等康門弟子就提出過十八省分立之說。辛亥革命後，主張建立以各省自治為基礎的聯邦製的人更多，象孫中山、章太炎，戴季陶，張東蓀，丁世嶧，蔡元培、章士釗、潘力山、丁燮林、王世傑、李四光、胡適,李煜瀛、李麟玉、譚熙鴻等，包括青年毛澤東，都在不同程度上主張各省自治的聯邦製度。孫中山在辛亥革命前曾表明中國在政治上“萬不宜於中央集權，倘用北美聯邦製度實最相宜”。“每省對於內政各有其完全自由，各負其整理統馭之責；但於各省之上建設一中央政府，專管軍事、外交、財政，則氣息自連貫矣。”孫中山在革命臨時政府組織的發起時更明確表示：“美利堅合眾國之製，當為吾國他日之模範”。

袁世凱稱帝失敗後，中央政權的力量急劇萎縮，各省的軍政權力越來越大，到了1920年前後，因南北和會無結果，北方直皖戰爭爆發，南方軍政府瓦解，聯省自治（或簡稱聯治）運動在全國開始興起。“聯省自治”這個新名稱是章太炎首次提出。聯省自治的前提是各省自治，最終目標是建立全國聯邦政府。“各省自治為第一步，聯省自治為第二步，聯省政府為第三步”。湖南省的自治運動是全國各省自治運動中的一個典型案例。1920年月，在湖南省軍人和民眾驅逐皖係督軍張敬堯後，譚延闓以湘軍總司令的名義宣布了湖南自治的宗旨。趙恒惕接任總司令後，主持了湖南省憲法的起草、審查和公民總投票。12月11日，憲草交給全省人民投票公決，最後《湖南省憲法》以1800餘萬票讚成、57萬票反對獲得通過，並於1922年1月1日公布施行。這是中國曆史上第一部正式使用的憲法。同年12月，湖南省自治政府成立。這裏值得一提的是，青年毛澤東曾經是湖南自治運動中的激進代表，他於1920年9月至10月，在湖南長沙《大公報》上發表了關於建立湖南共和國的一係列文章，包括：《湖南建設問題的根本問題——湖南共和國》、《打破沒有基礎的大中國建設許多的中國從湖南起》、《絕對讚成“湖南門羅主義”》、《湖南受中國之累以曆史及現狀證明之》、《湖南自治運動應該發起了》、《“湘人治湘”與“湘人自治”》、《“全自治”與“半自治”》等。1920年10月10日，毛澤東又在上海《時事新報》上發表《反對統一》一文。毛澤東在這些文章中說：中國之所以至此地步，“推究原因，吃虧就在‘中國’二字，就在於這中國的一。”“中國的事，不是統一能夠辦得好的。”“既然全國的總建設在一個時期內完全無望，那麽最好的辦法，是索性不謀總建設，索性分裂，去謀各省的分建設，二十二個行省三特區兩藩地合共二十七個地方，最好分為二十七個國。”“我們應該努力，先以湖南共和國為目標”。從當時的政治發展和思想界的主流思潮看，中國似乎已經站在了以各省自治為基礎的聯邦製門口。

但是，當時國內外的政治現實並沒有給中國的聯邦製提供足夠的條件。從國內發展看，各省隻有自治的願望而沒有建立聯邦製的打算。由於這個原因，各省的自治正在逐步走向軍閥割據。在當時的各省自治運動中，各省手握實權的最高長官無一例外的都是掌握武裝力量的軍人。失去了中央控製的地方軍閥的權力越來越大，建立獨立王國的企圖也越來越強，對知識界號召組成聯邦政府的主張從來都是虛與委蛇。從辛亥革命到北伐戰爭前，北洋軍閥控製的中央政府從來沒有有效地統治過南方諸省。而在北洋軍閥內部也是一片混亂。1916年袁世凱死後，北洋軍閥分化為皖係和直係，兩派係之間彼此爭權奪利，不斷發生政爭和混戰。1920年 7月發生直皖戰爭，皖係失敗下台，直係上台。緊接著東北的奉係入關，1922年和1924年先後發生了兩次直奉戰爭，最後由奉係軍閥掌握北京。在全國軍閥獨立和軍閥混戰的局麵下，想通過憲政的手段來建立全國聯邦製度最終成為一種幻想。1922年3月由全國商會聯合會和全國教育聯合會發起在上海召開的國事會議，出席者有各省省議會、各省教育會、各省商會、各省農會、各省工會、各省銀行公會、各省律師公會、報界聯合會之代表。會議由著名憲政專家張君勱執筆，起草通過了兩個聯邦憲法草案並向社會公布。但在各省軍政府林立的中國，幾乎沒有哪個省認真考慮過這兩個聯邦憲法草案。

從外部世界看，二十世紀初的中國已不是處在春秋戰國時期靠長城可以閉關自守的時代，而是處在一個貿易全球化，殖民全球化，炮艦全球化的時代。中國從鴉片戰爭到八國聯軍入侵，已經處於被瓜分的邊緣。一個鬆散的聯邦製能不能使積弱貧窮的中國在物競天擇的殘酷世界獨善其身是一個疑問，而此時爆發的第一次世界大戰和戰後的“巴黎和會”給了在聯邦製門口徘徊的中國社會一個巨大打擊，由此引發的“五四運動”使得中國不得不告別對聯邦製的憧憬。

1914年第一次世界大戰爆發，日本借口對德宣戰，攻占青島和膠濟鐵路全線，控製了山東省，奪取了德國在山東強占的各種權益。1918年大戰結束，德國戰敗。1919年1月18日，戰勝國在巴黎召開“和平會議”。北京政府和廣州軍政府聯合組成中國代表團，以戰勝國身分參加和會，提出取消列強在華的各項特權，取消日本與袁世凱訂立的二十一條不平等條約，歸還大戰期間日本從德國手中奪去的山東各項權利等要求。但是，巴黎和會在大國操縱下，不但拒絕中國的要求，而且在對德和約上，明文規定把德國在山東的特權，全部轉讓給日本。軟弱的北洋政府準備在“和約”上簽字，從而激起了社會各界的強烈反對。從五月初到六月上旬，全國各地都爆發了以“外爭國權、內懲國賊”為口號的罷課，罷工，罷市。最終，在國內民眾的巨大壓力下，中國代表6月28日沒有在和約上簽字。

五四運動是辛亥革命以來中國社會的一個根本性轉折，從此，救亡圖存成了全社會壓倒性的主題，其它一切社會問題都被置於從屬的地位。西方的一些學者和政治家甚至把五四運動看成是類似於西方文藝複興時期民族國家的形成過程。當時美國的駐華公使Paul S. Reinsch曾這樣描述五四運動：““中國人民從巴黎決議的不幸中產生出一種令人鼓舞民族覺醒，為了共同的思想和共同的行動結合成一個整體。”而時在中國的杜威說得更明確：“我們正目睹一個民族／國家的誕生。（the birth of a nation）”。五四運動激起的救亡圖存浪潮顯然在四分五裂的各省自治中找不到自己的希望，社會的主要潮流逐漸轉變為結束各省的割據和軍閥混戰，建立一個獨立自主，統一的國家自立於國際社會。這樣一來，中國的統一就由在各省自治基礎上建立聯邦政府的方式，走向了反抗列強侵略，用武力統一中國的道路。由於蘇俄革命的成功，由於共產黨開始在中國發展，由於孫中山與主張聯省自治的陳炯明的激烈衝突，孫中山在五四運動後放棄了在中國建立聯邦製的構想，提出聯俄聯共的新政策，建立黃埔軍校，準備在南方建立武裝力量來統一中國。二十年代中期，中國南方的革命黨人終於聚集在北伐的旗幟之下，走向了用武力重建中央集權的道路。

1926年7月4日，國民黨中央臨時全體會議在廣州通過了《國民革命軍北伐宣言》。這個宣言明確地陳述了當時國共兩黨對時局的共同看法和解決問題的基本主張。這個宣言把中國社會自辛亥革命以來的所有問題歸結於兩個：一個是帝國主義列強對中國的侵略：“全國人民入則有老弱待哺之憂，出則無立業謀生之地，行則逢擄身喪命之變，居則羅舉家凍綏之禍，災害深於水火，困苦甚於倒懸，凡此皆帝國主義之侵略及賣國軍閥之竊權之所致也。”另一個是軍閥混戰導致的無政府狀態：“近者北方軍閥混戰經年，北京政府已不存在，我中國中部及北部人民，不但無好政府，而且亦無惡政府。”宣言認為，要解決這兩個問題的唯一途徑就是首先用武力統一中國：“本黨於此時機，熟察前因後果，深知中國人民困苦之根本原因，在帝國主義及其工具賣國軍閥；深知目前中國之唯一需要，在建設統一政府。統一政府成立，則外足以抵抗帝國主義之恫嚇壓迫，內足以杜絕軍閥之禍國殃民。”“ 中國人民之唯一的需要，在建設一人民的統一政府。”“ 本黨為實現中國人民之唯一的需要，統一政府之建設，為鞏固國民革命根據地，不能不出師以剿除賣國軍閥之勢力。”宣言結尾處的第一句口號就是：“統一政府建設萬歲！” 7月9日，在廣州東校場國民革命軍舉行北伐誓師大會，蔣介石就任國民革命軍總司令。在辛亥革命十五年後，中國重新走上了武裝統一國家，建立中央集權政府的道路。（待續）