官僚化是秦漢以來中國社會難以擺脫的宿命(一）

今天中國社會的中央集權政治構架實際上是在秦漢時期的奠定的。這個政治構架的頂端，是掌控最高權力的政治中樞，這個政治構架的主體和基礎是龐大的中央和地方官僚集團。政治中樞與官僚集團相互依賴，相互製約共同組成了完整的中央集權製度。

從秦漢確立中央集權製度到今天，中國社會產生了數不清的農民起義，遭受了多次異族入侵，也經曆了共和革命和軍閥混戰，曾經走過俄國人的共產主義之路，今天又正在摸索西方國家的資本主義道路。但是，所有這一切的變革和發展都沒有從根本上改變從秦漢以來形成的以政治中樞為核心，以官僚集團為主體和基礎的中央集權的政治構架。這個構架在戰爭和革命中被打碎過無數次，但是，每一次被打碎後，它都會以一種新的形式重新複活並變得更加龐大和完善。兩千多年來中央集權的官僚製度已經形成一種強大的政治文化滲透和積澱在中華民族的深層意識和心理結構之中，成為中國社會難以擺脫的曆史傳統。

（一）中央官僚體製在君主專製製度下的成長和發展

中央集權的君主專製在理論上有兩個本質特征，一個是“朕即國家”，君主總攬天下大權，包括行政、財經、司法、軍事等權力 ；另一個是“家天下”，君主的王位靠血緣關係繼承，“有嫡立嫡,無嫡立長”，君權決不能落入異姓之手。但是天下之大，社會之廣，百姓之眾，自稱“孤家”“寡人”的君主顯然不能憑借一己之力來統治國家。《史記 . 秦皇本紀》講的“天下之事無大小，皆決於上”，在現實中並沒有可操作性。專製君主的孤家寡人性質決定了君主必須要依靠一個有效的官僚集團，建立一種官僚製度來管理國家和保障自己的無上權威。但是，跟任何權力機構一樣，官僚體製有一種天然的異化傾向，官僚在執行君主指令的過程中會不斷地強化自身的力量， 從而形成一個相對獨立的官僚王國。由於君主專製製度的這一內在矛盾，君主在使用官僚集團的過程中，總是不斷地限製和打擊官僚集團的力量，並不斷用非官僚的組織機構來製約或取代現有的官僚體製。這種君主和官僚集團相互依賴和製約的矛盾過程貫穿於自秦漢以來中國君主專製製度社會的始終，構成了中國古代社會政治發展的一條主線。

公元前221年，秦王嬴政掃平六國，自稱始皇帝，希望把家天下傳至萬世。為了確保政治權力集中於中央，秦始皇采納了廷尉李斯的主張，廢分封，行郡縣，由中央政府派出官員出任郡首。為了保證中央對郡的絕對控製，秦王朝對郡以下的縣直接派出縣令以削弱郡首的權力，同時還對每一郡派出中央禦史擔任監禦史，專門監督郡首的職責。秦王朝創立由中央管理的郡縣製度取代春秋戰國時期的分土封侯的封建製，標誌著中央集權的君主製在中國確立，後來在漢初雖有反複，但中央集權的君主製已經形成一種無法改變的趨勢，這個製度一直延續到清王朝的滅亡。

郡縣製的實行消除了裂土分封的貴族對中央皇權的威脅，但並不能保證皇權不受其它力量的威脅。從本質上看，任何一種權力都會對它物構成威脅，除非該權力受到製約。中央集權製度下的君主用中央派出的官僚消除了地方諸侯對中央的威脅，但同時卻麵臨著君主自己創造出來的新型官僚集團的威脅。由於全國的大權已集中於中央，君主在政治上麵臨的主要是跟中央官僚集團的合作和較量， 這個矛盾過程具體表現為君主對中央官僚機構的變革與官僚集團的應變和發展。

秦王朝創立中央集權製度時所運用的官僚力量主要是以丞相為首的中央官僚集團。按照《漢書》的說法，“相國，丞相，皆秦官，金印紫綬，掌丞天子助理萬機”。在朝廷中，丞相位高權重，是朝廷百官的首領，跟太尉和禦史大夫一道共稱三公輔佐皇帝管理朝政。在中國兩千多年的中央集權的專製製度的中，丞相個人的權力在秦王朝最為顯赫。秦王尚未稱帝時，拜呂不韋為相國，號稱仲父；統一六國行郡縣後，李斯由廷尉升為丞相，權傾一時；二世誅李斯後拜趙高為中丞相。在秦王朝短短的十五年間，龐大的相權對帝王的威脅已顯露無遺。趙高在秦二世麵前指鹿為馬，權勢已不亞於帝王。

漢承秦製，漢朝的丞相仍屬三公，位高權重。帝王通過以丞相為首的中央官僚集團秉承自己的旨意來管理國家。丞相在西漢初年的權力非常大。漢文帝時，申屠嘉為相，在朝中看到漢文帝的男寵鄧通在禮節上有所怠慢，回到相府後就發文要殺鄧通，鄧通免冠赤足，到相府磕頭謝罪仍無用，後來漢文帝向丞相求情，鄧通才免於一死。漢景帝想封皇後的兄弟王信為侯，但因丞相周亞夫反對而作罷。漢哀帝欲加封男寵董賢食邑二千戶，但丞相王嘉封還皇帝召書，拒不執行。所以，在西漢初年，丞相手握朝中大權，對專製君主構成了有力的製約。

為了防止中央官僚集團的坐大，從漢武帝開始，漢王朝在政治構架上開始把中央的權力交給皇帝身邊的隨身侍從，從而不斷地削弱和架空以丞相為首的中央官僚集團。漢朝在三公下設有九卿，隸屬丞相。九卿之中的少府本是宮廷之中負責皇帝飲食起居，掌管皇帝及其眷屬的日用生活供應的低級宮廷內官，其中的“六尚”：尚書，尚冠、尚衣、尚食、尚浴、尚席是服侍皇帝生活的下層宮廷人員。 漢武帝時開始以少府中的宦官尚書擔任文書收發，掌傳宣詔命等，稱為中書謁者，置中書令與仆射為其長。皇帝的詔書常常由中書令直接發給百官。漢武帝的這一改變開始了皇帝利用身邊的私人隨從向以丞相為首的中央朝廷外官奪權的開始。到西漢末年，丞相，太尉，禦史大夫這三公雖還地位顯赫，但實權已經受到皇帝身邊中書令的削弱。

到東漢光武帝時，中央集權的政治構架開始了一個實質性的變革。從表麵上看，東漢的中央官僚機構仍是三公九卿在掌握，但實際上，三公已被架空，丞相已是虛名，真正的中央大權已落在了尚書手中。如上所述，尚書在西漢時僅是九卿之一少府的屬吏，是地位低下的宮廷內官， 漢武帝雖用其中的宦者來收發文件，但尚書終究是宮廷內部的收發人員而非正式的外朝官員。但到了東漢，皇帝為了限製外朝文武百官的官僚集團力量，直接由宮廷內部負責收發的尚書組成了宮廷辦公廳——-尚書台，由尚書令掌管，代表皇帝處理朝中日常事務，中央政府的指令都由皇帝通過尚書台發出，因此尚書台的權勢極大，這就是所謂的“政歸台閣”。三公九卿幾乎形同虛設。由此一來，宮廷中的辦公廳取代了外朝的中央官員。這一變革是對以丞相為首的中央官僚集團的一個沉重打擊，也是對君主專製的近一步強化。

東漢末年中國社會陷入戰亂，曹操“挾天子以令諸侯”，重振丞相權威，把東漢的尚書台閣置於丞相屬下，宮廷的內官被正式納入朝廷的政務官範圍由丞相管轄，從此，宮廷內部的尚書台正式轉化為外朝的一個官僚機構——尚書省，皇帝利用宮廷內侍對官僚集團的打擊和製約遭到官僚集團的化解和利用，官僚體係反而變得更加龐大。

曹操去世後，魏文帝曹丕覺得尚書省已經外化為外朝中央官僚體係中的一部分，不僅失去了製約中央官僚集團的功用，反而會對皇權構成威脅。因此，魏文帝又把身邊的秘書人員組成了一個中書省，設中書令和中書監，掌管機要，發布詔令。這樣，君主又再次運用新的宮廷機構削弱中央官僚集團的權力，把中書省變成了事實上的權力核心。

漢魏兩朝為了打擊和限製以丞相為首的中央官僚係統，都試圖用宮廷內部的貼身隨從組成新的權力中心，如尚書令，中書令，中書監等。但是，當這種宮廷內部的文書機構一旦進入權力中心，開始處理國家機要和日常政務，並形成正式的尚書省和中書省，這種源自於宮廷侍從的機構必然會向官僚機構轉化，會成為中央官僚體係的一個組成部分，並反過來威脅君主的個人集權。這是中央集權製度下專製君主無法擺脫的一個宿命。三國歸晉以後，丞相再度與尚書省合流。由於兩晉時代，相無定職，無定員，唯有持“錄尚書事”稱號的丞相才能總攬朝廷大權，處理日常政務。此時的尚書省已經成為一個非常複雜，分工明確的官僚機構。晉朝的君主在尚書省，中書省都已轉化為中央官僚機構的條件下，不得不再次在宮廷內部組織侍從人員來製約丞相及尚書省和中書省，侍中就是晉代皇帝用來鉗製中央官僚集團的一個內宮職務。

侍中在兩漢和曹魏時代隻是皇帝的左右隨從，算是宮廷內部的下級官員。 皇帝乘車外出，正值侍中負璽陪乘，次值侍中赴護駕；皇帝登殿，侍中與散騎常侍左右扶持，以備顧問。由於侍中的工作就是服侍皇帝於左右，在兩漢和曹魏時期都被人看不起。魏文帝時，後來被封為都亭侯的蘇則曾當過魏文帝曹丕的侍中，他的朋友吉茂譏笑他說：“士進不止，執虎子。”（虎子即尿壺）可見侍中在曹魏時的地位低下。

為了製約丞相和尚書，中書兩省，晉代皇帝把皇帝身邊的侍中逐漸納入權力的中心，把漢代的侍中寺正式改為門下省。皇帝登殿，門下侍中常站立於左，備切問近對，拾遺補闕。在百官議政的朝廷上，侍中常常代表皇帝跟百官辯論朝政，地位日漸重要。到了南北朝時，凡國家的重要政令，皇帝幾乎無一不征求侍中的意見，門下侍中開始直接參與國家大政方針的製定。在南朝的宋，齊，陳，梁四朝，門下省的權力擴展迅速，已經取代尚書省和中書省，成為主要的權力中心。

但是，從兩漢到魏晉南北朝的曆史表明，中央集權製度下的君主根本無法用官僚體製以外的力量來製約官僚集團，更無法打碎官僚體係。兩漢以來的中國皇帝總是一再使用皇帝的貼身侍從形成新的權力中心來打擊和製約中央的官僚體係，但是，一旦皇帝的貼身侍從跟權力相結合，必將形成新的官僚集團和構成新的官僚製度。到了隋唐兩代，傳統的三公，丞相，太尉，禦史大夫已在專製君主的打擊下消失，三公已變成司徒，司空，太尉這種位高而無權的空虛頭銜。但是，從兩漢到魏晉，曆代皇帝用來打擊和製約中央官僚體係的尚書，中書和門下三省又逐漸發展成為新的官僚體係。三省製度到了隋唐時代，已經演變為真正的中央官僚機構。尚書，中書，門下三省的長官成了新的丞相，統領三省，六部，九寺，五監的整個官僚集團。唐朝以中書，門下和尚書三省的長官同為朝中宰相，共議國政。中書和門下兩省稱北省，屬決策部門；尚書省稱南省，為執行部門。中書省執掌製令決策，凡軍國要政，皆由中書省預先定策，草擬文件。門下省負責審議中書省草擬的文件，若門下省審議通過，則交尚書省頒發執行。若門下省對中書生草擬的文件有異議，則退還給中書省重新擬寫。作為南省的尚書省是中央官僚體係中的執行部門，機構最為龐大，組織嚴密，分工明確，下設吏，戶，禮，兵，刑，工六部。在三省六部的官僚體係中，就個人的權位而言，唐代的丞相個人不如秦王朝和漢初時的丞相那樣位高權重，但唐代的丞相並非一人，而是由三省共同形成了一個相互依賴和相互製約的丞相集團，下屬的三省，六部，九寺，五監的官僚體係也更為龐大和完備。所以，對於專製君主來說，雖然丞相的權力一分為三，丞相的個人權力相對縮小，但是三省六部的建立使得君主麵對一個更加龐大，更加嚴密，更加組織化的中央官僚集團。這種高度組織化了的中央官僚集團對專製君主的限製和威脅更大。在唐朝初年，三省宰相在門下省共同議政，在高宗時改為在中書省議政，議事地點被稱為政事堂，這個政事堂實際上成了宰相的常設辦公機關，而三省宰相又形成自己的首席宰相，稱為“執政事筆”。唐玄宗時的權相李林甫，楊國忠都是政事堂的首席宰相。

從兩漢到唐代的政治機構變遷說明，皇帝想用非官僚機構來打擊和製約官僚集團是無效的，皇帝從宮廷內部拿來限製和取代官僚體製的機構都無一例外地被納入了官僚化的軌道。中國社會的官僚體係象一個冶煉官僚的大熔爐，把一切進入權力領域的機構統統官僚化。皇權對官僚體製的打擊和製約不但沒有使其弱小和收縮，反而推動官僚體製不斷地組織化和成熟化。

唐以後，曆代的皇帝仍在用各種方式削弱中央的官僚體製，但已經創造不出什麽新的有效製度。中國曆史進入宋代後，中央集權進一步加強，皇帝采取了兩個方法來製約丞相的權力。一個是讓唐代的低級官員參知政事進入丞相的政事堂共同議政以牽製丞相；另一個是設立樞密院主管軍事、三司掌財賦，以此來削弱丞相的權力。但是這種改革隻能使得中央的官僚機構疊床架屋，更加龐大。明初，朱元璋以中書省統轄六部，中書省置丞相。但明洪武十三年，胡惟庸謀反，朱元璋廢中書省，宣布永不設相，從秦漢以來的丞相一職就此終結。但是，中國官僚集團的強大早已跟丞相個人的關係不大。在一個疆域廣大，人口眾多，百業興盛的社會實行中央集權的專製製度，必須要有一個龐大的官僚集團來統治國家，即使象朱元璋這樣強勢的開國君主也不得不依賴官僚集團。朱元璋廢掉中書省和丞相職位，但國家還是需要人管理，所以不得不把中書省和丞相的權力分給六部，由六部尚書直接向皇帝負責。顯然，皇帝一人無法事必躬親地處理六部政務，到明成祖時，開始以大學士入文淵閣辦事，參與機務，稱之為“內閣”。明仁宗起，內閣有代皇帝批答大臣表章、草擬敕令的權力，成為事實上的宰相。朱元璋的廢相最終流於形式，反而導致六部的行政權力大大地擴張和新的內閣官僚出現。清廷入關後，雖仿明代的內閣轄百官之製，但是軍國大事以議政王大臣會議的形式決定，內閣僅是執行部門。皇帝為了獨攬朝綱，一方麵要排除議政王大臣參與軍國大事的決策，另一方麵要削弱內閣的權力，在雍正時設置直屬皇帝的軍機處，成為全國政務的總匯機關，軍國大計，無不總攬。但軍機大臣還是由大學士，各部尚書，侍郎等擔任，軍機處最後還是變成跟唐代宰相的政事堂類似的機構，成為君主之外的中央官僚體係的核心。

從秦漢到清這兩千多年的政治發展看，專製君主麵臨兩個無法解脫的困境。君主製的本性是要把天下百姓隸屬於一姓，把國家變成個人的私產，把天下權力都集於一身；但是，在現實中，在可操作性上，君主個人僅僅憑自己和自己的家人是無法統治一個國家的，君主必須要和一定的政治集團共享權力才能夠使整個社會運轉，而這個政治集團，除了皇親國戚和宦官，就隻能是官僚集團。從這個意義上說，專製君主必須依靠官僚體製來維係江山社稷。但在另一方麵，任何一個權力機構都有著一種天然的擺脫控製和擴張的本性，如果不受到有效的製約和控製，這個權力機構一定會無限度地擴張。盡管官僚集團通過得到君主的任命而使自己的統治行為具有體製內的合法性，但由於利益的驅使，官僚集團在執行專製君主命令的過程中會不斷地強化自身的力量，不斷地攫取自身的利益，不斷蠶食國家的權力資源。隻要君主運用官僚體製來管理社會，君主就會受到官僚集團的製約和威脅。這是專製君主麵臨的第一個困境。

專製君主麵臨的第二個困境是，君主為了防止官僚集團的擴張和膨脹，為了使國家大權牢牢掌握在自己手中，必然要采取各種手段和方式來削弱和限製官僚集團的政治力量。從秦漢到清末這兩千多年，皇帝對官僚集團的打擊和削弱從來沒有停止過。但是，皇帝每次對政治機構的改革和采取的措施都被官僚集團納入了官僚化的過程，使得越改革政治機構，官僚機構越多；越打擊官僚集團，官僚集團的規模越龐大，組織越嚴密。中央官僚體製從秦王朝時由丞相統領百官到後來隋唐的三省六部九寺五監，再到明清的內閣大學士和軍機處，已經成為一條殺不死的百足之蟲。中國的人口從秦到明末一直在2,000萬到6,000萬左右徘回，清朝康熙時人口大約１億多一點。增加幅度並不大，但官僚機構和官員的增加卻非常驚人。西漢時的官民比例是7945：1；到了唐朝已翻了一倍達到2927：1，清朝則達到911：1。如果從絕對數量來看，官僚人員的增加更是遠遠超過了人口的增長。

專製君主麵臨的上麵兩個困境說明了中央集權的專製君主製度的本質跟它的表象不一樣。從表麵上看，君權至高無上，普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣。君要臣死，臣不得不死。因此，人們常常把這種製度稱之為君主專製製度。但在實際上，中央集權下的君主專製製度是以官僚集團和官僚體係為基礎，專製君主必須要依靠官僚體製才能在事實上統治整個社會。皇帝可以殺掉丞相個人，也可以改變官僚體製結構，甚至撤掉丞相一職，但是皇帝無法取消整個官僚體製，最終還必須依靠官僚集團來治理國家。這一點由中央集權製度的本質所決定。在中央集權的製度下，君主獨斷朝綱從來就隻是曇花一現的政治現象，從秦漢到清末兩千多年，絕大多數時間都是君臣共斷朝綱。康熙皇帝講：“天下大小事務，皆朕一人親理，無可旁貸。將要務分任於人，則斷不可行。所以無論巨細，朕心躬自斷製。”康熙這段話隻能看成是君主專製製度下每一個想有所作為皇帝的光榮夢想。但真正深諳中央集權君主製度真諦的是唐太宗李世民。李世民在總結隋王朝迅速滅亡的教訓時指出：隋文帝“事皆自決，不任群臣。天下至廣，一日萬機，雖複勞神苦形，豈能一一中理！……此所以二世而亡也。”而李世民的治國理念是“擇天下賢才，置之百官，使思天下之事，關由宰相，審熟便安，然後奏聞。”唐代成為兩千多年君主專製社會的頂峰並不是偶然的，因為隻有在唐代，中央集權下的君主和官僚集團才達到了最佳的合作和良性循環，把這個製度的有效性充分地表現來。這是我們從兩千多年的中央集權君主製中學到的一個基本道理。（待續）