走出全能政府的模式（中國政改思考之二）

走出全能政府的模式（中國政改思考之二）

寒竹/中國政府是目前世界上管理社會事務最多的政府之一。盡管在三十年的經濟改革中，中國政府逐步退出了許多微觀經濟領域，但中國政府仍然象大家長似的管理著社會生活的各個方麵，與此相適應，中國政府在理論上同時也承擔著相應龐大的社會責任。隨著經濟的高速發展，擁有龐大權力的政府管理部門不可避免地不斷產生出各種貪汙和腐敗現象。同時，在全球政治文化的競爭中，中國政府由於承擔著龐大的社會包袱，不可避免地陷入許許多多難以解決的管治困境。因此，盡管中國的經濟發展在全球備受稱讚，但在政治文化上卻處於一種被動局麵。這個矛盾現象說明，中國目前的全能政府模式確實有嚴重問題。這個問題不解決，中國社會無法麵對來自各方的政治挑戰。

中國的全能政府來自於上個世紀五十年代建立起來的全權主義製度。中共在1949年建政後即開始建立以公有製和計劃經濟為基礎的全權主義社會。在這種全權主義製度下，政府的權力和職能擴大到了無所不包的程度。全國的工商企業、學校、新聞媒體、民間社團、科研文化機構、醫療和社保機構等全部都成為政府的一個部門。政府擁有管轄社會的絕對權力。由於當時冷戰的國際環境，由於當時備戰、備荒、全民皆兵的戰時動員體製，民眾對政府除了服從以外，並沒有條件表現出對政府任何責任上的期待和要求。因此，那個時候的全權政府隻需運用絕對的權力來達到自己的社會目標，而無需考慮政府向社會和民眾承擔責任。

到了上個世紀七十年代末，中國開始了經濟體製改革，執政黨和政府逐漸從微觀經濟活動中退出來，計劃經濟逐漸退出中國的經濟領域。這一場市場化的改革導致了中國全權主義製度的瓦解，社會逐步過渡到威權主義製度。中國的經濟改革就其市場化的本質而言，要求政企分開，要求政府逐漸從全能性的管轄型政府轉化為有限的服務型政府。中國學術界關於改革全能政府的呼聲一直很高。但是，擴張權力和減少責任是政府的本性。如果不遇到強有力的遏製機製和社會壓力，政府決不會輕易地放棄自己的權力。在經濟改革的三十年中，中國政府的各級官員竭力保持他們已經擁有的權力，同時，盡一切可能尋找機會擴張自己的權力。所以，跟經濟改革發展不平衡的是，這三十年來中國的全能型政府並沒有得到根本性的改變。中國政府仍然從社會的各個方麵包攬著所有的事務。政府對社會的關係仍然類似於家長對於家庭的關係。

中國全能政府得以延續的一個重要原因是執政黨把強勢政府和全能政府混為一談。從後起國家發展的一般規律看，強勢政府確實能夠最有效地運用社會的各種資源，最有效動員社會各界成員，在弱肉強食的國際叢林中能夠最大程度保證本國經濟和政治的獨立。但是問題在於受全權主義製度的影響，中共把政府的強勢理解為全能，以為在現實中不斷擴大政府的管轄範圍，以為政府的職能越多，權力越大，政府就越強勢，結果造成了政府規模在數量上的惡性膨脹，在管治能力上卻日益弱化。執政黨忽視了這麽一個基本道理，全能型政府是需要一定的經濟製度為條件的。威權主義製度在本質上不同於全權主義製度。經過改革開放三十年後，通過控製社會的所有經濟活動單位來控製社會的黨組織控製係統已從根本上被削弱，中國民眾的思想和心態也大大不同於改革前。在市場經濟占優勢的威權主義製度下，仍然堅持過去全能型的政府模式很難在現實中有效地管理社會。曾經在全權主義體製下的全能型政府可以是超強勢的，但在威權主義的體製下，全能政府卻可能會演變為一種舉步維艱的低能政府，無法有效解決社會中出現的各種衝突和矛盾。近年來的一些事實證明了這一體製上的病症：社會上一有風吹草動，全能型政府就感覺風聲鶴戾，緊張異常，很難做出迅速有效的理性反應。

全能政府的一個根本性弊端是製度性的腐敗。由於政府全方位地介入經濟活動，各級政府官員都身體力行地投身到經濟活動中，這樣，政府的社會角色就不僅僅是決策者、執法者和仲裁者，同時也是經濟活動者。政府自身成了經濟活動的主體，政府所從事的經濟活動就無法得到有效監控，因為政府很難自己監督自己。由於這個原因，政府的經濟活動基本處於一種缺乏製約的狀態，各級政府官員的貪汙腐敗成了一種製度性的弊端，無論何種嚴刑峻法都無法阻止在商業大海裏冒險違法的政府官員。從政治生態上看，政府官員大麵積的貪汙腐敗必然造成政府的權威急劇下跌。全能政府管轄的範圍雖然廣大，但民眾接受政府管轄的意願已大大降低。

全能政府的另一個弊端是政府由於管轄麵太廣而陷入管治困境。管治困境是政府管治能力下降的一個重要標誌，這個現象隨著中國社會的日益開放和發展越來越嚴重。社科院的於建嶸曾專文分析過中國政府麵臨的管治困境。按照於建嶸的分析，這種管治困境具體表現為政府的一種“體製性遲鈍”。這種體製性遲鈍對突發事件的反應有一個共同模式：“起因很小——基層反應遲鈍——事態升級爆發——基層無法控製——震驚高層——迅速處置——事態平息”。整個事件的處理是“小事拖大，大事拖炸”。政府應急能力的薄弱使得龐大的政府在很多時候不能有效地解決一件小小的社會衝突，而當衝突無法解決時又經常希望借用暴力來強行解決。 這十幾年中國政府在社會的管治問題上常常處於這種進退失據的困窘狀態。中國政府管治困境的本質在於政府的全能性，因為政府的行政部門管轄了太多本身不屬於行政部門管轄的事務，從而導致這些事件根本無法有效解決。結果是政府管轄的事務越多，民眾對政府的期待越大，政府有效解決問題的能力越小，最終導致政府陷入管治困境。

第三，政府在規模和職能上的無限製擴大使得社會本身正常的機製無法正常發育，各種民間社團，非政府機構，非牟利機構，獨立的新聞媒體都很難正常發展，整個社會的自治水平非常低下。任何一種民間團體，任何一種非政府、非牟利機構的產生和發展都需要一定的社會空間。由於政府包攬了社會幾乎所有的事務，各種非政府機構很難再有空間發展。因而整個社會也就隻好過分依賴政府。社會上無論出現什麽衝突和問題，大家的眼光隻是看著政府，因為隻有政府才能出麵解決問題。久而久之，全能政府造成了社會功能的全麵退化，公民社會難以形成。在這種情況下，大政府和小社會形成了一種惡性循環。政府越大、職能越多，社會的功能就越小；同樣，社會的功能越小，政府的規模就越大，職能就越多。而當政府的職能遍及社會各個領域，但又不具備相應的有效管治能力時，整個社會的危機就會到來。

從本質上看，政府是一種統治社會的政治體係。政府主要通過立法，司法和行政等方式來實行國家的統治。無限度地擴展政府的權力到其它領域實際上意味著政府的背上更大的包袱，無限度地擴大政府的責任。因此，實行全能政府的社會後果和它的倡導者預期相反，全能政府並不能夠真正使政府變得強勢和有效率。相反，由於政府過於龐大，反應遲鈍，政府在大多時間裏都表現得被動和軟弱無力。國家的政令不通，法律往往成為空文。事實上，世界上沒有任何一個政府能夠承擔整個社會的責任。全能政府在全權主義時期之所以能夠有效地控製社會並不是因為它有效地承擔了整個社會的責任，而是因為在全權主義的製度下，社會沒有條件向政府提出相應的責任要求。但是，隨著經濟的自由化和市場化，隨著中國社會的日益開放，社會透明度和民眾的公民意識日益增加，傳統的全能型政府麵臨著越來越嚴重的挑戰和危機。全能政府的改革已是勢在必行。收縮政府的權限，減少政府的權力和責任，強化政府在決策、執法和仲裁等方麵的職能；同時給各種各樣民間社團和非政府機構提供成長的空間成了目前中國政治改革中的一個迫切的任務。