提升政府效率的第三方力量

去年的拙作,發給了黨中央的學習時報,結果被鄙視了,發給大家批判一下. 貼圖貼不上去,見諒.

由中央黨校主辦的《學習時報》第326期刊登文章《政府管理改革的幾個切入點》，文章中提到目前中國政府公車消費和公款吃喝一年的總數高達6000億元以上，幾乎相當於國家財政收入的20%左右。 另外提到公費出國幾乎成為各級政府和公共機構的一種普遍現象，根據2000年《中國統計年鑒》顯示，1999年的國家財政支出中，僅官員公費出國一項消耗的財政費用就達3000億元，以後更是有增無減。 上述現象顯然與社會主義社會的發展目標、民眾的基本願望和建立和諧社會的改革訴求不相符合。 因此，文章提出了政府管理改革的幾個切入點， 即：公車改革 、公費出國改革、公務員財產申報製度的建立、公共政策製定過程改革。
從現實性和緊迫性來看，上述幾點改革確實是提綱挈領，能夠達到以點帶麵的聯動效應。從這幾個切入點來歸納一下，可以發現公費的揮霍是中央政府在十六大上提出建立廉價政府目標的最大障礙。 本文試針對公費的有效管理這個問題探討改革的手段。 如果要成功改革公費支出管理，應該從以下幾個方麵著手：
第一， 在對當前現狀進行深入分析的基礎上，找出目前這些現象的根本原因和治理手段。 究其根本原因，可追溯到行政機構的臃腫、政府職能的落後、財政支出結構的不合理、國家預算製度、法律製度和社會監督機製的不完善等等，由於牽扯麵太廣，不一一在此列舉。從治理手段上來看，要想根治公款浪費這種現象，不外乎對以上所列舉根本原因逐一治理，但這將是一場長期的、艱苦的改革，不可能在幾年之內完成。導致公費揮霍嚴重的直接原因是缺少有效的政府機構內部行政監管。因此，加強對公費支出的內部行政監管，是當前最可行、收效最快的治理手段，也能成為國家政治改革萬裏長征的先行一步。
第二， 在根本原因分析和治理手段確定的基礎上，製定出治理目標。 我們舉公車改革為例，據《政府管理改革的幾個切入點》文中的統計數據，2004年我國至少有公車400萬輛，公車消費財政資源4085億元，大約占全國財政收入的13%以上。在此基礎上我們可以通過幾種途徑設定治理目標：1參考高效廉潔國家政府的公車消費占到財政收入的比率製定治理目標，比如說減少到財政收入的3%以下；2 參考高績效國家政府的公車擁有比率設定治理目標，例如德國，隻有總統、總理、副總理及各部部長、國務秘書和聯邦直屬機構負責人（最高法院院長、最高檢察院檢察長等）才配備專車等。對於公費管理來說，我們也可以把總體行政費用支出控製在國家財政收入的某一比率之內，具體可以參考其它高績效政府的相關實踐和關鍵業績指標（KPI）。
第三， 在治理目標確定的基礎上，製定相關的管理政策、管理標準和管理流程。以公款吃喝消費為例，政府機構長期以來實行“實報實銷”的報帳製，對於各類費用支出缺乏財政預算製度和費用控製標準的硬性約束，造成了國家財政收入的驚人浪費。因此對公款支出製定詳細的管理政策、標準和流程勢在必行，刻不容緩。目前在國資委下屬的大型國有企業中，不乏已經投入實踐的詳細的費用管理製度如差旅、業務、用車等，更進一步的話可以參考國外高績效政府甚至企業的費用管理製度。
第四， 在前麵三項完成的前提下，如何執行製定的管理政策、管理標準和管理流程，將成為能否實現治理目標的最關鍵的一步。自上世紀八十年代以來，國家已經經曆了幾次政府機構改革，控製公費支出的呼聲一直不斷，但是至今仍然沒有收到很好的效果，究其根本原因，是缺乏有效的執行，尤其是沒有一個有效的執行工具。其中的主要差距在：
a. 費用標準製定隨意性很大，費用支出和報銷往往是一個人說了算，各級單位各訂標準。
b. 費用報銷缺乏監督和審計。
c. 報銷憑證管理不嚴，收據、白條普遍存在，發票丟失情況嚴重。
d. 對費用支出管理缺乏係統性的分類和分析。
如何解決以上4類主要差距，建立起一個科學、透明而有效的公費支出管理體係？解決上述問題的有效方案是建立一個整合的政府費用管理信息係統，並且將公務員的費用報銷和審查工作外包給政府以外的第三方機構完成。這是本文要說明的兩個重點。
政府費用管理信息係統的重要意義在於：
第一， 它可以把設定的政策、標準、流程等信息固化到係統中去，在業務處理的過程中讓信息係統進行邏輯判斷，而不是人為的決策，這樣可以大大減少人為的幹預，有效避免中央政府下達的政策“令不出九重”這種尷尬現象。
第二， 它可以靈活的設置政府機構內各組織結構為各個不同的成本中心（見圖一），並為成本中心分配詳細的成本要素（見圖二），例如差旅費、辦公用品等，在此基礎上對各成本中心乃至成本要素實施年/季/月度預算管理，甚至可以設定硬性的約束指標，以規範和標準化公費支出管理。
第三， 信息係統可以出具詳細的分析和匯總類報表，便於上級領導方便的查看管理信息如預算/實際發生費用差額、各成本中心的期間發生費用等，通過橫向與其它行政單位的對比和縱向與以前各期發生費用的對比，便於做出科學的行政管理決策。
第四， 隨著行政改革的深化，信息係統內的公費支出匯總甚至詳情可以通過互聯網麵向社會公布，真正實現“權為民所用”（注：此處僅指知情權）。

貼圖一 成本中心示意圖
貼圖二 成本要素示意圖

為了使讀者對信息係統的作用有更感性的認識，在此舉一個應用的例子。假設A為C市政府K局的一名公務員，因公到A市出差，他選擇了一家四星級的酒店，入住價格為600元人民幣一天。在公務活動中他宴請了A市的相關部門人員，餐費支出為1000元人民幣。在回到C市後他需要通過信息係統提交費用清單，分別按照住宿費和餐費、交通費等報銷。當他提交住宿費時，發現信息係統提示他最多能夠報銷每天280元的住宿費和100元的餐費，超出部分一概不予報銷，因此無法提交費用報銷報告。如果沒有信息係統的存在，這些超標的費用很可能就通過了。如果這些費用確實是政務必須，但同時又超過了標準，對於這些特殊場合下的超額支出，可以在係統中設置為需要在報銷說明中添加詳細的說明，並且需要上級領導的批準，與此同時信息係統將這些異常情況自動抄送給紀檢部門備案，以待日後查證。

單有信息係統的存在，隻能固化標準和流程，加速信息的流動，促進信息的透明化，並不能完全保證公款支出的有效性和合理性。對於報銷憑證作假、打白條、上級領導包庇等現象，信息係統還是無能為力，因此本文的第二個闡述重點：將公務員的費用報銷和審查工作外包給政府以外的第三方機構完成，就顯得格外重要。

隨著現代信息技術的發展，遠程工作和異地協作已經成為商業活動中日益增加的趨勢。對於公務費用報銷這項業務來說，如果信息係統的錄入和報銷單據的審核都放在發生費用的單位，則仍可能產生管理上的漏洞。如果把費用報銷憑證寄到第三方業務流程外包（BPO）服務提供商，由它來審核費用報銷的合理性和單據的真實性，則能做到責任明確，進一步加強對公費支出的管理。 我們繼續探討上文中的例子，A在大部分費用無法報銷的情況下，做出了兩個選擇：1， 向上級領導申請特別批準，拿到了報銷，後果是他所在單位的領導需要在係統中填寫詳細的解釋，包括超標的原因，宴請的對象姓名、職務等信息，這些信息被抄送到了相應的紀律監察部門備案；同時這位領導也發現他所管轄部門的可用費用預算因為類似情況的多次發生已經超標，相關的部門已經在信息係統中看到了警示，並要求他做出解釋。2，A鋌而走險，未能報銷的部分采用虛假發票或者其他虛報差旅的手段提交了申請，但是被外包的業務流程服務人員審核出來，未能通過，或者在國家對外包商的審計中揭示了出來，受到了紀律處分。

本文中提到的信息係統，已經在現實中得到了廣泛的應用，例如德國SAP軟件公司和美國Oracle軟件公司開發的套裝信息係統，可以涵蓋人、財、物等諸多方麵的業務管理，本文中僅僅討論了費用控製這一小部分範圍，實際上政府政務也可以由類似的軟件管理，在整合了人力資源、財務管理、采購管理等功能的基礎上，可以使政府的管理水平大為提高。信息係統的物理存放隨著通信技術的發展已經實現了遠程化，例如將來每個省、市的政務管理係統完全可以統一放置在北京、上海甚至任何一個通信基礎設施發達的地方，實現統一管理，減少惡意篡改數據的風險，從而保證係統的安全性和數據可靠性。而業務流程外包已經在國內逐漸興起，目前的應用對象主要是外資企業，但是在歐美已經有不少政府部門采用了業務流程外包，例如1996年澳大利亞維多利亞州政府將其人力資源服務外包給埃森哲，由後者提供包括薪酬管理、費用報銷管理、人力績效管理等的全麵政府人力資源服務。

從長遠發展的角度來看，整合的政務信息係統和政務業務流程外包將在政務改革的過程中日益凸現其重要性，將對政府行政改革產生深遠的影響。