張雪忠致全國人大的公民建議書

全國人民代表大會常務委員會法製工作委員會：

我叫張雪忠，是中華人民共和國的一位普通公民，目前居住於上海並任職於華東政法大學。

雖然人們對現行政權的正當性與合法性各有不同的看法，但很少有人會否認：在今天的中國，畢竟存在一個對國家進行實際統治的政權；而依照現行憲法之規定，全國人民代表大會是這個政權中的最高權力機關。因此，任何國民若是對國家的前途和命運有著自己的看法與願景，並將自己的願景變成具有一定可操作性的建議，然後向作為最高權力機關的全國人民代表大會提出來，這樣的做法似乎並無不妥之處。

當前的中國，可謂危機四伏。政府官員的普遍貪腐、自然環境的日益惡化、食品及藥品安全問題的一再出現、物價相對於居民收入的過快上漲，社會保障領域的虧空與失信，以及包括高校畢業生在內的城鄉居民就業日益困難等諸多問題，無一不在嚴重削弱國民的幸福感與安全感，並使人們對國家的未來感到迷茫與不安。在我個人看來，造成這些危機的根本原因，就是權力被少數人壟斷的政治體製。在這種前現代的體製下，公務人員的權力缺乏最起碼的限製與約束，這就使得他們一方麵為了自身私利而大肆濫用權力，一方麵又疏於履行事關公眾切身利益乃至生命安全的職責，官員的普遍貪腐和公共治理的潰爛，因此也就成為不可避免之事。

前段時間的疫苗危機很能說明問題。雖然這樣的危機曾一再發生，高層官員也曾就此一再批示，但疫苗安全並沒有因此得到更好的保障，倒是揭露疫苗問題的記者和總編被去職，維權的受害家長以尋釁滋事的罪名被指控。在民憤特別強烈的情況下，或許會有個別的廠商受到處罰，但過不了多久，同樣的危機又將因同樣的原由而發生。究其根本，還是因為政治權力得不到有效的約束，政府官員得不到嚴格的問責。

一般的現代政治觀念認為，保障國民的安全，是人們組建政府的主要目的之一，也是政府的根本職責之一。這種安全保障，不隻是使人們免受他人的暴力侵害，還包括保障藥品、食品、交通等各方麵的生活安全。公正而合理的法律，則為政府履行職責提供了規範，政府既不能濫用職權去打擊無辜者，也不能徇私枉法去縱容作惡者。但政府的職責都是通過公務人員（主要是政府官員）來完成的，如果國民缺乏及時和有效問責公務人員的途徑，後者就不會有依法履職的持續動力，甚至還會為一己私利而成為作奸犯科者的後台，政府官員及公共機構的失職，就會成為必然而普遍的現象。為了掩蓋自身的貪腐與瀆職，各級官員們又一定會極力迫害那些揭露真相和伸張民權的公義人士。

若要對政府官員進行有效問責，就必須要有現代的政治運作機製，包括自由的媒體、競爭的政黨、定期的選舉和獨立的司法，等等。在現代西方民主國家，之所以很少出現廣泛而嚴重的食品、藥品安全危機，不是因為它們的官員和商人都是不求私利的天使，而是因為現代政治體製下的問責機製，使得依法履職和合法經營，成為最合乎官員和商人自身利益的行事方式。當然，長時間良性的製度運作，也會在全社會形成較為牢固的誠信意識，以及較為穩定的遵紀守法的行為模式，從而使得疫苗造假之類的行徑成為不可思議之事。可以說，當國民缺乏對公務人員進行問責的有效途徑時，人們的生活安全在各方麵都無法得到保障。並且，這樣的狀況持續的時間越長久，政府的腐敗和治理的潰爛就越徹底。

在現行體製下，由於政治權力缺乏必要的約束，政府不但可以任意開征稅費，而且還可隨意增發貨幣，由此造成的後果，就是有權者對無權者長年累月的財富掠奪。這就難怪在經過數十年的經濟增長後，一邊是被查的大大小小的官員，無不通過濫權與貪腐積累了近乎天文數字般的財富，一邊則是廣大民眾仍在住房、教育、就醫和養老等各種生活壓力下苟延殘喘。缺乏約束的權力所造成的不確定性，還會嚴重削弱企業的投資意願與創新動力，加上政府對社會財富的過度盤剝，遲早會使原本就不健康的經濟增長方式，轉變為一種加大居民就業和生存難度的經濟衰退，從而進一步惡化人們本來就舉步維艱的生活。

如果說政治權力被少數人壟斷的前現代政治體製，是各種社會危機不斷湧現和激化的根源，那麽，開啟麵向現代民主體製的政治轉型進程，就是緩解和消除各種社會危機的必由之路。在一個前現代的政治體製下，政治轉型的基本途徑和根本標誌，就是用一部既合乎現代政治原則，又適應本國現實情況的新憲法，取代嚴重違背民主、法治和分權等現代政治原則的舊憲法，而作為國家主權享有者的全體國民，則必須成為製憲活動的真正主體，並通過創製權的行使賦予新憲法以必要的正當性，進而使依新憲法組建的政府獲得必要的合法性。

隨著社會危機的不斷深化與加重，作為創製權主體的全體國民遲早會直接出場並展現自身的意誌，在終結舊體製的同時創建一個新體製。不過，雖然全體國民的直接出場和自主決定，有其不容否認的正當性，但這種自發的主權意誌既不可預測，亦難以形塑，它的展示和實現過程因而也充滿了不確定性。如果現行最高權力機關能夠主動啟動製定新憲的程序，並通過全民公投的形式，確保全體國民在製憲過程中的主體地位和決定作用，那麽，國家政治轉型的過程就既能體現全體國民的主權意誌，又能變得更加平穩和順利。正是出於這一考慮，我決定拋開對現行政權合法性的一己之見，暫不采取直接訴諸全體國民的政治行動，而是先向現行最高權力機關提出啟動國民製憲程序的公民建議。

就其實質而言，這樣的建議就是籲請當前的執政者，能夠展現恢宏的政治格局和崇高的曆史責任感，主動改變權力被少數人壟斷的現狀，推動國家政治的民主化，真正做到還權於民。惟需說明的是，在我以無權者的身份向有權者發出這一籲請時，我心中並無一絲一毫的道德優越感，因為我真誠地相信：假如我是權力壟斷者中的一員，我並不會比現在的執政者更情願放棄手中的權力；而假如現在的執政者像我一樣無權無勢，也一定會和我一樣希望政府權力受到限製和約束。

全體國民，而不是某一個人或某一部分人，才是製憲權的享有者，這一道理是世所公認的。但任何一個人或一部分人，若是對本國的憲製安排有著自己的思考與構想，都可以通過自認為適當的方式，提交給全體國民加以考慮和參照。個體公民在製憲事務上的建議權，不但不會侵害全體國民的製憲權，反而更有利於製憲權的行使與實現。基於這一考慮，我將自己編撰的《中華統一共和國憲法草案》（學者建議稿），作為這份公民建議書的附件一並提交，以供參考之用，同時對草案的內容略作如下說明（如有需要，我還可提供更為詳細的條文釋義）：

（1）除序言外，草案分為“基本權利”、“國會”、“總統”、“法院”、“憲法審判委員會”、“選舉管理”、“地方自治”、“憲法的施行與修改”、“其他規定”和“過渡條款”等10章，共計133條。草案在充分考慮本國各方麵情況的基礎上，博采各國、各地區憲法理論與實踐之長，以期既盡量尊重和適應本國的現實，又努力確保草案本身的合理與完善。

（2）草案在貫徹民主、法治、分權等各項現代政治原則的前提下，盡可能尊重和遷就既有的規則、慣例和行政區劃，以避免人們必須同時接受和適應太多陌生的東西。如果既有的一些技術性的做法尚不夠妥善和合理，可以等到新憲法的運作趨於穩定後，再在一個相對成熟的憲政框架下從容地加以改進。

（3）草案采用“中華統一共和國”之國號，是因為“統一”一詞，既能顧及國家主體部分一直實行單一製的事實，又能容納不同地區的不同情形，特別是它們與中央政府之間在關係及權限上的差別。從各國憲法實踐來看，聯邦製和單一製之間的區別已有相對化之趨勢：在聯邦製國家出現了中央權威加強的態勢，在單一製國家則出現了地方自治擴展的態勢，兩者之間的差別已越來越小。這一趨勢的內在動力和政治原理是：在一個民主與法治的憲政框架下，各種政府權限的分配會通過不斷的調整而漸趨合理，因而使得不同的權限逐漸分屬於最適合行使它們的層級和機構。法國憲法第72條第2款的表述，很好地體現了這一原理：“對那些在其層次能以最佳方式行使權力的所有事項，地方組織得自行作出決策。”

（4）草案采用了總統製，既有對傳統習慣和國民心理的尊重，也期望政府的行政分支在未來能保持必要的穩定和效率。在我國台灣地區實行的“總統製”，以及香港、澳門地區實行的行政長官製，為在全國範圍內實行總統製提供了相對親切和稔熟的參照資源。相比之下，我們中國人對內閣製的實踐則更為陌生與不適應。不過，在采用總統製的同時，草案中規定的一係列製度設置，亦可構成對總統權力的有效約束，以避免出現個人獨裁的局麵。

（5）在前現代體製向現代體製轉型的過程中，會有很多曆史遺留問題需要解決。對這些問題進行公正而合理的處理，可以爭取盡可能多的人對體製轉型的認同與支持。因此，草案專設“過渡條款”一章，以保障轉型過程的平穩和順暢。

（6）最重要的一點是，草案特別強調對個人權利的尊重與保障。政府的腐敗和治理的潰爛，從一個角度來看，是因為對公共權力缺乏限製與約束，從另一個角度來看，則是因為對個人權利缺乏尊重和保障。為了改變不尊重個人權利的政治傳統，草案先是在序言中將“保障個人自由”列為新體製和新政府存在的首要價值，繼而在第一章詳盡地規定了國民的各項基本權利。

對於個人權利不受尊重所導致的可悲後果，我頗有一些自己的切身體會。在我上小學四年級的時候，曾見過鄉鎮幹部與派出所民警一道，像抓豬一樣將一群婦女押到拖拉機上，運到衛生院去結紮或引產。這些婦女都是我認識的，平時對我也很友善，她們驚恐而無助的眼神，給我留下了難以磨滅的印象。那些鄉鎮幹部和民警也是我熟悉的人，平時對我也很好，他們與被抓的婦女又大都彼此認識。我當時根本就想不明白：一群我認識並信賴的人，為什麽會如此凶狠地對待另一群我認識並信賴的人？那些原本讓我感到安全的幹部和民警們，為什麽要像對待牲口一樣，對待一群善良而柔弱的婦女？更可怕的是，一位同班女同學的媽媽，因為強製結紮而死在衛生院裏的手術台上。我從大人的口中得知，她們家最終隻得到了不足一千元的賠償。我可能永遠都無法忘記，在死者下葬的當天，那位女同學追著棺材不停地哭喊：“媽媽，你是要到哪裏去呀？你為什麽不理我了？”

等我長大了，讀過一些書之後，才逐漸明白不受約束的權力，為什麽會讓掌權者變得專橫、腐敗和暴虐的。到華東政法大學任教後，我試圖就公共事務發表一些自己的見解，以期政治權力得到必要的限製和約束，從而盡量避免人為的苦難與悲劇，但結果卻是我自己連續失去教師職位和律師執業機會。那些行使權力的決策者在處理我的“問題”時，似乎從來就不會顧慮到，言論自由本是公民的一項基本權利。這些變故對我生活的影響，隻能甘苦自知，不足與外人道。本來，像我這樣一個見識淺、能力差、膽子小的人，並不適合關心公共事務，而是應安於平靜的私人生活。但每當我準備放棄對公共事務的關心時，我就會覺得自己是在放棄那位處於無邊悲痛中的小女孩，心中也會時常響起她悲傷而悽慘的哭喊聲。有些人注定要做一些自己根本無法勝任的事情，這或許就是命運的專斷與殘酷之處。

最後要說的是，我向現行最高權力機關提交這份籲請啟動國民製憲程序的公民建議，隻是想為自己國家的政治前途稍盡一份微弱的心力。如果我的建議得到采納，國民製憲程序因此而啟動，由此帶來的全部曆史榮譽，都應歸功於當前執政者無私而崇高的政治決斷。但我深知自己見識淺陋、能力平庸，如果我的建議被認為毫無采納價值，我也會覺得這是十分自然的事情。

特此建議。祝願中國的政治前景光明而美好。

建議人：張雪忠

2018年8月5日

附1：建議人聯係地址：

附2：《中華統一共和國憲法草案》（學者建議稿）