川普經濟與中國模式

2月初，當川普總統乘坐空軍一號飛過他最近重新命名為美國灣的水域時，他宣布將對所有進口鋼鐵和鋁征收關稅（下圖 AP）。兩周後，他發布了一份總統備忘錄，列出了審查中國公司在美國投資和美國公司在中國投資的新指南。他的2.0班子執政伊始，川普即強調將製造業帶回國內的重要性，告誡企業他們應該在美國製造產品。Wait a minute，稍安勿躁，關稅和保護主義、投資限製、推動本國製造業，這不就是中國大陸多年以來一直奉行的政策嗎？如今華盛頓突然開始推行類似的的經濟政策 - 川普總統要實行美國特色的中國政策？

25年前克林頓政府同意中國大陸加入世界貿易組織讓北京融入世界經濟時，美國對華接觸戰略的前提是，將中國納入全球規則體係，讓中國變得更像美國。幾十年來，華盛頓一直在告誡北京避免保護主義、消除外國投資壁壘、規範補貼和產業政策的使用。世界也確實看到了美中間出現的相當程度的融合，隻是這種方式融合與美國政策製定者的預測大相徑庭。中國非但沒有變得像美國希望的那樣，反倒是美國表現得更像中國了，至少在涉及經濟和科技政策是如此。的確，華盛頓打造了二戰後國際開放、自由的規則秩序，但中國似乎定義了這一國際秩序的新階段：保護主義、補貼、限製外國投資和民族產業政策。美國要重申其領導地位以維護其建立的基於規則的國際體係嗎？不，這兒的關鍵是中國的國家資本主義現在已經主導著國際經濟秩序了。至少，這似乎是美國外交關係委員會主席弗羅曼在他《China Has Already Remade the International System》一文得出的結論。按弗羅曼的說法，華盛頓（川普）頒布執行的政策表明，美國實際上已經生活在北京的世界裏。合著川普他是要”Make China geat again”？以下為弗羅曼文章的主要內容。

中國超常發展

20世紀90年代和本世紀初，中國的經濟自由化勢不可擋。鄧小平領導下的中國在20世紀70年代末開始實施經濟自由化，並在此基礎上向外資開放了市場。隨後，江澤民主席和朱鎔基總理領導中國走上了一條非凡但痛苦的經濟改革之路。他們重組國有企業，解雇數千萬員工，為私營部門創造更多活動空間，允許企業根據市場情況調整價格，並推動中國加入世界貿易組織。西方許多人甚至認為，經濟自由化將導致中國的政治自由化，資本主義社會將隨著時間的推移變得更加民主。事實證明，中國領導人從未認真考慮過政治改革，即便中國取得了令人印象深刻的經濟進步 - 中國的國內生產總值從1989年的3477.7億美元增長到2023年的17.79萬億美元。人們希望中國融入基於規則的貿易體係，從而帶來一個更加和平、更加繁榮的世界。全球化確實使十多億人擺脫了貧困，但工業化國家的一些工人和社區最終為他國的崛起作嫁衣裳。（下圖 ASIA SOCIETY）

隨後，胡錦濤主席和習近平主席先後接班執政。這兩任北京領導人治下的中國經濟軌跡，並非如西方最初預期的那樣直線發展。這時的中國更傾向於國家幹預經濟，旨在通過大量補貼在戰略領域打造“國家冠軍”。換句話說，政府擴大了其作用，而不是進一步追求市場自由化。與此同時，大量廉價的中國進口產品加速了美國去工業化趨勢 – 其速度之快完全出乎美國為首的西方國家預料之外。中國由此成為世界製造業基地，在本世紀頭十年超越了日本和德國這兩個製造業巨頭。根據世界銀行的數據，2004年，中國占世界製造業增加值的9%，到2023年，這一比例大幅躍升至29%。

學北京搞產業的做法

在中國大陸經濟突飛猛進的同時，華盛頓敦促北京履行改革議程，要求中國開放市場，不對美國出口產品征收高額關稅和其他壁壘。華盛頓主張允許美國公司在中國投資，而不是被排除在某些行業之外，也不被強迫與中國當地公司建立合資企業並向其轉讓美國技術。華盛頓要求中國政府停止補貼商品的生產和出口，因為這扭曲了全球市場。但這些抱怨基本上被忽視了。2009年，奧巴馬政府牽頭努力終止世界貿易組織下的多哈回合多邊貿易談判。它這樣做很大程度上是要避免根據WTO規則將中國永久定為“發展中國家”。有了“發展中國家”的身份，中國就可以享受“特殊和差別待遇”，不會在市場準入、知識產權保護和其他問題上承擔與美國和其他工業化國家同等程度的義務和紀律。當時，華盛頓的貿易談判立場麵臨幾乎普遍的批評。但是，如果不解決中國國家身份問題，其經濟做法將嚴重擾亂全球貿易體係。

也正是基於同樣的擔憂奧巴馬政府開始推行跨太平洋夥伴關係協定（TPP）這項由12個環太平洋國家談判達成的高標準貿易協定。跨太平洋夥伴關係協定（TPP）旨在為亞太地區國家提供一個有吸引力的貿易替代方案，以取代中國運營管理模式。TPP匯集了一群不同的國家，製定強有力的勞工和環境保護措施，限製補貼的使用，對國有企業施加紀律，並解決包括知識產權保護在內的各種特殊的問題（下圖 FASH455）。然而，到2015年TPP談判完成時，美國因國內政治原因而退出了該協定。

2009年至2017年，弗羅曼先是擔任國際經濟事務副國家安全顧問，然後擔任美國貿易代表期間，曾不斷警告要求北京改變其掠奪性經濟政策，否則促成中國成功的良好國際環境將不複存在。然而，中國基本維持了其行動方針。非但如此，北京還在此基礎上變本加厲。2012年習近平上台後，他領導下的中國致力於主導關鍵技術，擴大生產直至產能過剩，並走上出口導向型增長的道路。如今，中國的出口量增長速度是全球貿易的三倍：有望生產出全球三分之二的汽車需求；中國生產了全球一半以上的鋼鐵、鋁和船舶。北京這種掠奪式的增長方式最終引起了一直充當雙邊關係壓艙石的美國企業的反感，因為這些美企認為自己的知識產權被竊取或被強製許可，他們進入中國的市場受到嚴重限製或延遲，而中國對國內企業的補貼和優惠也蠶食了美企的機會。兩黨政客和美國公眾對中國的立場都變得強硬起來。歐洲和主要新興經濟體也隨之對北京的政策產生了敵意。簡而言之，對華良好的國際環境消失了。

由於未能說服北京改變其掠奪性的經濟政策或建立製衡中國的替代貿易集團，華盛頓因此隻剩下唯一選擇：美國必須變得更像中國。幾十年來，美國一直指責中國對美國出口征收高額關稅和其他限製，現在華盛頓設置像北京那樣的關稅壁壘。有經濟學家計算，川普1.0政府征收自中國進口商品的平均關稅從3%提高到19%。拜登總統維持了這些關稅，並對其他中國產品加征關稅，包括個人防護設備、電動汽車、電池和鋼鐵，略微提高了從中國進口的平均關稅。川普2.0上任不到兩個月，就對所有從中國進口的美國產品征收了20%的額外關稅 - 比川普1.0政府和拜登政府對中國進口商品征收的關稅總和還要高。

同樣，美國也改變了投資和補貼的做法，從過去反對對大多數雙邊投資流動設置壁壘，改變為現在嚴格限製中國對美投資和美國對中國某些敏感領域的投資。榮鼎谘詢公司 (Rhodium Group) 的數據顯示，中國對美年度投資從2016年的460億美元暴跌至2022年的不到50億美元。過去華盛頓敦促北京放棄補貼和產業政策，而美國拜登政府期間則對產業政策樂此不疲 - 在2021年《基礎設施投資和就業法案》、2022年《芯片和科學法案》和2022年《通脹削減法案》上投入了至少1.6萬億美元。

打不贏就加入

更進一步地借鑒中國的做法可能意味著采用北京工具箱中的一個關鍵工具：要求在海外投資的中國企業與當地企業建立合資公司並進行技術轉讓（下圖 Linkedin）。這種策略不僅可以增強美國的工業競爭力，還可以增強其他受到中國產能過剩影響的國家的工業競爭力，包括許多歐洲國家。以清潔能源行業為例。中國的電動汽車製造商創新速度更快，生產高質量汽車的成本遠低於美國公司；一些中國汽車的價格比美國同類汽車低50%，中國占全球電動汽車銷量的近60%。中國的電池生產商、太陽能電池板製造商和清潔能源設備公司也擁有類似的優勢。

在美國，中國的電動汽車市場份額幾乎為零。目前的關稅和其他限製可能會阻止未來任何中國電動汽車的湧入。與此同時，歐洲汽車製造商，尤其是依賴於中國市場的德國汽車製造商，正在中國市場上受到中國國內優惠政策和國內企業競爭力的擠壓。最近，中國也開始進軍歐洲市場。中國電動汽車在歐洲市場的份額從2019年1月的幾乎為零增長到2024年6月的11%以上。繼美國之後，歐洲去年年底對中國製造的電動汽車征收關稅。這減緩了中國市場份額的增長。但僅僅阻止進口增長可能無法解決歐洲汽車業的問題。為了維持就業和製造能力，歐洲似乎對中國投資歐洲電動汽車生產持開放態度。（相比之下，目前尚不清楚川普是否會歡迎此類投資，還是會繼續禁止中國電動汽車進入美國市場。）如果歐洲不想成為中國電動汽車最終組裝的目的地，它可能不得不借鑒北京的策略，要求中國公司與歐洲公司建立合資企業，並要求中國公司向歐洲當地公司轉讓技術和專業知識。

如何超越中國

美國能否憑借自己的策略戰勝中國，尚待觀察。但需要注意的是，北京似乎擁有近乎無限的能力來調動資本並操縱貿易和投資政策來實現其長期目標。與此同時，《降低通脹法案》提供的補貼也可能麵臨政治挑戰。共和黨議員對拜登政府通過的《降低通脹法案》和《芯片和科學法案》不太友善，也就是說以《降低通脹法案》和《芯片和科學法案》方式融資提振美國產業多半是隻此一次，下不為例。事實上，盡管川普想要提振美國半導體產業，但他也呼籲廢除為半導體製造提供補貼的《芯片和科學法案》。

那麽，拜登政府的產業政策在幾個關鍵領域之外獲得了足夠的回報嗎？人們對其成效是見仁見智。一方麵，對製造業的投資激增，的確是美國工業產能擴大了（下圖 MARCUM LLP/Bloomberg）。但正如經濟學家富爾曼（Jason Furman）今年早些時候在《外交事務》發文指出的那樣，“幾十年來，製造業從業人員的比例一直在下降，而且沒有回升，國內工業生產總體停滯不前 - 部分原因是拜登監督下的財政擴張導致成本上升、美元走強和利率上升，所有這些都給製造業帶來了阻力，因為製造業沒有從他倡導的立法中獲得任何特殊補貼。”無論政府應否投資補貼，有一點是明確的：即使是在拜登政府補貼的半導體和綠色能源等行業，重新獲得全球領導地位的道路也是漫長而不確定的。

美國可能和其他國家一樣玩保護主義遊戲，但很快，通貨膨脹、生活成本上升以及受其他國家報複影響的行業或部門的失業將開始產生影響。川普似乎認為，關稅壁壘以及隨時可能生效的加征關稅的不確定性，使企業有強大的動力將生產設在美國 – 這樣他們就可以確保自己的產品不會被征收（高額）關稅了。但是，那些考慮在美國進行必要資本投資以刺激工業生產的公司，更注重尋找政策環境的可預測性，而非朝令夕改的關稅政策。大多數公司可能會決定靜觀其變地讓子彈飛一會兒，直到哪些關稅將生效、針對誰、持續多長時間變得更加明朗。

回溯曆史，關稅推動美國生產和製造業就業擴大的記錄遠非明確。以川普2018年對中國進口產品征收的關稅為例。美聯儲研究人員Aaron Flaaen和Justin Pierce在2024年發表的一篇論文中指出，“自2018年初以來實施的關稅上調與美國製造業就業相對減少和生產者價格相對上漲有關。就製造業就業而言，投入成本上升和報複性關稅是造成這種負相關關係的原因，這些渠道的貢獻遠遠抵消了進口保護帶來的微小積極影響。”一些研究表明，關稅直接導致下遊製造業就業崗位流失75,000個，更不用說報複性關稅造成的額外損失了。經濟專家本恩·斯蒂爾和伊麗莎白·哈丁也發現， 2018年3月川普對鋼鐵進口征收25%的關稅，反使美國鋼鐵行業的生產率大幅下降。自2017年以來，美國鋼鐵行業的每小時產量下降了32%。川普將生產轉移回美國的做法或許會取得成效，但要做到這一點，美國政府必須允許外國公司真正進行此類投資。可政治現實不允許美國政府這樣做 - 拜登和川普均反對日本新日鐵公司收購美國鋼鐵公司，美國政策製定者仍在爭論沙特阿拉伯公共投資基金是否可以收購（高爾夫）美巡賽的控股權。要知道美巡賽遠非關鍵行業，它僅負責組織美國高爾夫錦標賽。

長期以來尊為資本主義楷模的美國，以及其他國家為什麽會群起效仿中國呢？因為很大程度上中國以一種出人意料的方式取得了成功 - 她的2025計劃基本實現，包括前麵提到的電動汽車、清潔技術，以及在AI人工智能等各方麵。而其成功模式迥異於美式資本主義的自由化經濟政策，而是來自國家對市場的幹預。那麽，美國能否在中國的競技場上與以中國的方式與中國競爭（取勝）呢？這其實並不重要。這兒的關鍵是：美國現在基本上按照北京的標準運作，其新經濟模式以保護主義、限製外國投資、補貼和產業政策為特征 - 本質上是民族主義的國家資本主義。在關於誰來定義道路規則的戰爭中，戰鬥至少目前已經結束 - 中國贏了。

* 邁克爾·B·G·弗羅曼（Michael B. G. Froman）現為美國外交關係委員會主席。他在奧巴馬2.0政府（2013年至2017年）中擔任美國貿易代表，並在奧巴馬1.0政府（2009年至2013年）中擔任國際經濟事務副國家安全顧問。

參考資料

Froman, M. B. G. (2025). China Has Already Remade the International System. FOREIGN AFFAIRS. 鏈接 https://www.foreignaffairs.com/china/economics-china-international-system-tariffs-michael-froman