持續推動中美交流能否提升善治？

持續推動中美交流能否提升善治？

 

Jamie P. Horsley 2017年1月 

 

Senior Fellow, Paul Tsai China Center - Yale Law School 
Nonresident Senior Fellow - Foreign Policy, 約翰•桑頓中國中心 

 

清華-布魯金斯公共政策研究中心的內容現已存檔。自2020年10月1日起，布魯金斯學會與清華大學公共管理學院保持著有限的合作關係，旨在推動共同組織對話、會議，和（或）活動.

 

 隨著中國經濟的崛起和其在全球事務中的參與度與日俱增，中國已成為美國戰略考量中的關鍵因素。但是由於中國在國內外的舉動似乎挑戰了美國的理念和利益，美國公眾對中國的認知也大打折扣。許多資深中國觀察家認為，美國與中國交往的政策沒能產生預期的經濟和政治效果。雖然多年來中國的貿易、投資及國際合作都在不斷提升，但中國卻變得日益專製、威權。西方媒體報道稱，至少自2008年起，中國持續收緊對境內政策辯論、社會活動、維權律師行動、學術話語和媒體調查性報道的管控。一些分析人士認為，自習近平2012年11月就任中共中央總書記以來，這一現象有增無減，且日益製度化。

 

與此同時，為適應中國經濟的日益市場化及隨之而來的快速社會變遷，中國共產黨也在實施“重塑政府”的長期工程，以實現中國治理手段和機製的現代化。麵對中國社會普遍存在的一些問題，如環境惡化、食品安全、非法征地、詐騙和貪汙、民族矛盾、群眾抗議以及社會內部、政府與民眾之間基本信任的缺失，中國領導人已經認識到法律是應對複雜問題和多重利益的必要手段，並承諾通過建設一個更加法治、透明，且更具參與度的問責政府，提升治理效率及執政合法性。

 

本文將介紹中國在國家治理領域較少被報道的一些改革，尤其是政府信息公開和公眾參與立法與決策。雖然政務公開常常與共產黨控製和維護其在中國法律、政治體係中主導地位的強烈衝動相矛盾，但事實表明，中國的法律和治理領域正在發生根本性的變化。注重透明度和參與度的新價值觀在得以逐步滲透的同時，似乎也開始在中國複雜而有活力的社會現實中紮根。

 

中國借鑒美國和西方實踐設立的新型治理機製，為如何通過與外界互動推動中國國內積極變化這一論題，提供了可研究的案例。美國的政策製定者、企業和組織可以通過政府間的項目和非官方的交流，與中國分享經驗和教訓，支持和推動這些積極的變化，實現互利共贏。

 

持續推動中美交流能否提升善治？

賀詩禮 (Jamie P. Horsley) 約翰·桑頓中國中心
布魯金斯中國專欄係列之二 | 2017年1月

1 James Mann, “America’s Dangerous ‘China Fantasy,’” New York Times, October 28, 2016, http://www.nytimes.com/2016/10/28/
opinion/americas-dangerous-china-fantasy.html; and Robert D. Blackwill and Ashley J. Tellis, “Revising U.S. Grand Strategy
Toward China,” Council on Foreign Relations, April 2015, http://www.cfr.org/china/revising-us-grand-strategy-toward-china/
p36371. 2
 David Shambaugh, “The coming Chinese crackup,” Wall Street Journal, March 6, 2015, http://www.wsj.com/articles/the-comingchinese-crack-up-1425659198. 3
 Minxin Pei, “China’s Rule of Fear,” Project Syndicate, February 6, 2016, https://www.project-syndicate.org/commentary/chinafear-bureaucratic-paralysis-by-minxin-pei-2016-02; and Tom Mitchell, “Xi’s China: Smothering dissent,” Financial Times, July 27,
2016, https://www.ft.com/content/ccd94b46-4db5-11e6-88c5-db83e98a590a.

1
隨著中國經濟的崛起和其在全球事務中的參與度與日俱增，中國已成為美國戰略考量中的關鍵因素。但是由於中國在國內外的舉動似乎挑戰了美國的理念和利益，美國公眾對中國的認知也大打折扣。許多資深中國觀察家認為，美國與中國交往的政策沒能產生預期的經濟和政治效果。雖然多年來中國的貿易、投資及國際合作都在不斷提升，但中國卻變得日益專製、威權。

2

西方媒體報道稱，至少自2008年以來，中國持續收緊對境內政策辯論、社會活動、維權律師行動、學術話語和媒體調查性報道的管控。一些分析人士認為，自習近平2012年11月就任中共中央總書記以來，這一現象有增無減，且日益製度化。

3
與此同時，為適應中國的經濟日趨市場化，社會隨之而來的快速變遷，中國共產黨也在實施“重塑政府”的長期工程，以實現中國治理手段和機製的現代化。麵對中國社會普遍存在的一些問題，如環境惡化、食品安全、非法征地、詐騙和貪汙、民族矛盾、群眾抗議以及社會內部、政府與民眾之間基本信任的缺失，中國領導人已經認識到法律是應對複雜問題和多重利益的必要手段，並承諾通過建設一個更加法治、透明，且更具參與度的問責政府，提升治理效率及執政合法性。

實際上中國正在進行的各項改革在許多方麵都借鑒了美國和西方的經驗，目的是通過加強政府信息公開、公民參與、法治和問責，從而製約國家權力，改善國內治理。中國公民正利用這些新的治理機製，更好地掌控自己的生活，參與決策，捍衛權利，推動更顯著的進步。公民的主動性和私營部門的創業反過來也為政府進一步改革施加了壓力。

在習近平領導的政府任期內，這一緩慢、曲折的改革進程仍在不斷推進。但是，這些改革卻與中國的威權政治體製有著本質矛盾。中國共產黨在包括行政、立法和司法體係的國家架構內占據完全主導的地位，並試圖通過平行的法律和法律外機製，控製國家和非國家行動。

化進程充滿了矛盾和悖論，當其政權麵臨挑戰或感受到潛在挑戰的時候，中國的政黨-國家體製依舊會采取傳統的管控措施。本文將介紹一些較少被報道的中國在國家治理領域的改革，尤其是政府信息公開和公眾參與立法與決策。鑒於中國公眾正在積極利用上述新機製，本文也將探討自上而下的政府舉措與自下而上的公眾壓力之間的互動關係。中國借鑒美國和西方的實踐構建新的治理機製，為在中國複雜及難以預測的政治體製內，通過和外界的互動推動中國國內積極變化，提供了可研究的案例。這些變化正在微觀和宏觀層麵造福中國的普通民眾。此外，國內更加透明、法治、且更具參與度的治理體係也有助於使中國用更開放的態度，依照規則，與美國及國際社會合作。美國的政策製定者、企業和組織可以通過政府間的項目和非官方的交流，與中國分享經驗和教訓，支持和推動這些積極的變化，實現互利共贏。

中國治理現代化的長期工程在經曆了文化大革命的十年浩劫之後，中國前領導人鄧小平於1978年開啟了改革開放的進程。鄧小平的目標是重振當時一片混亂的中國經濟；打破由政府提供工作、住房和社會福利的“鐵飯碗”；建立穩定、可預期的治理結構，提高物質水平。鄧小平采取雙管齊下的方式進行改革。首先，通過建立特定的市場機製及鼓勵對外貿易與投資，改變中國的計劃經濟體製，建立“社會主義市場經濟”。其次，通過改善治理進一步推動經濟改革，包括發展“社會主義民主”和“社會主義法律體係”，以防
止中國未來再次經曆動蕩。

中國於1982年通過了目標宏遠的新憲法，旨在將所有權力賦予人民，並使其享有頗具西方式的公民權利，包括言論、結社和宗教信仰自由。然而，這些憲法中的承諾隻有通過製定具體的執行法律才能得以落實。在之後的幾十年裏，中國的立法機構投入了大量精力，建立更為現代、卻“有中國特色”的刑事、商事、民事法律體係基礎，以管理整個社會和不斷壯大的混合經濟體。

從上世紀90年代開始，中國的立法機關也開始構建現代行政法律體係，其目標是規範政府運行，限製政府幹預正在崛起的市場經濟和流動性更強、不斷城鎮化和多元化的中國社會。製約政府權力的一條途徑是製定法律，落實公民“監督”政府行為的憲法職責。

 

1989年，中國的最高立法機關，即全國人民代表大會（全國人大），頒布了一項開創性的法律，允許中國公民在合法權益受到侵犯時起訴政府。隨後通過的一項法律限製政府在公民創業、執業，甚至結婚的行政許可權力。其他相關法律還約束政府在罰款等行政處罰，以及使用沒收財產等強製執法手段方麵的權限。這些法律效仿美國和其他國家的法律
標準，賦予當事人新的“正當程序”權利，包括受到通知、了解政府擬作出不利決定的理由和依據、進行申辯和要求舉行聽證的權利，以及對政府決定不服的，起訴政府的權利。

全國人大沒有通過與美國一樣的行政程序總法。但是中共中央和中央政府即國務院所頒發的一係列政策文件都提出合理、公正、誠實守信、合法的政府行政基本原則。其目標是“轉變政府職能”，對政府進行改革，從計劃經濟時期的指令-控製式的治理方式轉變為服務導向、開放和參與式的行政體係。

正如所料，落實這些新的法律和期望十分困難，尤其是在中國的體製內，很難要求在政治上服從政府的法院做出不利於地方政府的裁決，因為它們在經費和人事上都持續推動中美交流能否提升善治？

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要依靠地方政府。很多中國公民依然通過抗議和上訪的方式，就政府非法和不合理的行為尋求補救。但是，也有人開始更多地尋求法院的幫助，盡管法院體係還並不完善。訴訟案件和律師的數量都在穩步上升，全國法院2015年判決案件近1800萬起。習近平政府所進行的許多改革，在很大程度上借鑒了美國和民法法係的實踐，通過結束法院對地方政府的財政依賴等措施，提高了法院的職業化水平。 改革也讓提起訴訟更加便利。同時，中共中央和國務院持續呼籲政府機關改進製定和執行決策的方式，減少矛盾，構建和諧社會。

“在陽光下”進行治理

中國於2007年首次頒布了關於政府信息公開的法令（政府信息公開也被稱為“信息自由”）。大多數人認為該法令極大地推動了中國追求的新治理風格。中國的政策製定者們認識到，隨著市場經濟的發展，公民若要承擔起管理自己生活和企業的更大責任，就需要獲得政府持有記錄的渠道。

 

他們還認識到，在製定和執行法律決策以及遏製貪汙腐敗時，公眾若能了解更多情況，並在此基礎上為政府提供協助，政府也將從中獲益。基於多年來的地方實驗和包括美國《信息自由法》在內的國際經驗，中國的《政府信息公開條例》要求下至鄉鎮政府在內的各級政府主動公開一係列政府記錄。條例還允許公眾申請索取尚未公開的信息，並在請求被拒時，明確享有起訴政府的權利。

一個一黨專政的國家能夠如此公開地致力
於建設一個信息開放的政府，並且鼓勵
4 See, e.g., Susan Finder, “US Federal Judiciary Strategic Plan Attracts Thousands of Chinese Readers,” Supreme People’s
Court Monitor, December 11, 2016, https://supremepeoplescourtmonitor.com/2016/12/11/us-federal-judiciary-strategic-planattracts-thousands-of-chinese-readers. 5 “Ministry: China Has 116 Custody and Education Centers,” Dui Hua Human Rights Journal, September 4, 2014, http://www.
duihuahrjournal.org/2014/09/mps-china-has-116-custody-and-education.html.
法院處理受害申請人起訴政府的案件，可
謂了不起的進步。中國公眾對此的回應亦
是出人意料地迅速和積極。自2008年5月1
日《政府信息公開條例》開始實施起，各
個階層的民眾紛紛申請獲取政府信息，並
對拒不公開的政府部門申請行政複議或起
訴。和美國的情況相似，大部分人索要的
是與個人生活相關的信息，如社保福利情
況和土地使用文件等。但也有一些教授、
律師、社會團體、記者和其他社會活動人
士利用新出台的條例，索取與公共利益相
關的信息，包括預算（條例頒布時，政府
預算仍被視為國家機密）、汙染物排放和
高速公路收費使用情況等，用以向政府部
門倡議，或起訴相關政府部門。
中國的社會活動人士還要求獲得與敏感話
題相關的信息，如性別歧視、此前的獨
生子女政策、警察使用酷刑的情況和同性
戀權利等。雖然這些活動人士清楚他們不
太可能獲得自己想要的信息，但是作為其
長期權利倡導戰略的一部分，他們希望借
此引發官方和公眾對於一些特定問題的關
注。在某些案例中，有人成功獲取了部
分信息。例如趙運恒律師於2014年向公安
部提出申請，要求獲取中國廢除飽受批評
的勞改製度後，殘留拘押及教育設施的情
況。5
 律師還利用《信息公開條例》向監管
部門索取信息，作為有關土地征用、環境
破壞和消費者保護等訴訟案件的證據。一
位北京的律師在某次研討會上透露，他所
在的律師事務所僅在一年內就提交了7000
次涉及征地案件的信息公開申請。
此外，中國公眾還成立“觀察”小組，監督
和報告政府履行政府信息公開義務的情
況。2008年以來，記者馬軍創立的公眾環
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境研究中心與美國自然資源保護委員會合
作，申請獲取並每年公布100多個城市的
環境信息。北京大學法學院的公共參與研
究與支持中心成立了政府信息公開觀察項
目，以此前總部位於華盛頓的管理和預算
辦公室觀察（OMB Watch）組織為模板，
評估中央和地方政府落實《政府信息公開
條例》中政府應履行義務的情況，並且進
行評分。在該項目運行的第一年，僅有兩
個中央政府部門評估合格，該項目後來
開始為一些部門如何更好地履行義務、提
高排名提出建議。這兩項公民主導的項目
引起了媒體的廣泛關注，在各級政府間引
發競爭，使其正視信息公開的義務。實際
上，利用第三方機構評估政府表現已經被
納入國務院政府問責改革之中。
自《政府信息公開條例》頒布以來，政務
公開不斷擴展和深化。此前涉及國家和
工作機密的概念往往過於寬泛，而這些概
念正在通過下文描述的互動過程得以反複
細化：公眾提出信息公開審請，並同時獲
得一定的關注；法院判決政府官員公開公
眾索取的信息或對不予公開做出更合理的
解釋；中共中央和國務院定期下發政策指
令，要求提高信息透明度；確認第三方和
媒體評估信息公開製度是否得到落實。
公眾申請預算信息的廣泛報道，推動了從
前保密的預算和財政支出的解密。近年
來，越來越多的各級政府部門開始更加詳
細地披露這類信息。值得一提的是，通過
公開政府的“三公經費”（公務招待、公務
用車和因公出國），國務院得以在2011-
2015年間將此類費用減半。汙染信息以往
被政府認為過於敏感，不應向對此深感憂
慮的公眾透露，而環保部門現在則不時主
動對外發布汙染信息，在特定情況下甚至
能做到每日公布。食品和製藥企業的違法
6 Jamie P. Horsley, “China’s FOIA Turns Eight,” Freedominfo.org, April 28, 2016, http://www.freedominfo.org/2016/04/chinasfoia-turns-eight.
和處罰情況以往常常會被當作商業秘密對
外隱瞞，而如今政府監管部門和企業對這
類信息進行了公布，讓公眾在了解信息的
基礎之上更好地進行產品與投資選擇。
習近平就任以來，加強政務公開的趨勢仍
在繼續，本屆政府也提出以公開為常態、
不公開為例外為原則，讓權力在“陽光下”
運行。各個級別的政府部門每年自主公開
成百上千萬份文件。2015年，中央和省級
政府答複了近60萬項信息公開請求，此外
還就公眾不滿的信息披露，處理了16000
起訴訟和22000起行政複議。6
當然，政府透明度目前依然參差不齊且往
往不盡如人意。政府官員承認他們主動公
開的許多信息都是“垃圾”。申請人常常無
法獲取他們想要的信息。有人還因要求信
息公開而被拘留。在涉及政府信息公開
的訴訟中，公眾勝訴的概率平均在10%左
右。盡管如此，中國公民還是選擇利用政
府信息公開程序獲取信息，以更好地管理
其日常生活，保護自身利益。通過媒體對
於信息申請和被披露的信息的報道，以及
對信息索取過程中遇到的障礙的曝光，中
國公眾也開始關注包括食品和環境安全、
殘疾人權利、政府對股市的幹預及教育改
革等在內的諸多社會問題。
另外，提升政務透明度的壓力也已滲透
到《信息公開條例》管轄的政府記錄之
外。各級人民代表大會現在以“開門立法”
為榮，讓公眾選擇性地參加立法聽證會以
及對法律草案進行審閱並提出意見。最高
人民法院已經開始實行司法公開，以增強
司法公信力，鼓勵人們通過司法途徑解決
糾紛。最高人民法院還建立了在線平台，
方便公眾獲取審理流程信息和裁決執行情
況。各級法院做出的逾2500萬份裁判文書
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現在都可以通過在線數據庫查詢，而這些
裁判文書原來都是保密的。最高人民法院
還允許對選定的庭審進行直播。7 就連決策
過程基本不透明的中國共產黨也開始公布
更多有關會議和決策內容、領導人簡曆、
人事變動和持續反腐行動的信息。中共於
2013年發布了首個中央黨內法規製定工作
五年規劃綱要，其中對黨務公開的相關規
定進行了規劃。
政策宣告也愈發認識到有效溝通對於政務
公開的重要性。新的做法包括政府、法院
和人大新聞發言人或官員定期舉行新聞發
布會；公布常見問題解答和圖表圖解；政
府設立社交媒體賬戶；及通過外部專家向
相關群體解釋政府決定。中國共產黨也開
通了網站，指派了自己的新聞發言人，對
其決策進行更多地解釋，包括習近平在中
共中央全會上的講話。同國務院一樣，中
共也在利用圖像信息和其他方式增強公眾
對其政策和做法的理解，包括紀檢和反腐
方麵的行動。此外，中國也開始認識到，
不及時、不充分的政策溝通將可能會造
成全球影響。例如，2015年8月和2016年1
月，由於中國的外匯和貨幣政策缺乏透明
度，全球市場出現震蕩，外國投資者對中
國領導層的信心受到影響。8
擴大公民參與的空間
中共在決策製定中一直倡導匯集“群眾智
慧”，反映人民的意誌。這些原則反映在
讓人民通過各種途徑管理國家事務及經
濟、文化和社會事務，讓國家依靠人民的
 7 Susan Finder, “Cameras in the Chinese courts,” Supreme People’s Court Monitor, July 22, 2016, https://
supremepeoplescourtmonitor.com/2016/07/22/cameras-in-the-chinese-courts. 8 Peter Olson and Ben S. Bernanke, “China’s Transparency Challenge,” Brookings Institution, March 8, 2016, https://www.
brookings.edu/blog/ben-bernanke/2016/03/08/chinas-transparency-challenges. 9 中國共產黨的文件也賦予了黨員參與黨內法規製定和決策的權利。但在製定黨規方麵，相關規定並未建立正式的通告—評論製
度，而是依賴於包括各級黨委廣泛討論等更傳統的機製。 10 全國人大和國務院網站記錄提出反饋意見的人數和意見數量，但意見內容本身並未公開。《勞動合同法》是迄今為止收到意見數
量最多的法律：2012年7月收到557000條意見，同月的《預算法》修正案收到331000條意見，2011年4月的《個人所得稅法》修正案
收到238000條意見。2015年公布的16部法律草案共收到91869人的181569條意見。 11 盡管此舉是為了最終建立有中國特色的美國式《聯邦登記》，但事實上很多中央政府部門和地方政府並不在國務院網站上發布相
關草案。公眾必須關注並查詢每個部門自己的網站。
支持、傾聽人民的意見、接受人民的監督
等憲法條款之中。盡管如此，建立製度化
的渠道，讓公眾為立法和政策製定提供意
見還是較為現代的概念，仍在實踐中對其
進行檢驗。
2000年，中國領導人提出擴大公民有序的政
治參與。同年，全國人民代表大會通過了前
所未有的《立法法》，以規範立法程序。這
部法律為人民參與立法和政府決策提供了國
家層麵的法律基礎。此前，地方試點讓公眾
通過研討會和從西方實踐借鑒的公眾聽證
會參與立法，為《立法法》的製定奠定了基
礎。這部法律還推動了書麵意見征集程序的
建立。這一做法是受美國通告和評論規章製
定程序的啟發，隻不過中國將這一程序也應
用到了議會立法上。事實上，中國的全國人
大可能是世界上唯一一個在立法過程中例行
通告評論的立法機構。
在過去20年中，中共中央和國務院一直倡
導建立公眾參與機製，以便在起草日益複
雜的法律和政策時更好地了解情況，並
且贏得人民對這些法律政策的理解、信任
和支持。9
 國家和地方的立法機關與政府已
經開始利用互聯網公布法律，地方性法規
和規章草案，在線征詢公眾意見，這也是
電子政務的組成部分之一。目前中國已有
86000家政府網站。10 國務院的政策默認公
眾將參與大部分政府規章製定，這些規章
通常需要進行30天的公示。國務院還建立
了統一的網站，供中央和省級政府部門公
布規章草案，但使用情況不一。11 甚至連最
高人民法院也定期公布司法解釋和各項規
定，供公眾評論。
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中國的立法機關和官員越來越多地尋求外
部專家意見，建立包括相關企業和社會成
員組成的谘詢委員會，利用“共治”機製，
在政府、市場和社會之間搭建橋梁，以
解決複雜或有爭議的問題。他們已經認
識到社會組織——中國對非政府組織的稱
謂——可以在提供知情、建設性和代表性
意見方麵發揮重要作用。和美國的情況相
似，中國民眾更有可能參與地方議題，比
如有關寵物或煙花爆竹的監管。而非直接
參與國家立法。但是，學者、律師、公民
團體、行業和職業協會以及全國婦聯、全
國律師協會等政府支持的組織開始更多地
參與到對法律法規規章提交建議，並對這
些建議進行監督的過程中。他們還通過非
正式的研討會及其它渠道，就全國和地方
問題發表意見。外國人也可以參與其中。
近年來，美國的政府、美國律師協會、律
師事務所、商業團體和學者也為中國的法
律、地方性法規和規章草案提供了意見。
國家及地方的立法和政府機關現在通常也
會公開解釋為何需要通過立法來解決某
一問題。北京、上海、廣州等幾個地方的
政府會對公眾意見在終稿中的采納情況予
以反饋。國務院呼籲在各級政府將這一反
饋體係製度化。全國和地方人大通常會在
法律、地方性和法規最終通過之前進行三
次審議，目前在第一和第二次審議後會公
布附帶解釋說明的草案，以便顯示公眾意
見在其中所發揮的作用。例如，中國《環
境保護法》的初稿修訂雖對公益訴訟表示
認可，但同時也對其進行了嚴格地限製，
在征詢公眾意見後，立法最終使用了更為
寬泛的表述，使得約700家中國環境組織
理論上可以提起環境公益訴訟。當全國人
大公布頗具爭議的《境外非政府組織境內
活動管理法》草案時，國內外公民社會組
12 Li Jing, “Chinese lawyers petition State Council to recall rules ‘aimed at silencing critics,’” South China Morning Post, October
10, 2016, http://www.scmp.com/news/china/policies-politics/article/2026571/chinese-lawyers-petition-state-council-recall-rules. 13 Zhou Tailai and Li Rongde, “Central Government Orders Tianjin to Review Decision on Incinerator,” Caixin, October 11, 2016,
http://english.caixin.com/2016-10-11/100995608.html.
織、學者、外國政府和與非政府組織合作
的企業對其提出了嚴厲批評。這一反饋使
得在近一年後於2016年4月通過的該法最
終稿中，有關境外非政府組織注冊及匯報
的要求有所放寬。
另外，中國公眾也開始看重參與的機
會。2016年7月全國人大在未經征求公眾
意見的情況下，對《環境影響評價法》進
行技術修訂，引發公眾不滿。在另外一個
近期的案例中，168位律師於2016年10月
向國務院請願，控告司法部在沒有征詢公
眾意見的情況下，對《律師事務所管理辦
法》進行修訂，違反了《立法法》，同時
指出修訂本身限製了律師的言論自由。12
公眾還在尋求參與到另一政府活動領域，即
被中國人稱為“重大決策製定”的權利。這包
括重要的政策、計劃和關乎核電站、化工
廠、高速公路、垃圾焚燒站等投資項目的決
策。許多媒體報道的大規模抗議都與這類主
要決策有關，而其中一些抗議已導致項目暫
停、搬遷或取消。中國的示威者通常抱怨這
類項目的信息不足，參與項目審批流程的機
會也十分有限。公眾得以參與審批的一個途
徑是對環境影響評價報告進行評估，這類報
告原則上應該在批準前對外公示，征求公眾
意見。近期的一個案例是，為滿足項目審批
中要求公眾參與的條款，中國一地方政府的
環保局就此開展了一項調查，而項目設施所
在地附近的不滿村民認為調查報告造假。但
是當地環保局卻拒絕披露調查細節，為此村
民進行了申訴。國家環保部要求當地環保局
在采取措施保護個人信息後向村民公開調查
細節。13
中共中央和國務院意識到在讓公眾參與重
要決策方麵，政府還需做得更好，但同
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時要求公眾理性、有序地表達意見。它們
鼓勵地方政府對相關程序進行試點，保證
一個更加開放、更具參與度且更加依規的
政策製定流程，使政府能夠做出獲取公眾
普遍支持的決定。迄今為止，各地已出台
300部與決策程序相關的規定，國務院正
在製定國家條例，對全國各級政府的重大
決策設定最低的程序要求。
不過，公眾參與決策的製度化進程依然緩
慢。中共中央和國務院反複呼籲讓公眾更
有效地參與決策，因決策不透明而引發的
抗議又時有發生，這些都表明公民參與的
願景在落實過程中依然麵臨不小的阻力。14
其中一個挑戰是政府人力物力有限，無法
滿足開展公眾意見征集及評估工作的需
求。更重大的障礙可能是中國的官僚文化
過於看重快速發展經濟，導致官員們擔心
公眾參與決策會讓他們裹足不前。對於常
常麵臨相互矛盾的工作重點和壓力的中國
官員而言，一個更加開放、更具參與度且
更加依規的政策製定流程與其如說是一個
利好，不如說是一個負擔。
盡管如此，中國領導人仍在持續推動建
立“有序”的參與渠道，讓公眾、專家和其
他利益相關方就與其生活息息相關的法
律、規章、政策和決策表達關切，提出建
議。諸如此類的嚐試仍在不斷推進，雖然
中國領導人與此同時也在對不規範化的言
論、結社、示威、媒體報道、公眾討論，
以及有意義的選舉參與施加限製。15 這些新
型的參與實踐正在逐步改變中國公眾和官
方機構的行為和期待，包括後者在這一過
程中需要傾聽和回應公眾的意見。
14 See, e.g., Jamie P. Horsley, “China Promotes Open Government as it Seeks to Reinvent Its Governance Model,” Freedominfo.
org, February 22, 2016, http://www.freedominfo.org/2016/02/china-promotes-open-government-as-it-seeks-to-reinvent-itsgovernance-model. 15 Javier C. Hernández, “’We have a fake election’: China Disrupts Local Campaigns,” New York Times, November 15, 2016, http://
www.nytimes.com/2016/11/16/world/asia/beijing-china-local-elections.html. 16 Haibo He, “How much progress can a legislation bring?”, draft paper discussed at a panel on developments in Chinese
administrative law, American Bar Association Administrative Law Section Annual Conference, December 9, 2016, on file with
author.
中國公民社會的作用
如前文所述，中國民眾很快便開始通過新
的信息獲取和公共參與途徑，改善個人生
活，問責政府。訴訟更加便利使得公眾能
進一步聲張自己的權益，而伴隨這一過程
的宣傳活動也能讓公眾關注更廣泛的社會
問題，敦促變革。最近對1989年的《行政
訴訟法》進行的修訂以及立案方麵的新規
定，導致2015年起訴政府的案件數目增加
55%，其中許多案件涉及政府信息公開，
而公民勝訴的比例也在漸進的上升。16
中共中央和國務院的政策意識到了公民社
會發揮的建設性作用。截至2016年10月，
全國注冊的社會組織超過675000家，其作
用包括傳達民眾關切；參與共治，與政
府、市場和個人合作解決問題；根據與政
府部門簽訂的合同提供社會服務，而這些
政府部門此前是這類服務的直接提供方。
中國首部《慈善法》（2016年3月由全國
人大頒布）以及對國務院社會組織管理規
定的修訂都移除了針對行業協會商會和公
益慈善、社區服務、和科技類社會團體的
一些注冊限製，尤其是取消了社會組織需
要掛靠業務主管單位審查同意的規定。
《慈善法》和上述修訂還放寬了向公眾募
集資金的部分限製。和國內非政府組織放
寬規定形成鮮明對比的是中國在2017年1
月1日頒布《境外非政府組織境內活動管
理法》，收緊對外國非政府組織的限製。
但是，兩部法律都告誡非政府組織不要危
害國家安全、民族團結或違背社會公德，
要求它們履行提高透明度和報告的義務。
持續推動中美交流能否提升善治？
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顯然，雖然中共精英們推動政務公開，以
期在解決問題時得到公眾持續的支持和
積極幫助，他們對公民社會的適當作用卻
依然存疑。盡管在過去幾十年中，市場自
由、個人自由以及公民參與的空間逐漸拓
寬，但這種放鬆是在龐大的監管框架下進
行的。中國共產黨的政策在國家法律法規
的輔助下，旨在引導公眾意見，讓公眾通
過“理性”和“有序”的渠道，參與其許可的
領域。中國正在構建社會信用體係，處罰
不良社會行為和非法行徑，這將有助於在
一個欺詐普遍、信用缺失的社會中，孕育
更高程度的社會守信。挑戰監管的社會活
動人士，尤其那些被視為具有廣泛組織潛
力的人士，往往會被拘留或判刑入獄。
中國的未來終究要依靠14億中國人自己。
中國人正變得越來越有活力、創造力，他
們更積極地參與公民活動，也更趨於社群
化。相關數字可謂驚人。中國有7.7億網
民、約2.25億中產階級家庭、6500萬同性
戀人群，以及4億受過良好教育和相對富
裕的千禧一代。就像世界其他地方的年輕
人一樣，中國的新一代在與自己的父母完
全不同的環境下長大，對政府的看法和期
待也有所改變。他們希望政府更加透明，
期盼自己能夠擁有更多改善社會的機會，
在和自己生活息息相關的決定中獲得一席
之地。17
對美國的政策含義
中美兩國有效合作的前提之一就是對中國
正在發生的複雜變化取得更好的了解。中
國國內的一些發展變化尚未獲得足夠的關
注，而中國雄心勃勃的治理“重塑”工程就
17 See, e.g., Kristie Lu Stout, “China’s millennials: Under pressure and pushing back,” CNN, May 25, 2016, http://www.cnn.
com/2016/05/25/asia/on-china-millennials-klustout; Christopher Marquis, Yanhua Zhou, and Zoe Yang, “The Emergence of
Subversive Charities in China,” Stanford Social Innovation Review, Winter 2016, https://ssir.org/articles/entry/the_emergence_
of_subversive_charities_in_china.
是其中之一。但是這一發展可以說證明了
兩國相互參與和積極互動的好處，也為持
續積極合作提供了機會。中國的政務公開
舉措采取了包括政府信息公開、公眾參與
等與美國民主觀念相關的做法，而中國的
領導人則已意識到，這些實踐對實現良好
治理，鞏固執政合法性至關重要。習近平
明確指出，雖然要警惕“西方價值觀”，但
這並不排除繼續學習西方的“有益”經驗。
在中國尋求治理方式和製度現代化的過程
中，美國應繼續與中國分享相關經驗，開
展合作。
誠然，中國在南海的強硬做法、貿易和網
絡安全爭端、廣泛的抗議以及律師、記
者、抗議者和其他維權人士遭受的嚴苛對
待都表明中國領導人事實上並不重視依法
治國和其政務公開項目。雖然倡導信息自
由，但是中國共產黨並不容忍言論自由、
新聞自由和結社自由。盡管中共在對加強
公眾參與表示口頭支持，但其在賦予公眾
可執行的立法和決策參與權上的保障，進
展緩慢。不可否認，政務公開常常與共產
黨控製和維護其在中國法律、政治體係中
的主導地位的強烈衝動相矛盾。然而，事
實表明，中國的法律和治理領域正在發生
根本性變化，注重透明度和參與度的新價
值觀正在逐步滲透，而且似乎正在中國複
雜而有活力的社會現實中紮根。
從某種程度而言，中國與美國麵臨相似的
挑戰，如改善教育、社會福利、公共衛
生、環境保護和基礎設施等。因此，兩國
可以相互學習。中美氣候智慧型/低碳城
市倡議就是這一領域的典範。在該倡議
下，兩國地方政府官員、公民社會和私營
部門共同建設使用清潔能源、具有氣候韌
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性的低碳經濟。18 2016年9月奧巴馬總統和
習近平主席在杭州達成的促進城市治理的
新項目也將造福兩國。19 這一項目將推動兩
國在製定環境可持續的城市規劃、發展健
康社區、公共參與、信息公開等治理問題
上開展地方政府層麵的交流。中美兩國非
官方的許多合作項目也能推動良好治理的
做法，促進相互學習。
在全球治理上，中國迄今為止的參與情況
不一，但其中也不乏積極案例。比如中
國與美國合作應對氣候變化，推動製定新
的規範，防止為獲取商業優勢而通過網絡
竊取知識產權。另外一個最新的例子是，
中國借鑒美國和其他國家的技術經驗，建
立了總部設在北京、擁有57個成員的亞洲
基礎設施投資銀行（亞投行）的內部治理
框架。框架的設計經過了成員國的廣泛磋
商，而且有與世界銀行、亞洲開發銀行等
多邊開發銀行類似的基礎文件做支撐。實
際上，亞投行於2016年10月已就其能源政
策首次公開征詢意見。20
中國已經對更加積極地參與全球治理、幫
助製定和改善全球參與規則，表達了強烈
的興趣。中共中央和國務院的政策文件呼
籲中國通過聯合國、G20等國際平台提出
新倡議，增強其在規則和標準製定中的話
語權。通過在國內推動一個更加公開、更
具參與度且更加以法為基礎的政策製定流
程，中國正在不斷積累相關經驗。盡管這
一流程未必能在實踐中得到連貫地落實，
但這些經驗依然能夠幫助中國更有建設性
地參與製定全球治理規範，包括用透明度
和參與度相關的機製來治理全球共同體。
美國應歡迎中國參與全球治理的意願，並
繼續就治理問題，在中美兩國及國際領域
加強積極的參與和互動。
18 “Second U.S.-China Climate-Smart/Low-Carbon Cities Summit: Fact Sheet,” U.S. Department of State, June 15, 2016, http://
www.state.gov/r/pa/prs/ps/2016/06/258509.htm. 19 “U.S. Fact Sheet for President Obama’s Bilateral Meeting with President Xi Jinping,” The White House, September 3, 2016,
https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2016/09/03/us-fact-sheet-president-obamas-bilateral-meeting-presidentxijinping. 20 “AIIB Launches First Stage of Energy Strategy Public Consultation,” Asian Infrastructure Investment Bank, October 17, 2016,
http://euweb.aiib.org/html/2016/NEWS_1017/175.html.
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作者簡曆
賀詩禮（Jamie P. Horsley) 是布魯金斯學會外交政策項目約翰•桑頓
中國中心（John L. Thornton China Center）訪問研究員。她還擔任
耶魯大學法學院蔡中曾中國中心（Paul Tsai China Center）高級研
究員、耶魯大學法學院客座講師。她的項目和研究主要包括中國的
治理問題與監管改革，如提高政府透明度、公眾參與政府決策、
政府問責機製以及食品安全、公民社會管理和環境治理等實質性
領域。她此前擔任耶魯大學法學院中國法律中心（Yale China Law
Center）執行主任。
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致謝
我要感謝李成、李侃如（Kenneth Lieberthal）、喬納森•波拉克
（Jonathan Pollack）等布魯金斯學會的同事對本文初稿提出的
有益意見與建議，以及白林（Zachary Balin）、麥瑞安（Ryan
McElveen）在編輯和內容方麵提供的協助。我還要感謝伍德
羅•威爾遜國際學者中心給予的支持，我曾於2015-2016年在其
下屬的基辛格美中關係研究所擔任研究員，感謝中心給我思考
和論述中國法律和治理發展的機會。
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約翰•桑頓中國中心簡介
布魯金斯學會於2006年成立約翰•桑頓中國中心（John L. Thornton
China Center），其總部位於華盛頓，並在北京清華大學設有布魯
金斯-清華中心。中國中心重點關注中國的崛起及其對美國、中
國的鄰國以及世界其他地區的影響，並就此開展前沿研究、分
析與對話，出版學術作品。
中國正以驚人的速度實現現代化。不僅深刻塑造中國國內情
勢，更對國際安全和經濟環境造成影響。中國麵臨著一係列的
挑戰，包括保證經濟增長所需的能源；實施經濟改革維持經濟
增長；減少可能成為不穩定因素的社會和經濟不平等等問題；
以及回應中國人民要在治理中有發言權的意願。
美國對中國的認識和理解，包括其國內挑戰和在亞洲演變的角
色，都很有限。約翰•桑頓中國中心旨在通過研究中國麵臨的
最緊迫的挑戰，如能源政策、經濟政策、城市改革和公共衛生
等，與中國合作共同解決這些問題。