幕僚俱樂部 國安委與軍機處

家大業大，“六部九卿”不敷差遣很正常。中共中央、國務院三天兩頭地調整機構，早已司空見慣。三中全會宣布增設“中國國家安全委員會”的消息卻引起輿論普遍關注，因為茲事體大。用政治學術語說，這叫“中央決策（統籌）支持要機製”，各種“公共決策體製”都有的。在製度框架中建立，由組成團隊運營，受文化傳統製約。 

據考，現代文明國家的“公共決策體製”有這麽幾類：首長製，又稱獨任製，最高決策權依法由某個人單獨行使，如中國和美國；委員會製，如瑞士；獨裁製，分宗教領袖型、君主親政型和軍人獨裁型等。韓戰時期的美國總統杜魯門回憶錄中，第一句話就是：美國總統是世界政壇上最孤獨的職位。其實，他沒那麽“孤家寡人”。首長在處理重大事務時，會召集和主持會議，在集體討論的基礎上做出定奪。

 

出席這種會議的，不是首長的心腹股肱就是封疆大吏。事先，首長已經在其原有的職位上把他們挑選到某個級別更高、職能更專的機構裏了。這樣的機構緊貼首長，支持/統籌中央決策。據說，此舉遍及中外古今。今天則如美國的總統辦事機構、日本的首相官邸機構、我國的中共中央書記處等，較為典型。 

如今中國也要設立國家安全委員會了，事涉行政管理體製改革，罕見地得到民間輿論支持。夙負安邦定國之誌的知識界立即行動起來，旁征博引、出謀劃策。最現成的模型，近有美國國家安全委員會，遠如清朝的軍機處。

 

美國國安委不足為法 

學者指出，美國國家安全委員會是根據《國家安全保障法》於1947年成立的。那時，冷戰態勢已見雛形，單憑外交努力無法有效遏製蘇聯的威脅，綜合應付之道不容出錯。時任美國政策製定者認為“常規官僚部門的片麵觀點、狹隘利益及因循守舊、缺乏創意的惰性，需要由最具綜合、全麵視野的總統權加以製約和克服”。所以創設“國家安全委員會”用以協調各軍兵種和情報、安全部門，製定統一的外交安全政策。

 

出席者都是一時之選：國家安全委員會成員委員會主席：美國總統；正式成員：副總統、國務卿、國防部長；軍事顧問：參謀長聯席會議主席；情報顧問：國家情報總監。定期參與成員：白宮幕僚長、國家安全顧問等。議事參與成員如：財政部長、司法部長、國土安全部部長、駐聯合國大使、行政管理和預算局局長等。意在大幅度減少官僚主義，保證中樞決策高效運作雲雲。

 

理論上，這樣的設置無懈可擊。實際運作出來的成績如何？1947到如今，人們並沒有看到這個國家安全委員會給美國和世界帶來片刻安寧。據不完全統計，僅由美國發動的戰爭行動就有：1950年，第7艦隊進入台灣海峽；1950年，韓戰；1958年，直接插手黎巴嫩內戰；1960 年，海軍陸戰隊軍事幹涉多米尼加；1960年，支持比利時侵略剛果；1961年，美軍殺害剛果總統盧蒙巴；1961年，武裝入侵古巴豬灣；1961年，開始軍事介入越南；1962 年，再次武裝幹涉多米尼加；1964至1973年，越戰；1970年，在柬埔寨策動軍事政變及進攻鸚鵡嘴地區；1971年，指揮雇傭軍入侵也門；1983年，武裝顛覆格林納達政府1986年，空襲利比亞，1988年，攻擊洪都拉斯；1988年，占領巴拿馬；1991年海灣戰爭；1994年入侵海地；1999年，科索沃戰爭……。國家安全委員會雖然不直接指揮戰鬥，指東打西卻是他們策劃的。

美國國家安全委員會，由該國頂級精英組成，代表了美國的道德觀念、價值標準和行為方式。以其西方文化優越感、中心論，激化著“文明的衝突”。終於把零星的恐怖行為，培育成一個“主義”，招致了“九一一”恐怖襲擊。於是，又有了2001年的阿富汗戰爭和2003年的伊拉克戰爭等等。白宮和國會大佬一看：卻原來，一個國安委不夠用，再添一個“國土安全部”吧。隻因如此執迷不悟，十幾年來，反恐越反越恐，幾至風聲鶴唳，草木皆兵。與此同時，最高當局輒以“國家安全”為由便宜行事，鬧出的多少“棱鏡門事件”，國安委也都有份吧？ 

國家安全委員會作為決策助手，在總統麵前誇張、渲染地代表著美國民族文化中尚武的部分。其淵源是歐洲民族信奉千年的“戰爭就是生產力”。然而，連年征戰，隻導致國民人均背負國家債務五萬餘美元。把美國國內的政治、經濟、社會問題拖成今天這個捉襟見肘、束手無策的局麵。

 

清朝軍機處不足為訓

 

為學者津津樂道的清朝的“軍機處”，設立的緣由與美國國家安全委員會相似，乃“雍正七年（1729），因用兵西北，以內閣在太和門外，恐漏泄機密，始於隆宗門內設置軍機房，選內閣中謹密者入值繕寫，以為處理緊急軍務之用，輔佐皇帝處理政務。十年（1732），改稱‘辦理軍機處’，簡稱‘軍機處’”。北京市社會科學院滿學研究所所長趙誌強的《清代中央決策機製研究》等書都說：軍機處的設立是清代中樞機構的重大變革，標誌著清代封建中央集權發展到了頂點。“縱觀金清興替三百年，成敗攸關所係者，莫過於中樞決策。其中清代軍機處的產生於應對邊境重大事變，發展於首腦治國理政專業、高效之需，終成常設機構。……清代中期的決策機構裏不僅集中了一批滿洲人才，還有蒙古族、漢族等各民族的優秀人才。有官無吏，扁平高效的決策機製，加上所做決策基本是符合客觀的，這套運作體係為清朝興盛打下製度基礎。” 

經查：軍機處總攬機要，並向皇帝推薦官吏，權限淩駕內閣和六部之上。各地的奏章由軍機處票簽後呈皇帝批示。皇帝的機要諭旨，都由軍機處草擬，稱為“密諭”；並經軍機處通過兵部送達地方督撫，稱為“廷寄”，內閣無從過問。至於“文武官特簡”以及西北兩路軍兵換防也要由軍機大臣“進其名單”呈請欽定。軍機處還有“存記簿”，相當於機要檔案，“凡有旨存記者，皆書於冊而藏之”，“應密存事件，則密封存記”。軍機處奉命經辦一切重大軍政事務，成為國家的政治中樞。 

“工欲善其事，必先利其器”。中國古代，文官製度發達領先世界，曆朝都有類似清廷軍機處的機構。如西漢有“尚書省”，東漢則“雖置三公，權歸台閣”；唐宋的“樞密院”，明朝是二十四個衙門中最具權威的司禮監。名稱各異，職能卻是一致的，就是強化皇帝的獨裁統治。其與美國國家安全委員會的區別在於，白宮要受國會和最高法院掣肘，而在極權國家，則徒然給予獨裁者一個高效率的辦事工具而已。今天的中國，亟待發展的不是這個吧？

 

康亁盛世 貪腐溫床 

至於被軍機處一手打造的“康亁盛世”，於國於民到底是禍是福？研究者也有微辭：（以下文字，看則看矣，不必聯想比照哦）清朝以十幾萬鐵騎得以入主中原，得益於精兵簡政、軍政合一的八旗製。君臨之初，出現國家統一、經濟繁榮，主要依靠清廉、高效的政治體製，休養生息的經濟政策和適宜的民族政策。 

例如，清初的議政王大臣會議和南書房及後來的軍機處，比明朝的內閣六部精幹、有效得多。清初宮廷人員隻有明朝的1／10～1／20，花費約明朝的1／8；廷苑規模是明朝的3／10（《清朝文獻通考》）。另據“經合組織”（OECD）發展中心1996年的研究報告，1820年時，中國GDP占世界總量的28.7％（與現在美國占世界的比重相當），人口占世界總數的35.5％（（美）A·麥迪森：《世界經濟二百年回顧》）。其實，早在1777年（乾隆42年）清朝國庫的存銀，就已多達8,182萬兩了。 

封建慣例、製度使然，巨大如許的社會資源，從未合理分配過。繁榮豐盛，僅限皇家與官僚階層和人口中比例極小的富商。與財富與國力同時上漲的，唯有腐敗。研究者發現：“奢侈、驕怠、貪汙、腐敗等罪惡的毒瘤藉盛世瘋長，正日益腐蝕破壞著國家和社會的肌體。當朝廷上下對乾隆的文治武功洋洋自得、沉湎於盛世而自我感覺良好時，清王朝卻從盛世的頂峰迅速滑落，很快從康乾盛世跌到嘉道中落。衰落緊隨鼎盛，一切都發生在乾隆年間，與唐朝開元天寶年間的由盛轉衰的曆史悲劇驚人地相似。 

那時，朝廷上下，從皇帝到各級官吏好大喜功，統治者放鬆了吏治，丟棄了先前廉政簡政的傳統，奢靡貪汙之風日益盛行。由於乾隆好大喜功，勞民傷財。乾隆朝歲入雖比前代有所增加，但開支增加得更快。導致清王朝急劇衰落的更基本、更有決定意義的原因是整個官僚機構乃至整個社會在封閉自大的環境下的奢靡驕怠和貪汙腐化。朝野上下在富裕和鼎盛之後，昧於時世，看不到世界大局的變化，失去了繼續前進的方向和動力，貪圖眼前的奢侈享受，追求花天酒地、紙醉金迷的奢靡生活。貪奢淫靡和腐敗之風遍及官場內外，使貌似強盛的清王朝潛伏著社會變亂和衰落覆亡的巨大危機。 

大小官吏借接駕和其他機會，極盡奢華之能事。他們為了講排場、比闊氣，竭力攤捐派差、貪汙受賄、敲詐勒索。由此上行下效，貪賄公行，吏治日廢，奢侈淫靡、貪贓枉法、腐化墮落的歪風邪氣愈演愈烈；而奉公守法、勤儉節約、清正廉明的正氣反而日益孤立。自皇帝而下，無論王公貴族、文武百官、大地主、大商人，無不過著燈紅酒綠、紙醉金迷的生活，尤其是滿族親貴，沾染的奢侈淫靡的習氣最嚴重。滿人阿克當阿任淮關監督十餘年，搜刮的民脂民膏不計其數，豪富無敵，人稱“阿財神”。漢族官宦豪族的奢華情形也大同小異。大小官吏上任之時大多兩手空空，離任返鄉則車拉船載，浩浩蕩蕩。 

與統治階級奢靡生活相伴隨的是權力機構中普遍的貪贓枉法和腐敗黑暗。在清王朝表麵繁榮實際在走下坡路的過程中，腐敗就如癌細胞一樣在國家和社會肌體裏擴散，損害著國家機體的健康。雍正時期曾經銳意改革積弊，實行“耗羨歸公”、大幅提高官員薪酬（“養廉”），借此整頓吏治，並以鐵腕手段打擊貪汙、追贓索賠，使貪腐之風一時有所收斂。到乾隆時，官僚機構日益膨脹老化，行政運轉日益低效。並且由於皇帝帶頭奢靡腐化，官僚機構所潛伏的腐敗細胞失去抑製，獲得瘋長的環境條件，朝野上下，賄賂公行，貪汙成風。乾隆中後期，陸續發生貪汙腐敗的大案要案。

 

隨著政治腐敗而來的是軍事懈怠和武備廢弛。清初的八旗兵是強悍善戰的軍隊，入關時所向披靡，戰功赫赫，為底定中原和統一全國立下了豐功偉績。但僅僅經過一代人的時間，八旗和滿族因種種優渥與特權而退化、腐朽，失去了先輩威猛凜凜、英勇善戰的氣概。在康熙平定“三藩之亂”的戰鬥中，八旗兵軍紀已散，軍力已大不如前。此後，八旗子弟和八旗兵更加驕怠，他們憑借權勢，橫行無忌，無惡不作；不僅軍紀敗壞，訓練荒疏，而且生活腐化，吸毒聚賭，包伶嫖娼，甚至敲詐勒索，蹂躪百姓。原來剽悍英武的八旗兵變成不能打仗、隻會擾民的老爺兵，八旗子弟成了遊手好閑的紈誇子弟和坐吃山空的敗家子。

 

官僚統治機構的奢靡腐敗的必然後果，就是強化對小民百姓的壓榨和剝削，致使廣大民眾生活日益貧困。官僚、貴族、地主、富商大量兼並土地，失地無地的農民越來越多，還有大量的農民因無法忍受橫征暴斂而棄田逃亡，失去生計，四處流浪。社會上流民數量急劇增加，社會不穩定因素日益增加，階級矛盾日益尖銳，一場社會大風暴正在醞釀。” 

卻原來，在這個節骨眼提什麽“軍機處與康乾盛世”者，意在諷諫時事吧？

 

民主出諫臣 專製養幕僚

看來，機構多麽精巧、製度多麽講究，在曆史上能起什麽作用，還得看社會基礎、文化底蘊和經手辦事之人。所謂：機構乃由人操作，製度建在文化上。千年以還，主宰中國官場的是“幕僚文化”。簡言之，幕僚隻對主公負責，不知真理、公義、道德、責任為何物------無論身在哪個部門哦。

 

略考，商周時代，“僚者，勞也”，地位略高於奴仆；至秦漢，“僚”有了“僚屬”的意思，如《三國誌·魏書·王觀傳》“治身清廉，帥以下儉，僚屬承風，莫不自勵”。這裏，“僚”已是主官的屬員。“僚”與“官”呈主從關係。“幕”本來是帷幄的通稱，指出征隊伍指揮部的帳篷。所謂“運籌於帷幄之中，決勝於千裏之外”。帳篷也者，能指揮就能住人，故稱幕府。出入其間主官的助手、秘書們，就稱幕僚了。書上說，幕僚階層成形於秦漢，起源則不會晚於戰國。如“戰國四公子”（春申君黃歇、信陵君魏無忌、平原君趙勝、孟嚐君田文）等豢養的門人、食客，“雞鳴狗盜之徒”。

 

其人數之多，分布之廣，早已成為一種職業、組成一個階層、形成一種文化。清代大學者袁枚感歎道：“古名士半從幕府出”。比較著名的幕僚如張良、李斯、陳平、範增、楊修、諸葛亮、劉伯溫、範文程、鄔師道等；唐代大詩人李白、杜甫、李商隱等都有過從幕的經曆。故，戴龍、陳勇主編的《幕僚全鑒》得三卷、三百餘萬字，分春秋戰國、秦漢、魏晉南北朝、隋唐五代、宋遼夏金、元朝、明朝和清朝，各個曆史時期依次道來。伍立楊的著作《不懂幕僚就不懂民國》，則采“大幕僚”概念，將具有幕僚性質的秘書、謀士、縱橫家、謀臣、處士、幕賓、參謀、高參、幕僚、智囊、軍師等一網打盡。

 

幕僚是文官中的精英，各具專門知識，甚至可能是“最新的知識”。在某個專業領域占有許多資料、了解許多情況。他們熟悉專業，說起來頭頭是道，寫起來洋洋灑灑；談經論道、出謀劃策，無所不能。於今稱作“大秘”的都是。做得好，前途可觀。如淮軍幕府出過十位督撫級大官，而淮軍將領升至督撫的僅四人而已。但是，由於角色特殊，地位曖昧，決定了其進退榮辱取決於主公，即老板。為自身的處境、待遇、前程計，獻計進言，必然先察看主公的臉色、揣摩老板的心思，再投其所好，讓他們無忌直言也難。加上每個人知識、見識、思想、眼光等等局限，他們的建議、意見便有許多水份。何論擔風險、負責任？

 

曆史一長，便有異數。比較“鮮亮”的幕僚集中在明朝。此前各朝“死於諫”的文官，寥若晨星。據說因為相對而言，明朝是中國曆史上最接近君主立憲製的朝代。居然有過一部皇帝對之無可奈何的“憲法”。使明朝顯得比較民主，臣子敢於犯顏直諫。

書載，明太祖朱元璋創立了監察體製，成祖強化之。以製度形式賦予大臣言事的權力，發現皇帝“所行有未合理，亦當直諫”，“勿有所顧避”。與今天網絡時代有點相似。進諫內容沒有限製，上至國家大政，下至宮闈瑣事，均成話題。即使有的內容偏激誇張，甚至撲風捉影、小道消息，皇帝也找不到有法可依的方式製止。致使皇帝和奸臣忍無可忍，最後發明了“廷杖”，借口“官員進諫，公忠體國者少，追名逐利者多”，朝廷之上，將跳出來批評時政的大臣亂棍打死。順便多說一句，許多知識分子官員不但沒有望而卻步，噤口不言，反而“追逐廷杖”一舉成名，“直聲震天下”，所謂“罰最重者，名亦最高”。如此官場奇聞，止見於明代一朝、不太長的一個時段。 

“幕僚文化”徒呼奈何

按說，擺脫封建進入共和，官員人等具有理想、為國治事了，幕僚文化應該逐漸消亡的。不料，傳統的力量持久而強大。積澱了兩千年的幕僚文化流傳無礙，續譜新篇。“新生活運動”的提倡者蔣介石氏，幕僚眾多，文有戴季陶、周佛海、邵元衝、陳布雷、陶希聖等；武如何應欽、陳誠、顧祝同、劉峙、錢大鈞、張治中、蔣鼎文、陳繼承、衛立煌等；黨務則有鄧文儀、賀衷寒、陳果夫、陳立夫等。他們與蔣的關係，以終身幕僚張群為例，人稱“蔣介石的侍女”，而他的自我評價也不過是“主人的廚子”。就是這些人，幫著蔣介石，抗日戰爭取得“慘勝”，大陸丟的之快，更出乎所有人的意料。

共產黨這裏，毛澤東的幕僚班子也頗可觀，且個個“地道”。如劉少奇，大躍進時到徐水參觀畝產萬斤的“衛星田”，越看臉色越陰沉，直到離開，一句話也沒說；周恩來則“鞠躬盡瘁，死而後已”保持了晚節；唯一一個簡單粗暴的彭德懷，乍著膽子上萬言書，也隻說到“小資產階級狂熱性”的程度。餘可類推。

其實，所有的老板、主公，都不願意被人敷衍、糊弄。毛澤東說：“政治路線確定之後，幹部就是決定的因素。”機構怎麽設置、運作程序如何隻是技術問題，若是國力強盛、朝野一心，兗兗諸公盡心竭力、勇於擔當，則機構越精簡，效率越高吧。甚至能像二戰初期的日本鬼子：指揮錯了都能打勝仗。

 

2013-11-17