華盛頓 v 川普 訴訟紀要

華盛頓州訴特朗普移民限製令的訴訟紀要

李進進律師

美國新當選的特朗普總統在2017年1月27日頒布了一個關於限製移民的行政命令。該命令說，為了不讓恐怖分子進入美國，美國政府暫停接受來自伊朗、伊拉克、索馬裏、蘇丹、敘利亞、利比亞、和也門等七國的移民（綠卡持有者）和非移民進入美國九十天。該命令同時停止接受國際難民120天，來自敘利亞的難民將無限期停止。這個命令因為是阻止七個穆斯林國家人民進入美國，所以也有稱為該命令是“禁穆令”。本文不采用這個帶有立場的說法。本文將該行政命令簡稱為“特朗普移民限製令“。

美國海關當局從中國新年第一天（2017年1月28日）開始執行命令，攔截來自上述七個國家的綠卡持有者、學生和其他訪問者。當天，美國紐約的幾個議員和律師們都到肯尼迪機場聲援被攔截的人們。之後，美國各大城市的居民舉行了各種形式的抗議和集會，反對特朗普的移民限製令。紐約的猶太人打出標語說：“紐約的猶太人支持我們的穆斯林鄰居”。

2017年1月30日，華盛頓州的總檢察長代表華盛頓州向坐落在西雅圖的美國聯邦地區法院華盛頓州西法院提起訴訟，要求法院宣布特朗普移民限製令部分無效並禁止聯邦當局執行該命令。案件號碼為:17-cv-141。 華盛頓州同時提出了臨時禁止令的動議，要求在本案做出最後決定前禁止特朗普移民限製令的執行。2月1日，明尼蘇達州也參與訴訟，成為原告之一，和華盛頓州站在一起抵製特朗普的移民限製令。聯邦地區法院羅巴特法官於2017年2月3日下達了臨時限製令，命令在全美國，而不是華盛頓州和明尼蘇達兩州，停止執行特朗普移民限製令。

特朗普當局立即上訴到坐落在舊金山的美國第九巡回法庭。特朗普當局提出一個緊急動議，要求停止執行羅巴特法官發布的命令，從而全國繼續執行“特朗普移民限製令”。但是特朗普當局的動議遭到上訴法庭的否定。案子在地區法院的聯邦法院兩個級別繼續進行。地區法院審理的是原始的訴訟請求，聯邦法院審理的是關於地區法院臨時禁令的上訴。

下麵我們分析本案一些基本法律爭議和程序。

一        華盛頓州的訴狀

訴訟地位和法院管轄：

華盛頓州以特朗普的移民限製令侵犯了該州部分居民的權利和妨礙了本州的經濟發展為由起訴特朗普的。起訴書說，根據2015年的統計，華盛頓州有七千二百八十位來自上述七個國家的非公民。華盛頓州聲明，該州法律反對一起宗教和種族歧視。該訴狀還說移民是華盛頓州工業所依賴的勞動力，並指出了微軟、亞馬遜等大企業都依賴大量的技術移民，包括H-1b的勞工。該州特別提到了華盛頓州立大學因為特朗普的移民限製令而受到的影響。

在美國沒有專門的行政訴訟概念，所有非刑事訴訟都是民事訴訟。該案的法律管轄權是美國法典第28卷第1331條和2201（a）條款。第1331條規定美國地區法院享有所有因美國聯邦憲法、法律、國際條約所產生的民事訴訟，這就是“聯邦問題”的訴訟根據。第2201（a）條規定，任何聯邦法院都可以宣告(Declare)訴訟一方的權利和法律關係。

訴訟的背景和事實

華盛頓州的狀子寫的很有趣，首先曆數特朗普在競選總統期間關於關於反穆斯林的言論。比如起訴說，特朗普在2015年12月7日說，他將禁止所有穆斯林進入美國。他辯護自己說，他的說法和第二次世界大戰期間羅斯福總統限製日裔的命令具有同樣的意義。特朗普在2015年8月15日說，在簽證的問話中應當加上一些意識形態的問題，比如凡是認為沙利亞法律（伊斯蘭教法律）超越美國法律的人都不等進入美國。

特朗普的移民限製令就是針對穆斯林民族和宗教的。訴狀指出，特朗普在頒布命令的當天在回答記者問題時說，他的目的就是要在中東的難民接收中優先考慮基督教徒。

訴訟理由 Cause of action

(一)，華盛頓州認為特朗普的移民限製令違反了美國憲法第五條修正案關於平等保護的規定。

(二)，華盛頓州認為特朗普的移民限製令違反了憲法第一修正案關於宗教條款的規定。華盛頓州說，特朗普的命令明顯的是壓製伊斯蘭教和提倡基督教。

(三)，特朗普的移民限製令違反了憲法第五條關於“正當法律程序”的條款。

(四)，特朗普的移民限製令違反了美國移民關於在發放簽證的時候，不得以宗教、國籍、出生和居住地等歧視那些申請簽證來美國的人的規定。

(五)，特朗普的移民限製令違反了移民法中關於任何人到達美國海關時可以申請政治庇護的權利的規定。

（六），特朗普的移民限製令違反了美國法律所接受的關於反虐待的國際義務。

(七)，特朗普的移民限製令違反了美國保護宗教自由法的規定。該法禁止聯邦政府在人們行使宗教中承擔任何實質性責任或義務。

(八)，特朗普移民限製令違反了美國行政程序法中要求聯邦機構在製定影響到個人的實質性權利時候要做有正式的程序，而特朗普當局卻改變這些程序標準而製定如此的限製令。

訴訟請求

(一)，要求法庭宣布特朗普移民限製令中關於禁止七個穆斯林國家移民九十天和凍結國際難民的條款違反了美國憲法和相關法律；

(二)，要求法庭下達禁止聯邦政府執行該命令的上述相關條款的命令。

二 地區法官的臨時限製令

在提出訴訟的同時，華盛頓州要求地區法院的法官下達命令，在本案結束前，先臨時禁止特朗普命令的執行。該動議的得到地區法院羅巴特法官的批準。該法官下達了臨時禁止命令（TRO），其主要觀點歸納如下：

• 臨時禁止令的目的是為了保證在法庭下達最後命令前的狀態保持不變；
• 下達臨時命令的標準和禁止令（preliminary injunction, 在這裏preliminary 在詞匯上也是臨時的意思。但是在聯邦法律裏，沒有永久permanent 禁止令一說。所以，這裏的preliminary 也就是最後的行動 ）的標準一樣。原告要有證據表示他們能夠贏得最後的禁止令。衡量的標準有四個：（1）原告可能會贏得官司；（2）原告可能遭受到不可挽回的損失；(3) 各種權利的平衡傾向於原告；（4）禁止令的下達是為了公眾的利益。
• 華盛頓和明尼蘇達州原告滿足了上述四項標準，故予給予下達臨時禁止令。
• 該臨時禁止令應當在全國範圍內實行。特朗普的律師要求如果該命令要下達，也隻限於華盛頓和明尼蘇達兩個州。但是法官在列出案列後指出，部分禁止令違反了移民和歸化公民中“統一性”(uniform rule)的要求.

在結論中，法官對分權製度做了一個很有意思的解釋，這裏全文翻譯下來：

“對本法院的工作來說，最重要的是要確切地認識到法院是聯邦政府三個平等機構的一個機構。法官的任務不是去製定政策或判斷另外兩個政治部門做出某項具體政策的優劣。那是行政和立法兩個部門以及這個國家的公民行使民主權利所做的事情。司法部門，也是本法庭的工作，僅限於確保另外兩個部門所采取的行動符合我們國家的法律，更重要的是，符合國家的憲法”。

三    美國各州，相關企業和社會團體的反映

在羅巴特法官的臨時禁製令下達後，特朗普當局馬上上訴。在華盛頓州提出訴訟和獲得臨時禁止令後，其他很多州政府、大企業、和各種民權團體都出來支持華盛頓州。夏威夷州要求介入案子，被上訴法庭否決。但是它交上去的“法院之友”的法律意見書予以接收。在美國的上訴程序中，凡是利益相關的團體和個人都可以以自己的身份提交一個法律意見書，來影響法院的判決。這些人或團體被稱之為“法院之友”，其拉丁文是 Amicus Curiae, 原自於羅馬法，後來英美法繼承了這個法律傳統。

到目前為止，有紐約、賓州、麻州，加州等16個州政府集體叫上了一個“法院之友”法律意見書。華盛頓州的上百個大企業，包括特朗普愛用的社會媒體大戶推特“Twitter”等也交上了“法院之友”意見書。另外還有幾十個相關的民間團體也提交了“法院之友”意見書。他們都是反特朗普的。奇怪的是，到目前為止，還沒有看到一個支持特朗普的州政府或團體提交“法院之友”意見書。

四    特朗普當局的辯護

聯邦司法部的律師在第九巡回法庭提出了要求停止執行地區法官臨時禁止令的動議。這是到目前為止特朗普當局的主要辯護書。地區法院的原始訴訟，法院安排在2月17日前提交各方的答辯和證據。現在看看美國司法部在上訴法庭如何辯護的。他們在動議中提出：

第一，某些國家因為內戰和災難以及動亂等使得恐怖主義分子容易混進美國。我們國家必須要采取行動，確保那些已經被批準簽證的人不是意圖來傷害美國以及確保他們和恐怖分子沒有聯係。這是特朗普行政命令的真實的動機。

第二， 特朗普的命令是總統這個政治部門完全控製海關的合法命令。麻州的法官就是這麽判定的 (Louhalam v. Trump, Civ. No. 17010154-NMG, Order 11, D Mass. Feb 3, 2017, 另外介紹)。

第三，羅巴特法官下達了一個全國性的禁命令，但是他沒有充分講道理。

第四，一個外國人要求進入美國隻是一個特權（privilege），不享有美國憲法規定的權利。接受和拒絕一個外國人是一個國家的主權。總統暫停外國人入境 是不可被司法審查的。

第五， 憲法第二條明確賦予總統在外交和國家安全方麵的權力。總統拒絕任何外國人是主權行為，大多情況不受司法審查。

第六，在平衡各種傷害的時候，地區法官隻是考慮到一個州的利益。但是，總統的命令是基於全國性安全做出的。

第七，華盛頓州缺乏訴訟人地位。地區法院認為，特朗普的移民限製令傷害了該州居民的權利，所以州政府有訴訟地位。但是，在最高法院的一些判決中，最高法院明確說明在於聯邦政府的關係上，州政府不可以行使該州居民的權利。

第八， 總統知道國家安全的全部情況，而法官卻不知道全部情況也不能接觸到一些機密文件。地區法官在猜測總統對國家安全形勢的判斷。

第九，特朗普當局否認移民限製令有宗教上的歧視。

•     第九巡回法院駁回特朗普當局的請求

2017年2月9日，美國第九巡回法庭否定了特朗普當局要求停止執行地區法院羅巴特法官的禁止令的動議。故在上訴期間，特朗普的移民限製令繼續被凍結。審判庭由三個上訴巡回法官組成，一個是卡特總統任命的（民主黨），一個是布什總統任命的（共和黨）， 第三個是奧巴馬總統任命的（民主黨）。人們猜測他們的決定可能是2：1.，結果是3：0做出了對特朗普不利的決定。

上訴法官們首先確定，地區法官的臨時性禁令一般是不可以上訴的。但是考慮到特別的情況，上訴法院接受了上訴。

上訴法官認為，華盛頓州政府有訴訟人地位。法官們也舉出了許多案列支持州的訴訟地位，其中核心概念是原告是否受到具體的傷害。華盛頓州具體指出了傷害，比如華盛頓州立大學的研究和教學受到特朗普移民禁止令的傷害。從這點分析，我們可以看到，州政府可能不可以代表居民來起訴聯邦政府，但是可以代表州立的大學提出訴訟。

上訴法官接著分析了總統行政命令是要受到司法審查的。特朗普當局的律師辯護道，總統有關移民的政策和命令，哪怕是違憲了也不受司法審查。法官們說政府的立場完全錯了。沒有一個案例支持特朗普當局的說法。

法官們說，他們曆來采取尊重行政部門關於移民的決定，但是最高法院和第九巡回從來就沒有說總統關於移民的行政命令不受司法審查。在2001年Zadvydas v. Davis 一案中，最高法院反複和明確地拒絕了政治部門關於移民的權力是不受審查的觀點。本案的法官們還列舉了很多案列，說總統關於移民的行政命令要受到司法審查。

同樣關於國家安全，法官們引用了一個案例的話說：“法院不是沒有權力（not powerless）來審核政治部門關於國家安全的行動。” Alperin v. Vatican Bank, 410 F 3d 532, 559, N 17 (9^th  Cir 2005).

關於地區法院法官下達臨時禁製令命令的標準，上訴法院予以確定並重複了上述羅巴特法官敘述的標準。上訴法官們說，現在他們隻是初步的審核，在初步的審核中他們發現，特朗普當局至少無法在憲法第五修正案的“正當法律程序”這點上獲勝。然後上訴法官們分析了正當法律程序的問題。在分析中，上訴法官們確認了永久居民和一部分外國人享有正當法律的保護。關於地區限製，上訴法官說，分裂的移民政策一定會破壞憲法和法律關於移民的規定。法官說，目前，他們不必要做進一步的分析。但是，至少，特朗普當局的律師們沒有提出一個讓人信服的理論，說一個移民行政命令可以在華盛頓州予以停止，但是其他州可以繼續。

關於宗教歧視的指控上，上訴法官們也確定州政府的觀點。法官首先引用第一條修正案，該條款禁止製定任何與實行宗教有關的法律。特朗普的行政命令違反了憲法第一條和第五條相關的規定。

關於宗教歧視和平等保護，上訴法官們也完全支持州政府的立場。

關於傷害和困難的平衡比較，上訴法官提出一個很有趣的問題，即聯邦政府沒有提出一個個案說在被禁止的外國人當中參與了對美國的恐怖襲擊。相反，州政府提出了州的居民和州的利益因特朗普移民限製令受到傷害的具體證據。

最後，在公共利益的考慮上，法官們說訴訟雙方都是為了公共利益，一個是為了國家安全，一個是為了州的居民和本周經濟文化發展。上訴法官們說，他們不必要考慮誰的公共利益更大。前麵關於傷害的分析足夠了。

結論是，政府要求停止執行地區法官禁止令的動議予以否決。

我們要清楚，現在上訴沒有結束，還要進一步的爭論。但是，看來關於對地區法官的臨時禁止令的上訴，特朗普沒有多大的機會贏回來。同時，地區法院也正在就實質性問題進行庭前準備，估計二月底或三月初有結果。

特朗普和州政府也可能達成協定，讓特朗普修改其行政命令。但是，這不符合特朗普的性格。他是一個不服輸的人。否則他在殘酷的曼哈頓房地產生意場上，也難以生存到今天。在整個競選過程中，他給人的印象也是好鬥和不服輸。前兩天美國橄欖球超級碗比賽，特朗普喜歡的新英格蘭隊奇跡般地反敗為勝，特朗普大喜，馬上推特祝賀。有人故意以特朗普的名義發表一個推特：特朗普就是政治上的布萊迪（新英格蘭隊的四分衛）。我們拭目以待。

2017年2月10日

後記: 本文寫完後，特朗普當局決定不上訴第九巡回法庭的決定，並說要擬定一個新的命令。看來，美國分權和製衡製度還是堅強和有力的。

【作者簡介】李進進，中南財經政法大學法學學士，北京大學法學碩士。碩士畢業後任中南政法學院講師。1987年重入北京大學攻讀博士，研究中國憲法，1989年離校。其間曾任北京大學研究生會主席。斯康辛大學法學院法學碩士和博士，紐約州執業律師，第一，第二、第三、第四、第五、第六、第九巡回法庭出庭律師，美國最高法院出庭律師資格。