秦暉：農民地權六論之三：“使用著”不等於“使用權”

來源：http://www.blogchina.com/20081008612776.html


　　什麽是“使用權”？

　　盡管如此，我也不認為提倡“土地私有製”是當務之急。因為在地權問題上，農民的許多更基本的、並無意識形態禁忌的權利，也還有待爭取呢。

　　現在在中國，提倡“土地私有製”還是個禁忌。於是一些為農民呼籲地權的人便提出：應當從農民的土地使用權“30年不變”的承諾再進一步，實行所謂“永佃製”，給予農民無限期的使用權。

　　這個提議的良好動機是無可懷疑的。但是我懷疑其能否實現。盡管“永佃製”顧及了土地所有權仍屬“公有”這一意識形態規定，但問題是，它的前提——農民如今已經有了30年的使用權，現在隻是要繼續延長——存在嗎？

　　如果農民現在“使用著”他們耕作的土地，這就表明他們擁有“使用權”嗎？我們應該知道：某人正在做某事和他“有權利”做某事並不是一回事。古代的奴隸可以奉主之命與異性結合，但這並不意味著他們有“婚姻權”，而自由人可能是獨身，但他們無疑是有“婚姻權”的。一般而言，某人有“某某權”意味著他有做某某事的自由，亦即他可以自主地做或不做某某事——如果想做則別人不應阻止，如果不想做別人也不能強製他做。例如：某人有“選舉權”意味著他可以投票也可以不投票。但如果他被指定必須投誰誰的票，即投票對於他已非權利，而是成了必須履行的義務，那麽他雖然投了票，卻不能說是擁有“選舉權”了。同樣道理，近年來人們經常提到的“生存權”也不等於生存著。例如豬生存著，但不能說它有“生存權”，因為豬隻是依飼養者的意誌而“生存”，如果飼養者要屠宰它，它就不能生存了。類似地，在“君要臣死臣不得不死”的專製下，臣民雖然生存著，而且有的（如寵臣寵妃寵奴之類）還生存得很滋潤，但仍然談不上他們有什麽“生存權”。

　　佃而無權，何言“永佃”？

　　就地權而言，自從有了農業，也就有了土地的“使用”者，但遠不是所有“使用者”都擁有“使用權”的。例如奴隸與農奴都可能使用著土地，但他們不但沒有土地所有權，而且也不能說擁有土地使用權——他們隻是在主人的意誌之下使用土地：主人讓他們種地，他們不能不種。而主人不叫種了，也可以隨時把地收回，奴隸或農奴是沒有權利（就是所謂使用權）拒絕的。

　　那麽誰有土地使用權？自耕農和經營地主無疑對其土地擁有所有權和使用權，而出租地主擁有所有權，使用權則被有償轉讓給他人了。轉讓給誰？就是轉讓給佃農。

　　換言之，同樣是在沒有所有權的情況下“使用”土地，佃農與農奴—奴隸的區別就在於前者是有土地使用權的。這個權利受到租佃契約的保護：這種契約通常規定了土地使用權的期限，以及佃農為取得此種權利所應承擔的義務（交納地租）。一般地講，在典型的租佃製（亦即排除了農奴製因素的、純粹在契約基礎上成立的自由租佃製）下，佃戶的土地使用權是有保障的，即在契約規定的佃期內，隻要佃戶履行了契約規定的義務，地主就不能違約收回土地、趕走佃戶。如果要收回，隻能在租契期滿之後。當然契約期限有長有短。一般認為在人多地少存在租地競爭的情況下佃農會爭取長租期，而在人少地多存在招佃競爭的情況下地主會爭取長租期。主要由於佃農的爭取，中國明清以來租契逐漸長期化，乃至出現永佃製，佃戶取得無限期土地使用權，隻要履行了一定的交租義務，地主就不能“奪佃”。而佃戶可以把此種佃權再投入流通，即今所謂“土地使用權有償轉讓”。這種永佃權號稱“田麵”“田皮”，而原初的所有權為“田底”“田骨”，形成所謂“一田二主”的現象。無疑，這對於維護佃農利益有著很大意義。

　　事實上根據如今一些學者的研究結果，清代地權流通中佃權或曰“田麵權”的流通已經漸成主流。尤其是一些經濟相對發達地區田麵權的流通量遠遠大於田底權流通量。這一方麵表明農民比官府更懂得珍惜土地，不到萬不得已他們是不輕易出賣“田底”的，另一方麵表明當時佃權已有相當保障。如果地主可以無視佃權，任意抽回土地，誰敢購買這樣的“田麵”，誰又能出售這樣的“田麵”呢？而今天我們的政策不僅允許“土地使用權有償轉讓”，許多文件還要求促進這種轉讓，但是這種轉讓在許多地方仍然興不起來，這除了因為農民改業機會有限無法輕易轉讓“田麵”外，恐怕另一個很重要的原因，就是如今農民的“佃權”實際上是無保障的、極不可靠的。

　　顯然，永佃製的前提，是一般契約規定的佃權或使用權得到尊重。亦即無論租期長短，隻要在期限內田主就不能“奪佃”。而佃戶在此期限內可以自由使用土地（例如他可以轉交他人耕作，而自己去打工經商）。應當說，能否做到這一點是區分有無“使用權”的標準，也是區分自由佃農和農奴的標準。隻有承認使用權的存在，亦即把“使用者”當作佃戶、當作租佃契約的承租方而尊重其權利，而不是當作召之即來揮之即去的農奴，才有可能把這種“土地使用權”逐漸延長，以至達到“永佃”。如果不是這樣，而是反過來，地主可以隨時收回土地而佃戶卻沒有遷徙自由、非經主人特許不得離開，那麽即便他事實上長期“使用著”土地，也不是什麽永佃製。相反，如果他永遠被束縛在土地上，那倒近似於農奴製了。

　　地權問題的症結何在

　　話說回來，今天我們農民對土地的使用能叫做“使用權”嗎？如果說能，那麽這種使用權的期限為何？許多人認為就是文件常說的“30年”。然而這種看法在理論上和實踐中都十分可疑。首先，現行《中華人民共和國土地管理法》第14條的說法是“土地承包經營期限為三十年”。但並未明確說農戶對其所承包的土地擁有30年使用權，而且其後還有“在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整”的說法。於是在許多地方，土地管理法的說法被解釋為“土地承包製”這個製度30年不變，亦即30年不搞集體化，至於具體讓不讓你承包某塊土地則是可變的。還有人解釋說，所謂30年不變是指30年不進行全麵的土地重分，但不排除進行“適當調整”。總之，有權者要拿走你的土地，在現行法規中他完全可以“解釋”得通。

　　還有些學者甚至從理論上證明：所有權是上位權，使用權是下位權，“使用權服從所有權”，所有者隻要願意，就可以把使用者使用著的土地收回。這種說法實際上是根本否認了農民土地使用權的存在。但它在學理上的荒謬一望可知：所謂“上位權”“下位權”的說法不僅並無法理依據，而且從常識講，使用權固然是來源於所有權（不是所有者也未經所有者同意，使用者是無法取得使用權的），但它既經所有者同意轉讓，就成為獨立的權利，而在契約的意義上與相關權利取得了平等地位。如前所述，即使在一般認為存在著地主強勢和佃戶弱勢的傳統契約租佃製下，地主也必須依約行事，租期未滿是不能收地奪佃的。“永佃”與否隻是租期是否無限之別，在租期內使用權受契約保護這一點上是一樣的。因此，那種地主可以召之即來揮之即去的“佃戶”其實不能算是佃戶，而隻是農奴。確實，如果有權者可以不受租期限製、任意撕毀契約、以“所有者”的名義隨時收回土地，那實際上就不僅否認了農民的土地產權（所有權），而且否認了農民的佃權（使用權）；不僅不把農民當成獨立所有者，甚至沒把農民當成佃戶，而是把農民當成農奴了！

　　而在現實生活中，農民也確實不像擁有“土地使用權”的樣子。不僅農地常常在承包期內被“調整”，農地轉為非農業用途，無論是公益性建設還是開發商的贏利項目，基本都是按“征地”（“土地征收征用”）的模式進行。既無需向農民購取土地所有權，也無需向農民購取土地使用權。如此看來，今天農民在維護其“佃農”權利方麵尚有很長的路要走，“佃權”沒有保障，“永佃”又從何談起，更不用說爭當“自耕農”了。

　　換言之，在地權問題上如今的根本症結在於我們的許多機構權力不受製約，因而農民的權利，無論是意識形態禁忌的還是不禁忌的，紙麵上許諾了的還是沒許諾的，都得不到尊重和保護。