廈門個人破產的試點，遠不止是為一座城市立法，更是為國家完善市場經濟基礎製度投石問路
2025年11月1日，《廈門經濟特區個人破產保護條例》（下稱《廈門條例》）正式實施，這一天正好是第四個“廈門營商環境日”與第六個“廈門企業家日”。
地方個人破產立法，始於2021年3月1日《深圳經濟特區個人破產條例》（下稱《深圳條例》）施行。2024年7月，黨的二十屆三中全會提出“健全企業破產機製，探索建立個人破產製度”。《廈門條例》是全國第二部個人破產地方性法規。
與此同時，2025年9月8日，十四屆全國人大常委會第十七次會議審議了《中華人民共和國企業破產法（修訂草案）》，首次擬納入企業破產時，對企業債務承擔連帶責任的自然人股東的債務清理問題，旨在解決“企業破產，老板個人背債”這一困擾民營經濟的痛點。
中國人民大學法學院教授、北京市破產法學會會長徐陽光擔任《廈門條例》起草組副組長兼秘書長。《廈門條例》的發展與創新體現在何處？國家層麵個人破產法的出台條件是否成熟？就相關話題，南方周末專訪了徐陽光教授。
“保護”二字的製度溫度
南方周末：《廈門條例》最直觀的創新，是在名稱中加入了“保護”二字。如何理解這一變化？
徐陽光：《廈門條例》是我國第一部在名字中增加“保護”二字的破產法規，這不僅是保護債務人，更是對債權人、相關利害關係人的公平保護。
一方麵，個人破產製度旨在對嚴重過度負債的自然人提供債務救濟，幫助其重新成為有生產力的社會成員。
《廈門條例》設置了“豁免財產”“剩餘債務免除”的專門章節，力圖通過嚴格的司法程序，為債務人及其家庭成員保留必要的“自由財產”，為“誠實而不幸”的債務人免除剩餘債務，給予其甚至是整個家庭“重新開始”的機會，最終促進社會整體利益的增進。
另一方麵，通過公平償債原則平等保護債權人，並對優先或者劣後的債權類型做明確列舉，實現債權人之間的有序平衡。
公平償債原則，在《廈門條例》中表現為按比例分配原則，即破產財產不足以清償同一順序債權的，按照比例分配。總體原則上，是同類債權，同等對待；不同債權，區別對待。
一方麵，規定損害賠償金、撫養費、贍養費、報酬請求權、預付金返還請求權、稅款等十種類型的債權，一般不得免除。
另一方麵，明確列舉了兩個順位的劣後債權：配偶、父母、子女對債務人享有的借款債權；破產申請受理前債務人未支付應付款項的滯納金、民事懲罰性賠償金、行政罰款、刑事罰金等懲罰性債權。
不過，個人破產製度對債務人和債權人的保護難免會有衝突。為此，條例作出了豁免財產的總價值不得超過本市上一年度居民人均可支配收入的三倍等規定。
南方周末：廈門這種將“保護”理念置於首位的做法，希望向社會傳遞一種怎樣的價值觀？
徐陽光：首先，個人破產立法是為了製裁還是保護？人類曆史早期，個人破產製度確實是對債務人的懲罰，將破產等同於恥辱。但隨著社會走向文明，個人破產的立法價值突破了製裁的局限，轉變為通過平衡不同主體利益，實現社會整體利益的提升。
其次，個人破產製度如何更好地讓公眾理解和接受？中國自1986年製定企業破產法（試行）至今，已近40年，但破產法的市場化、法治化、常態化實施仍未普遍實現。實踐中較多存在破產申請積極性不高、破產程序啟動難的現象。
《廈門條例》提出個人破產製度的“保護”理念，既是對破產製度認識的革新，也是向社會釋放積極信號：個人破產是有序平衡、依法保護各方主體的法律製度。
盡管債權人可能麵臨無法足額受償的損失，但嚴格的個人破產司法程序能讓其意識到，即便債務人不進入破產程序，這類風險與損失也難以避免，這有助於培育債權人的風險意識。
我也反複強調，突出保護理念，並不意味著對債務人徹底免責。破產雖非恥辱，更不是犯罪，但也絕非一件值得炫耀之事。若未來過度負債的債務人都以能進入破產程序為榮，那將是個人破產製度的徹底“破產”。
特別程序破解“共同困境”
南方周末：《廈門條例》有遺產破產、夫妻共同破產、個人與企業法人合並破產的特別程序，它們因何設立？
徐陽光：這三個特別程序的確立，是《廈門條例》的重要製度創新。
遺產破產，指被繼承人遺產不足以清償全部債務的，可以依照本條例規定進行破產清算。遺產管理人應當清理遺產並製作遺產清單。這一製度，使更多主體可以啟動遺產處理程序，避免僵局，也可以對各類債權人進行有序平衡和公平清償。
關於夫妻共同破產，現實中，自然人與配偶之間的財產和債務往往難以截然分開，《深圳條例》實施中也遇到這方麵的案例，有的是夫妻財產債務混同無法區分，有的是共同債務較多難以單獨處理，有的是通過離婚分割財產，夫妻一方自願將財產留歸配偶，債務由自己承擔，然後申請個人破產。這類情況，如果允許一方單獨破產，會對債權人造成極大的不公平。
因此，《廈門條例》借鑒了企業破產實踐中的合並破產，確立了夫妻共同破產製度，債權人可以依法向人民法院提出對夫妻共同破產的申請。
個人與企業法人合並破產，指對企業法人債務負有連帶責任的個人，符合條件者可以申請與企業法人實質合並破產。
現實中，企業與個人在債務關係上難以完全隔斷，尤其民營企業，普遍存在企業主及其家庭成員為企業債務承擔擔保責任的情形。在個人破產製度缺失的情況下，企業破產製度無法解決個人為企業承擔的擔保責任問題，這甚至成為部分企業主寧願“跑路”“跳樓”也不申請企業破產的原因之一。為此，《廈門條例》讓企業主有了獲得債務救濟的機會。
值得關注的是，9月8日審議的《企業破產法（修訂草案）》，在第二條增設第三款擬規定：“企業法人已經進入破產程序，該企業的自然人股東，因為企業債務承擔連帶責任而出現前兩款情形的（即連帶個人債務人），可以依照本法規定清理債務。”這一條文設計，遵循的也是個人與企業法人共同破產的邏輯思路。
南方周末：除了特別程序，《廈門條例》的創新還體現在哪些方麵？
徐陽光：第一，在破產程序啟動方麵。《廈門條例》沒有在破產原因之外，設定其他不予受理的情形，體現了立法的開放態度。
第二，《廈門條例》規定的可擔任管理人的個人和機構範圍更廣泛，並設立了公職管理人。
執業律師、注冊會計師、公證員以及法律、會計、金融等專業機構，可以擔任管理人；公職律師、在事業體製公證機構從業的公證員、具有法律專業背景的公職人員，可擔任公職管理人。增設公職管理人，主要是填補“無產可破”案件的服務空白，市場化管理人可能不願承接這類案件。當然，公職管理人製度能否有效運轉，還需要進一步研究。
第三，信用修複是債務人最關注的核心權益之一，《廈門條例》設置了“信用修複”專章，呈現分階段信用修複路徑，包括解除行為限製、更新征信信息等，內容全麵，可操作性強。
南方周末：《廈門條例》規定豁免財產的範圍，與深圳設定的20萬元固定上限不同，為“本市上一年度居民人均可支配收入的三倍”，這出於何種考慮？
徐陽光：我認為兩種方案都是合理的選擇。第二種方案有兩個優點：一是可以根據經濟形勢的發展變化，動態確定豁免財產的範圍；二是與當地居民人均可支配收入掛鉤，有助於解決全國各地經濟發展不均衡的問題，可能更適合成為全國個人破產立法的選擇。
全鏈條機製防範“逃廢債”
南方周末：關於逃廢債，《廈門條例》構建了“全鏈條防範與懲戒機製”。它是如何運作的？
徐陽光：建立個人破產製度，最重要的一點就是要消除大家對債務人借個人破產程序逃廢債務的擔憂。為此，深圳、廈門的條例都建立了“全鏈條防範與懲戒機製”。
首先，《廈門條例》將谘詢輔導程序強製前置。規定“債務人向人民法院提起破產申請前，應當向破產事務管理機構或者其認可的組織申請谘詢輔導”，這可以防止大量不符合條件的個人破產申請湧入法院，產生“訟累”。而且明確規定，谘詢輔導不得收取任何費用。
第二，債務清理程序自願前置。條例規定，債務人在申請谘詢輔導時，可以申請與債權人進行債務清理，旨在為債務人和債權人提供一個自願協商的機會。
此後，滿足條件的債務人可以進入破產程序，條件包括具備破產原因並且在廈門經濟特區居住或從事生產經營活動連續滿五年等。
進入破產程序的債務人，必須嚴格遵循法院作出的限製債務人行為的決定，且債務人及其家庭成員負有嚴格的申報義務。
條例還規定了不能被裁定免除剩餘債務的七種情形，以及可以免除的剩餘債務中不得被免除的部分，包括十種類型。
此外，無論是通過破產和解、重整還是清算程序獲得債務豁免，都會充分考慮債權人的意見。但需要注意的是，個人破產製度曆史演變中一個重要的進步就是，剩餘債務免除不再以“債權人同意”為前提條件。
深圳、廈門的個人破產立法，都沒有將債權人同意作為免除剩餘債務的前提條件，而是賦予法院以自由裁量權。
南方周末：條例提到，破產事務管理機構將與法院、稅務、征信等部門建立信息共享機製。目前這個機製的進展如何？
徐陽光：《廈門條例》在總則中規定了破產事務協調機製，這是一個重要的製度創新。司法行政、發展改革、公安、民政等部門，都應當在各自職責範圍內，做好破產製度實施相關工作。市人民政府確定的破產事務管理機構，行使行政管理職能，負責破產事務協調機製的日常運行。
據我了解，廈門已建立由市政府、法院、司法、發改、財政、金融監管等部門參與的個人破產府院聯動機製，形成“司法主導、政府協同、社會參與”的工作格局。10月30日，廈門市破產事務管理局成立，同步上線試運行廈門市破產信息平台。
徐陽光教授
“為國試點，為民立法”
南方周末：你期望廈門在未來3-5年的實踐中，重點在哪些方麵為國家立法積累經驗？
徐陽光：第一，探索“誠實而不幸”的識別標準。《廈門條例》允許嚴重過度負債的自然人依法進入破產程序，但對不誠實的債務人，在公平分配其破產財產後將依法裁定終結程序並不免除其剩餘債務，這是一個創新規定。
第二，探索谘詢輔導機製和申請前的債務清理程序，實現個人債務困境的多元化解。
第三，探索“兩權分離”與府院協調機製。即個人破產案件辦理中的司法裁判權與行政管理權的分離，設置專門的破產事務行政管理部門，建立跨部門的協調機製。
第四，探索特別程序，即遺產破產、夫妻共同破產、個人與企業法人合並破產的具體適用標準和程序規則。
第五，條例設計了信用修複專章，涉及法院、稅務機關、市場監管部門、金融監管部門等單位的信用措施，需要根據破產程序及時作出調整。
總之，廈門個人破產的立法試點，遠不止是為一座城市立法，更是為國家完善市場經濟基礎製度投石問路，可以說是“為國試點，為民立法”，意義重大。
期待廈門能通過精心的準備，紮實的實踐，打磨出一套既符合法治精神又貼合國情市情的“廈門方案”。
南方周末：在你看來，國家層麵的個人破產法出台還需要等待哪些條件成熟？
徐陽光：現階段確實有這樣一些疑問：個人破產製度在中國尚不具備立法條件？選擇深圳、廈門先後試點，是不是進一步說明我國個人破產製度土壤尚不成熟？黨的二十屆三中全會提出“探索建立個人破產製度”，如何理解“探索”二字？
我本人曾於2018年撰文呼籲：“個人破產法是‘鼓勵創新、寬容失敗’的法律製度”，“從長遠來看,解決‘執行難’問題還需在完善企業破產製度的基礎上，加快推進個人破產法的製定”。
2018年下半年，應國家發展改革委邀請，我有幸參與了《加快完善市場主體退出製度改革方案》的文件起草和評估論證工作，方案最終表述為“分步推進建立自然人破產製度”。
最高人民法院2017年就開始支持地方法院進行個人債務集中清理探索的司法實踐。《深圳條例》2021年3月施行，至2025年10月已受理個人破產申請709件，化解債務2.21億餘元，六百多個家庭得以解除債務枷鎖。《廈門條例》11月起施行。
近五年，我撰寫了《英國個人破產與債務清理製度》，翻譯出版了《個人破產法比較研究》，完成了國家社科基金項目《個人破產立法重大問題研究》，參與了企業破產法修改工作組的立法起草工作。
一個深刻的認識是：地方個人破產的立法探索和司法實踐都非常有價值，個人破產製度實施可能遇到的各種問題，幾乎都在地方探索中遇到，並找到了較好的解決方案。
通過總結地方經驗和智慧，我們完全可以建立起一項成熟的全國性個人破產製度。
南方周末：如何理解企業破產法（修訂草案）對於個人破產問題的推動？
徐陽光：全國人大財經委企業破產法修改起草工作組早在2019年就已經組建，2021年擴充了成員，2022年形成了較為成熟的草案版本，近三年又反複打磨，最終於2025年9月提請全國人大常委會進行初次審議，這是來之不易的立法進展。
雖然草案未能一步到位，建立起全國性的個人破產製度，但允許連帶個人債務人在企業破產時進入個人債務清理程序，已經是一個重大突破。
這一立法修改動向，也從側麵反映了我們對個人破產立法的認識，不是條件是否成熟，而是觀念能否接受的問題。
如果我們停留在地方試點層麵，適用範圍受限、法院裁定剩餘債務免除和金融機構內部管理規則不協調、對債務人財產狀況調查手段有限等問題，都無法得到有效解決。
相反，隻要建立起全國性的個人破產製度，就能真正解決地方試點無法克服的瓶頸性問題。
