美債危機隻是政府停擺 你想簡單了

晨楓：美債危機隻是政府停擺？你想簡單了

文/ 自由撰稿人 觀察者網專欄作者  晨楓 2023-05-17 

還記得老電影《卡桑德拉大橋》嗎？眼下的美債危機正像那列刹不住的火車，迅速地駛向斷橋。

美國財長耶倫已經多次警告，如果不提高美債上限，美國政府最早在6月1日就可能被迫宣布財政破產。這首先影響到的就是政府開支凍結，政府停擺，隻有緊急法案豁免的安全、國防等部門可獲得最低額度的撥款以繼續運作。

但美債危機的影響，遠遠不止這點。

美國聯邦政府開支分三部分：強製性開支（mandatory spending）、非強製性開支（discretionary spending）和美債利息開支。強製性開支包括社保、醫保、學生貸款、聯邦雇員和軍人退休金等，非強製性開支包括國防、執法、外交、交通、科技、教育、環境、地區發展、住房、失業補助、退伍軍人等，其中國防大約占半。強製性開支與非強製性開支相比是大約7：3的比例，前者居多。

在特殊情況下，還可以有補充開支（supplementary spending），這是在預算法案通過後由於突發情況臨時增加的預算。新冠疫情爆發後追加的臨時性的防疫抗疫開支就屬於這樣的情況。

聯邦開支的大部分來自稅入，但美國入不敷出已久，所以常年需要借債填補財政赤字。在2022財年，聯邦政府總開支6.3萬億美元，總稅入4.9萬億美元，赤字為1.4萬億美元。在開支中，4.1萬億為強製性開支，1.7萬億為非強製性開支，5000億為利息開支。

在2023年2月1日提交的2023財年預算裏，總開支為6.2萬億美元，總收入為4.8萬億美元，赤字依然為1.4萬億美元。

 

2022財年美國聯邦政府財政收支（來源：美國國會預算辦公室CBO）

美債借來用於填補整個赤字，對於2022財年而言，美國財政部需要借債1.4萬億美元。相對於若幹國家的GDP總額（2022年世界銀行數據），這個赤字低於加拿大（1.64萬億）、韓國（1.63萬億）、俄羅斯（1.48萬億）、巴西（1.44萬億），高於澳大利亞（1.32萬億）、西班牙（1.28萬億）、印度尼西亞（1.05萬億）。另一個算法：美國赤字略超過英國（2.67萬億）、印度（2.66萬億）和法國（2.63萬億）GDP的一半。

同時，美債總額必須低於美國國會規定的美債上限。在2021年12月16日，美國國會批準的美債上限為31.4萬億美元，至今依然如此。按照目前的舉債速度，預計最早在6月1日突破。一旦突破，財政部不得繼續舉債，導致開支凍結。這就是當前的美債危機。

 

1973-2022財年美債中公共部份占GDP的比例（來源：CBO）

美債也分為兩部分：公眾（包括美國和外國的私人、公司、外國政府）持有和美國政府持有（這是一筆複雜的循環債，這裏就不展開了）。到2023年2月，美債總額接近31.4萬億美元，公眾持有約為24.5萬億美元，占美債總額78%，美國政府持有約為6.9萬億美元，占22%。公眾持有部分裏，約33%為外國私人、企業和政府持有，價值約8萬億美元。

解決債務危機、確保美國政府運轉和撥款計劃，是拜登當前壓倒一切的頭等大事。拜登正在與眾議院議長麥卡錫等緊急磋商，5月底在日本舉行的G7峰會都可能缺席。G7缺了美國總統不知道能開成什麽樣的峰會，這對岸田肯定是巨大的失望，但拜登是真急了。

在美國的三權分立中，國會是掌管撥款的。按照法律，行政當局在每年2月第一個星期一向國會提出預算，然後參眾兩院分別通過各自的預算議案，再後兩院預算議案合並，最後共同批準，提交總統批準，或者否決、發回國會重議。如果在當年10月1日之前沒有最後通過的預算法案，國會必須通過緊急撥款法案（Continuation Resolution），按最低額度維持安全、國防和緊急事務部門的繼續運作，直到預算法案通過。

美國政府停擺早有先例。1995年12月15日到1996年1月6日，克林頓政府停擺21天；2013年10月1日到17日，奧巴馬政府停擺17天；2018年12月22日到2019年1月25日，特朗普政府停擺35天。期間政府雇員放無薪假。還有更多的政府停擺，時間較短，有的放無薪假，有的是帶薪假。

行政當局由總統領導，參議院議長由副總統兼任，隻有眾議院議長可算獨立的“國會領導人”，所以預算的國會關由眾議院議長把關，眼下這崗位由新官上任的共和黨麥卡錫擔任。預算是共和黨影響民主黨白宮政策最直接的途徑，麥卡錫早就摩拳擦掌，要在預算問題上發難。2023年的預算注定是艱難的預算。

美國的預算和債務是老問題了。美國常年赤字財政，需要不斷借債才能彌補開支窟窿。要削減赤字、平衡財政，無非是開源或者節支兩個辦法。開源主要是增加稅收，這是與共和黨減稅的理念背道而馳的，對民主黨也是政治上的自殺行為。

 

2022財年美國稅入分布（來源：CBO）

美國稅入最大頭來自個人所得稅，加稅是直接開罪於所有選民的，太難了。第二大是工薪稅，這是對所有工薪的“人頭稅”，增加也會直接增加企業開支、減少工作者的收入。公司收入稅其實是很小的一部分，有錢的跨國公司隻交很少的稅一直是爭議極大的話題，但公司“合理避稅”又是鼓勵工商發展的，還涉及到工商界的政治支持，所以也動不得。其他稅源七零八碎加起來也不多，不值得多折騰。

節支主要是削減政府開支。

民主黨主張削減國防開支，共和黨主張削減醫保、社保開支。由於醫保、社保需要修改法律才能削減，這成為多年來頂牛的焦點，“奧巴馬醫保”正是因為民主黨利用國會優勢強行通過、成為法律，才具有極大爭議。

美國也是有醫保、社保的。低收入人急病時，可以得到醫保的支持。老年人也可得到一定的政府退休補貼，但各州的規定不同。低收入人的住房也可得到政府補貼。這裏很多措施是從羅斯福新政開始的，是由法律法規保障的。

2022財年強製性支出的流向（來源：CBO）

2002與2022財年強製性開支對比（來源：CBO）

2022財年非強製性開支流向（來源：CBO）

2002到2022財年非強製性開支走向，其中2009年開始的增長是由於2008年金融危機後的大放水；2011年《預算控製法案》後非強製性開支迅速下降，國防開支削減幅度相對更大；新冠後又是增加開支的高潮（來源：CBO）

法律是可以修改的，但修改也是要消耗巨大的直接政治資本的，不修改則要消耗巨大的間接政治資本。這正是眼下白宮和眾議院之間的矛盾所在：拜登要求“無條件”提高美債上限，不出動現有開支結構；麥卡錫要求未來10年裏美國政府開支削減4.8萬億美元（尤其是教育貸款豁免和清潔能源補貼），換取共和黨支持提高美債上限1.5萬億美元。

曆史上有過這一幕。在奧巴馬時代的2011年，也是共和黨把持國會，預算頂牛。兩黨惡鬥的結果是《預算控製法案》。強製性開支動不得，非強製性開支按比例逐步削減，要求在10年內達到預算平衡，期間以提高美債上限過渡。

但《預算控製法案》對美國國防預算的影響太大，美軍軍購和戰備狀態受到嚴重影響，後來弄不下去了，更是沒有避免2013年的政府停擺。新冠疫情一來，美國政府大開閘，什麽預算控製都一風吹了，美債上限也一升再升，直到現在。

拜登與麥卡錫的惡鬥剛開始。麥卡錫勉強上台，條件之一就是共和黨國會黨團裏任何人提出動議，就可啟動議長罷免進程，而不是過去的過半附議才啟動。因此麥卡錫的立場受到共和黨極右派的強大牽製，這輪惡鬥很難能有和奧巴馬時代不同的結局，換句話說，最後成為“平推剃頭”式削減開支。

強製性開支是聯邦開支的大頭，但美國在發達國家中，醫保、社保本來就是墊底的，進一步削弱不僅麵子上說不過去，也可能影響社會穩定。近些年層出不窮的族群衝突、貧富懸殊、上升通道堵塞等問題加劇了醫保、社保的壓力，削減很危險。特朗普和共和黨對“奧巴馬醫保”恨之入骨，但還是敢說不敢動。

非強製性開支是“軟柿子”，但美國正在與中國競爭的當口上，擴軍備戰壓力巨大，削減軍費在兩黨都得不到支持。這一點在奧巴馬時代還沒有現在突出，最終成為《預算控製法案》的最大“受害者”。

別忘了烏克蘭。烏克蘭衝突開始以來，美國僅軍事援助就向烏克蘭提供了375億美元，這是“多出來的事”。共和黨本來就對傾力援助烏克蘭有不同想法，到了要削開支的時候，可能首當其衝。國會共和黨已經提出，對未來烏克蘭軍援要逐項審批，而不是一攬子審批。但“背叛烏克蘭”將極大地損害美國的政治信譽，也是對拜登政治遺產的毀滅性打擊，對美國的盟國戰略更是致命打擊。

科教本來是非強製性開支裏最大的軟柿子，但在美國看來，隻有保持科技領先和重建製造業、重建基礎設施才有希望在與中國的競爭中勝出。拜登消耗了巨大政治資本通過《芯片與科技法》、《通脹削減法》和《基建法》，準備用重金砸出來美國科技和製造業複興。如果削減了，不僅是拜登的政治失敗，更使得美國處於不利的競爭態勢，得罪了被保護主義屏蔽門外的盟國，還使得被威逼利誘到美國開廠的“友商”寒心。美國要與中國拚產業政策，不砸錢還拚什麽？這是奧巴馬時代沒有的問題。

拜登以“外交老手”自詡，熱衷打造Quad（其實是從特朗普時代開始的，但在拜登時代折騰更大）、AUKUS、IPEF，並熱衷打造“亞洲北約”。問題是，盟國和準盟國指望美國撒幹糧，推行馬歇爾計劃2.0，但美國一毛不拔已經使得IPEF名存實亡了，進一步削減國際援助對美國外交十分不利。相反，隨著一帶一路向世界延伸，沒有任何時候比現在更需要美國在世界撒錢。沒人真以為“價值聯盟”就能促使盟國自帶幹糧、跳上美國的戰車，眼下就有菲律賓、泰國、印度、越南在等著美國撒銀子，除此之外還有南太平洋、非洲、南美……

眼下還有一個棘手的問題：中南美洲非法移民。墨西哥非法移民問題現在有所緩解，但借道墨西哥的中南美洲（如洪都拉斯、薩爾瓦多、尼加拉瓜、委內瑞拉、海地等）非法移民問題越來越大。在特朗普時代頒布禁令，以新冠疫情的名義統統遣返。現在禁令到期，已經有至少六萬非法移民聚集在美墨邊境，更多的在路上趕來。

邊境牆是不頂用的，在墨西哥-危地馬拉邊境設立處理和遣返中心也不解決問題，最根本的解決辦法是在中美洲和更多的國家實行有效扶貧，從根源上解決非法移民的問題。這筆開支根本沒有在美國的視線上，但越來越急迫了。

即使是造邊境牆，也需要錢，幾十、上百億美元起跳。這是現有預算中沒有的。

實際上，不管是哪一個方麵，美國沒有比現在更需要花錢了。美國一向花錢如流水，現在需要的是花錢如洪水。但是美國沒錢了。

美國急需造錢。不是開動印鈔機印錢，那要是能解決問題而沒有後果，早沒那麽多事了，兩黨之間互行方便就是了，反正輪流執政，誰都有美債觸頂那一天。美國急需從經濟的實質性增長中造錢，但預算削減甚至政府停擺，將對美國GDP造成沉重打擊，直接結果就是稅入降低，進一步增加財政危機。

2022財年美國聯邦政府開支在GDP中的占比（來源：CBO）

2022財年美國政府開支占GDP高達25.1%。這不是說政府停擺將導致25.1%的GDP損失，但對美國經濟造成沉重打擊是不言而喻的。

不過美國當前麵臨的不隻是美債危機，還有銀行危機、去美元化疊加在一起的完美風暴。通脹比高位已經降低不少，但還沒有過去。

自1960年以來，美國經曆了78次債務上限危機，每一次國會最後都提高債務上限，但不乏惡鬥，導致或長或短的政府停擺。這一次不僅是最後以什麽條件達成美債上限升高，還遇到以前沒有過的舉債難問題。首先是要舉的債越來越多。

除了克林頓時代有過短暫的財政結餘，其他年份都是赤字，而且總趨勢是增大，2008年和新冠疫情導致赤字突增（來源：CBO）

1972-2022財年赤字占GDP的比例（來源：CBO）

在00年代，美國赤字在2000-5000億美元級，這正好也在中國對美國出口強勢增長的時候，中國順差“包攬”了很大一塊美債，還有強勢的中東石油美元幫襯。現在，赤字動輒過萬億，有那麽多閑錢買美債的主並沒有那麽多，年複一年地有實力買美債萬億美債的主更少。

美國中小銀行曾一窩蜂買美債，避免風險投資。但美聯儲一升息，美債從謹慎投資變成被套牢的有毒資產，儲戶擠兌已經擠垮矽穀銀行、標記銀行、第一共和銀行了，可能還有更多的在路上。現在美債利率處於高位，但美國經濟危機和美元信用危機的前景迫使銀行“現金為王”，保持機動性，並不適宜大舉購買美債。

外國買家也一樣。中國在減持美債中，2022年減持1732億美元，與最高峰的2013年相比，更是減持了4500億美元。日本在2022年減持了2200億美元，比中國還多。中東也在減持。

美債不再是“無風險”投資，這是抑製各方投資美債的重大因素。美債風險分兩部分。一是利率風險。美聯儲已經在利率高位，但現在的5-5.25%實際上是“曆史主流位置”，繼續上升到7-8%甚至更高是有曆史先例的，關鍵是通脹是否會頑固化。

當前美國通脹已經壓到5%以下，4月通脹“隻有”4.9%。依然遠遠高於美聯儲2%的目標，但比2022年7月的9.1%要低多了。問題是，這次美國通脹有很大一部分是通過進口商品帶入的“輸入性通脹”，出口國家（尤其是中國和東南亞）商品價格因為原料和其他自身原因上漲，並不受美聯儲的直接控製。

美國消費下降可以強行壓低“輸入性通脹”的影響。非剛需已經壓縮完了，接著壓縮剛需，最終是能把通脹壓下來一點。問題是：剛需就是剛需，一鬆動就會反彈，形成頑固性通脹。這正是美聯儲加息未必停步的原因：不止是要加息出美國的“微弱衰退”，最好加息出世界性的“微弱衰退”，隻有這樣才能從源頭上壓住“輸入性通脹”。但畢竟影響間接，就要慢工出細活了。

但繼續加息直接導致美債利息支出增加。曆史積累美債的利率不會改變，新增美債包括填補當前赤字的部份和到期美債的續購，這些都是按照高得多的新利率計算的，利息開支也隨之增加，而且這部分增加要到美聯儲利率下調後才能慢慢消化。曆史美債利息按發售時候計算是雙刃劍。

也就是說，美聯儲“高利率”維持的時間越長，對美國聯邦政府預算的長期壓力越大，還不是利率下調就能很快見效的。

對拜登來說，幸好美債利息開支不屬於預算問題；對耶倫來說，算不算預算都得從總開支裏支出，美債上限的問題是一樣的。如果額度不夠用，還是必須砍預算。

從2022年初到現在，美聯儲基準利息已經加息十次，從實際上零利率增加到5-5.25%。2022財年美債利息支出為5000億美元，2023財年翻倍都是可能的。當前美國財政部已經把美債額度基本用完了，也就是說，共和黨提議的1.5萬億新增美債額度連用於新增赤字（假定依然在1.4萬億美元級）已經差不多用完了，新增利息開支都不夠用。

但如果美債引爆違約危機，大量跨國商業銀行、中央銀行持有的美債麵臨減記甚至拋售，全球性的金融恐慌將比2008年金融危機更加深重。

據說美國財政部的緊急應對措施之一，就是優先支付美債利息和到期償付，避免違約，同時雙倍壓縮聯邦政府一般開支。這對美國經濟、社會穩定和政府運作是雙倍打擊。但美債違約的可能性本身就使得美債成為“風險投資”，迫使美債利率額外增高，已經出現美國國債與私債利率倒掛的問題了，說明市場對美債信心降低。這對美國財政部繼續舉債是極大的不利。

更加長遠的影響是去美元化。

美元依然是世界上最主要的結算貨幣和儲備貨幣，根據2023年1月SWIFT數據，美元支付（貿易結算加投資融資結算）占比依然在40%左右，歐元約38%，英鎊略低於7%，日元略高於3%，人民幣不到2%。但如果單看貿易結算，美元達到80%以上。當然，SWIFT沒有計入非SWIFT的結算，中俄之間的貿易已經繞過SWIFT了。

美元結算意味著美國公司的貿易和投資都以本幣結算，避免了匯率風險。美元使得美國是世界上唯一能用本幣償還外債的國家，在理論上隻要印美元就能償還外債，在實際上也需要印美元以滿足世界經濟增長對貨幣增量的需求。

美元也是世界上最重要的儲備貨幣，在90年代末、00年代初，曾占各國央行儲備貨幣的70%以上。大量儲備貨幣意味著大量美元印出來後，參加流通，換取實質性財富，然後進入“美元蓄水池”，退出流通。對於美國經濟來說，這部分財富等於“白拿”。

在第三國之間用於結算的美元也一樣，美國經濟沒有參與，但最初美元從美國流向世界的時候，還是收割了一把的。

美國還能把美元武器化，通過金融控製對看不順眼的國家和實體實施嚴厲製裁。美國對伊朗、朝鮮、俄羅斯都用過這一手，對部份中國公司也用上了。

但非美元化正在成為最使美國焦慮的暗流，比芯片、人工智能、中國航母更加焦慮。

非美元化不等於人民幣化，但一切非美元化都直接置換美元在貿易和儲備貨幣中的使用。中俄貿易已經70%本幣化，包括用人民幣和盧布結算。本幣結算還在中國與巴西、沙特阿拉伯、阿根廷、伊拉克、泰國等國之間大力推進。2023年3月，中國跨境貿易結算中，已經48.4%為人民幣，超過美元的46.7%。這是包括大陸與香港之間的結算的，但港陸結算也是同時包括人民幣和美元的，並非一邊倒的人民幣結算。

孟加拉和巴基斯坦則在推動用人民幣購買俄羅斯石油，這是人民幣作為第三國之間大宗貿易的結算貨幣了，實質性地“侵入”了美元的傳統領地。沙特對中國的石油出口也有部份開始用人民幣結算。去金本位後，石油實際上成為美元的錨定物，石油貿易的去美元化對美元的打擊特別大。

美元作為儲備貨幣的地位是與美元作為結算貨幣相連的，更是以美元作為非武器化的“純貨幣”為基礎的。美國對伊朗的製裁已經引起人們的警惕，美國對俄羅斯的製裁徹底倒了人們的胃口，隨時可被武器化的美元是不宜作為儲備貨幣的。如果黃金有可能“沒人要”了，還會有人買黃金“保值”嗎？如果有一天存在銀行的錢可能被“沒收”，還有人往銀行存錢嗎？難道不是趕緊兌現、另找地方避險？

據IMF數據，1999年歐元誕生到2020年底，美元作為各國央行儲備貨幣的占比從71%下降到59%。據稱，烏克蘭衝突爆發和美國對俄羅斯極端製裁後，美元作為儲備貨幣的占比進一步下降到47%。美債危機和美元信用下滑隻可能進一步降低美元作為儲備貨幣的占比。

美元沒有從結算和儲備貨幣中雪崩式退出，不僅因為美國依然是世界上第一大經濟實體，也有路徑依賴的關係。但即使是涓涓細流地退出，回流美國，由此直接造成的貨幣過量供應，長期拱火美國通脹，迫使美聯儲繼續加息，影響比什麽都大。

美債危機、銀行危機、去美元化、通脹、美聯儲加息，這些相關而又不同的爆點，可能輪流引爆，隻是眼下的爆點在美債。

美國的政治動蕩前景進一步使經濟問題複雜化。特朗普在訪談中宣稱，一旦當選，就要赦免部份已經被起訴和定罪的國會山暴亂份子。隻要想想這樣的前景，就足以使人們對美國經濟前景徒生疑竇，進一步加大對美債、美元信用和美國經濟的懷疑。

然後新的一輪爆點開始。