梁盛：4萬億模糊賬再促“陽光財政”

2009年02月21日 14:27
來源：http://www.p5w.net/news/gncj/200902/t2179892.htm


　　投資者報(記者梁盛)4萬億元投資何去何從，“兩會”前夕，再次將政府預算透明化推到風口浪尖。

　　2009年1月7日，上海義明律師事務所律師嚴義明拖著行李箱，從上海趕至北京。先後向財政部、發改委提交了《政府信息公開申請書》，分別要求國家發改委公開四萬億元“救市”資金的來源去向，並要求公開自2008年11月5日以後，向發改委遞交審批申請的省、市項目名單，經發改委審批通過的具體項目名單、選擇這些項目的理由以及預算資金等；要求財政部在今年全國兩會召開前兩周，公開去年中央財政決算和今年財政預算的情況。

　　1月21日，嚴義明接到了財政部的書麵回複。這份財政部2009年第1號信息公開回執上赫然寫著四個大字：不宜公開。

　　“財政部給了我四個字‘不宜公開’，沒有說明任何理由，而發改委至今還沒有任何回複。我現在還在等發改委的回複，然後再決定對此要采取什麽樣的法律行為。”嚴義明2月17日告訴《投資者報》。

　　去年9月10日，財政部簽發了《財政部關於進一步推進財政預算信息公開的指導意見》。意見要求：中央各部門和地方各級財政部門要按照《中華人民共和國政府信息公開條例》的要求，加大財政預算信息的主動公開力度。在此基礎上，重點公開政府預算、部門預算、預算執行以及財政轉移支付等內容。

　　這似乎讓一直都提倡“陽光財政”的人，看到了一絲曙光，但要全體公民真正享受到公共財政的“陽光”，有很多困難還需要克服。

　　有限的財政監督

　　中國的財政監督體製長期以來都為人所詬病。目前，中國的財政監督主要依賴的是政府的內部監督，比如各級人民代表大會的監督和審計監督等。按照我國的憲法和預算法，各級人民代表大會應該是最重要的財政監督機構，政府預算未經人大通過不得執行。

　　每年“兩會”期間，財政部都要向全國人大提交下一年的全國財政預算報告，由人大審批並表決。從每年財政部提交的預算報告來看，短短幾頁紙，隻能簡單粗略地算算“大賬”，細化程度非常低。

　　首都經貿大學稅收政策室主任劉穎教授是人大代表之一，她告訴《投資者報》：“其實除了每年提交給人大代表的財政預算報告外，財政部還會向人大預算委員會提交一份相對比較翔實一些的報告。但這個報告也隻是在開會的時候提交，會上討論表決後就馬上收回，禁止外帶出去。”地方人大也存在這樣的問題。以深圳市為例，深圳市的部門預算中有100多個部門，50000多個人，2008年花了150個億。而人大會議一般為時隻有一周，討論財政預算僅是其中一個議題而已。地方人大代表或預算委員會代表一般都是在開會前幾天或者開會當天才能拿到預算草案。

　　據接近預算委員會的人士透露，100多個部門中，認真看的最多隻有其中的2個部門，而且大多也都看不透。況且，全國人大常委會的預算工作委員會也隻有區區20個人，而絕大多數地方人大根本就沒有專門的預算監督機構，這些地方對財政預算的監督幾乎為零。

　　目前，審計係統的監督可能是目前的財政監督體製中最為有力的監督了。但審計監督實行的是事後追懲製，問題發現時損失已經造成。而且全國幾萬名審計人員，要審計幾千萬公務員和十幾萬家國有企業財務狀況，人力明顯不足。

　　因此，體製外的財政監督體係“陽光財政”就成為一個必然要求。“陽光財政”是一個公共財政的監督體係建設，它要求把作為社會公眾當家理財重要工具的政府財政支出情況置於公開、透明的陽光下，讓所有的社會公眾都有渠道了解和參與政府財政編製和決策過程,有機會表達自己的意見和偏好,有權力監督政府部門資金的使用情況。

　　“信息公開是‘陽光財政’的一個必要因素。”財政部財政科學研究所所長賈康說。但過程並不是一帆風順的。

　　“公共財政”意識覺醒

　　去年5月19日，中國預算網的創始人，對預算問題很有研究的留美博士吳君亮根據國務院頒發的《政府信息公開條例》，向上海、北京、廣州、深圳等十幾個城市，向財政部、衛生部、發改委、教育部、科技部等近10個部委，甚至向深圳市下屬的福田區、龍崗區、南山區、羅湖區，分別提出了要求公開各地區和部委2008預算的申請。

　　對於吳先生的申請，相關地區和部門給出了諸如“預算屬於保密資料”，“與申請人無關”，“不在可公開範圍之內”等理由，不予公開。當時唯一給了他們正麵回複的隻有深圳市財政局。負責接待的張先生把他們帶到閱覽室，將一本粉色封麵的厚書遞給他們，並告知：“不外借，也不準複印，你們隻能看。”那本《深圳市本級2008年部門預算（草案）》是一本16開本、厚約300頁大書。

　　吳君亮隨即問道，“可以拍照嗎？”張先生遲疑了片刻，答道：“可以拍照，因為（領導）沒有講不許拍照。”吳君亮從包裏取出數碼相機，將這本約300頁的預算案文本，一頁不漏地拍了下來。

　　“在財政預算中，很多灰色的東西都是在信息不公開的情況下產生的。我個人認為，財政預算公開就是一種強大的監督。”吳君亮對《投資者報》說。

　　半年多來，吳君亮和他的團隊來往於全國各地，為政府預算信息公開而奔走呼號。“現在已經取得了不小的進展。衛生部、環保部等一些部委，還有深圳市的一些區已經向我們公開了他們的預算，雖然其中有些地區公開的信息不完整，我們還要跟他們繼續交涉，但這畢竟是一個很大的進步了。”去年底，河南省焦作市也同意向中國預算網公開焦作市政府預算報告。吳君亮等人在仔細研讀了“2008年焦作市市級政府公共預算”之後，就財政預算中的某些問題向當地財政局提出了質疑。

　　“從預算中看，有些部門預算和部門內的項目預算是重疊的。比如深圳市的政策研究辦公室，大概有幾十個人的編製吧。但在人員和部門經費外，又設立了一個‘重大文件起草’項目，要了100萬元的預算。政策研究室的本職工作就是要起草重大文件的，為什麽又另外要100萬呢？”吳君亮說：“我們就此問題向深圳市財政局提出質疑，但至今未有回複。”今年2月，吳君亮在中國預算網上寫了一封給深圳市長和財政局局長的公開信，希望在市人代會召開之前，能夠舉行一次或多次的公民座談會來討論2009年的財政公共預算。

　　4萬億元投資應透明化

　　在得知上海的嚴義明律師可能會為了公開4萬億元投資預算而采取法律行動時，吳君亮顯得很高興。“政府的4萬億元投資花的都是納稅人的錢，等於我們每一個公民都是股東，為什麽不能把預算公之於眾？”吳君亮表示，要做好“陽光財政”，首先要做的就是信息公開。“如果信息不公開，我們連基本的數據都看不到，又怎麽能對政府財政進行有效監督呢？”“國家的財政收入來自於納稅人的稅款，財政部門有責任代理委托人管理好這部門資金。從委托代理視角,委托人對代理人行使有效監督的客觀要求。”北京師範大學經濟學教授李長安說，“要真正做到‘陽光財政’，全體公民要有提出正當要求和依法進行監督的意識，這樣才能有利於實踐中督促政府部門預算編製更為嚴謹。”同時，他還表示，政府部門要通過收支分類改革,更清晰地反映政府職能活動的支出總量、結構和方向。