秦暉：什麽是農民工的“退路”？

2009-2-24 15:31:01
來源：http://www.blogchina.com/20090224671880.html

農民地權與“民工退路”

去年10月的“十七屆三中全會決定”並不是在反危機的背景下形成的，但10月後因經濟危機引起的農民工失業問題很快成為社會關注的新熱點，也給本來並不“明晰”的政策帶來了新的變數。最近一些政策發言人強調：必須給失業農民工留出“退路”。我認為這個提法很好也很及時。

但是關於“退路”的一些問題需要討論。首先，目前的問題是農民工本來有“退路”，而我們不要出台新的改革斷了這種“退路”呢，還是本來沒有“退路”，我們需要改革來開辟這樣一條“退路”？

有人說，土地的官辦集體所有製就是農民工的退路，他們找不到工作就可以回去種田，所以千萬不要搞什麽地權歸農，免得農民鼠目寸光、吃喝嫖賭把地賣了就斷了自己的“退路”。這還是過去那種“土地保障論”（實際上是“不準農民處置土地”保障論）的重複。目前農民工失業潮的出現似乎使這種說法更時興了。對這種說法，我過去批評過多次，似乎從來也沒有見到像樣的回應。現在我也不想重複了。

這裏我隻想退一步說。地權歸農的意思無非兩個：一是農民如果想賣，就可以賣；二是如果他不想賣，就可以不賣。假定你真的關心農民竟然勝過農民關心他自己，擔心農民鼠目寸光可能會自斷退路，我說農民沒你想像的那麽傻，也說不服你，那麽好吧，你可以管製農民賣地，也就是“農民如果想賣，未必就可以賣”。但你能不能至少把地權歸農實行一半，同意“農民如果不想賣，就可以不賣”呢？如果做不到這一條，遏製不住“圈地運動”，又何談什麽保證農民的“退路”？如果根本不想做這一條，人們難道不會懷疑你關心農民“退路”是假，關心官府“賣地財政”的錢袋才是真嗎？

要知道，如今還根本沒有“農民如果不想賣，就可以不賣”這麽一回事。這次三中全會決定承諾縮小政府征地範圍，我覺得是非常好的一個表態。但我春節回家鄉時，問過一位在區“征地拆遷辦”任職的朋友：今年征地任務是不是輕鬆點了？他說：哪裏，今年征地指標又比去年大大加碼了，不然怎麽完得成那些加大投資“刺激經濟”的項目？我說：不是說如今征地隻限於重大公益項目嗎？他說：什麽是公益？我們隻要想征，那就是公益。我說：有沒有討價還價呢？他說：一畝8萬元，一刀切！討價還價，你想可能嗎？我說：不是有的地方搞“土地換保障”嗎？他說：換什麽還不是從那8萬元裏出，你當農民是傻子？他們不會算賬？我問：農民願意嗎？他說如果願意，還要我們這些人幹什麽？我默然。

這就叫保留了農民的“退路”？

防止“退路”問題上的尺蠖效應

長期以來，一些有權有勢的人在城裏掃蕩棚戶區、取締“貧民窟”、清理城中村、驅趕“外地人”時，從來沒有考慮這些進城者的“退路”問題，他們大搞“騰籠換鳥”、擠壓民營勞動密集型經濟時，也沒有考慮這些就業者的“退路”問題。應該說，這些做法近年來還是有所改變、有進步的。例如清理“城中村”，過去是一味強製拆遷，如今對城中村原居民（戶籍居民）有了一些協商，拆遷補償大幅度提高了，雖然還不是“市場交易”價，但這些原居民也部分地分享了都市化帶來的土地大幅增值（即所謂級差地租）。然而眾所周知，今天城中村基本是“外來人口”租住的貧民區，原居民多是收租者，並不在此居住，“改造城中村”涉及的最大的利益相關群體並不是他們，而是為數比他們多得多、也弱勢得多的外來租戶（主要就是外地農民工）。如今，“改造城中村”相對較多的考慮原居民的利益，較之原來隻考慮官家“政績”和開發商盈利當然是個進步，但這種進步並不涉及租戶。“清理城中村”基本上就是對他們的驅逐，而且沒有任何補償，有誰過問這些被驅逐者的“退路”呢？

而今“退路”問題不能回避了，有人馬上想到的卻是禁止農民處置自己的土地，同時對官府的圈地卻仍然沒有有效的約束。似乎農民如果沒了“退路”就隻是他們鼠目寸光輕易賣地的結果。說實話，我雖然對那些視農民自有其地為洪水猛獸的言論很反感，常常忍不住要反駁，但並不認為土地私有製能包治百病，也並不完全反對對農民賣地進行某些管製，特別是對改變用途的賣地。如果能夠做到“農民不想賣，就可以不賣”，那麽“農民想賣，未必就可以賣”也算是有些理由。但是如果做不到“農民不願，就可以不賣”（“重大公益”的征地另當別論，但如我曾說過的，公益的認定與征地的方式也應該改革），那麽“農民願意也不能賣”恐怕就會有貓膩。這就是我說過的：在涉農問題上的“尺蠖效應”。

就說保護耕地吧，茅於軾先生出於相信市場調節而反對“18億畝紅線說”，我並不太同意他的這個主張（理由另說）。但是我不願意加入討論。因為按尺蠖效應的邏輯，如果“保護耕地”之說得勢，上麵就會更加嚴禁農民自願售地，但官府圈地仍然是想圈就圈；如果“無需保護”之說得勢呢？那官府就會更加狂圈土地了，但農民卻仍然不能自願售地。

類似地，現在某甲說小農太低效，隻有“規模經營”才代表“先進生產力”；某乙說“穩定”要緊，必須保留小農免得“無地則反”。可是他們卻都反對地權歸農：某甲認為地權歸農後，“穩重”的小農將妨礙公司圈地擴大規模；某乙說地權歸農後，“輕佻”的小農將急於賣地進城流浪。我就奇怪，他們為什麽不能反過來想想呢？如果規模經營需要發展，農民自願賣地不是很好嗎？你為什麽不支持他們去與買主討價還價以爭取大、小農各得其所，而要像“蔣巷事件”那樣官商聯手強圈農民土地？如果保留小農事關“穩定”，地權歸農他們不就可以理直氣壯地當“釘子戶”了嗎？假如怕單個農民釘子戶力量還不夠，就應該支持“農會趕走圈地客”嘛，為什麽舍此不為，而要把農民像農奴似地束縛在土地上呢？

諸如此類的問題很多。我想在“退路”問題上也是如此：土地究竟是不是農民工的“退路”？如果說是，那麽保持這種“退路”的主要途徑是什麽？是明晰農民的產權、限製行政方麵的權力，使得那種以“圈地運動”、“動員式交易”或“模糊產權、促進流轉”之類方式向農民土地伸手的現象盡量減少呢，還是反過來模糊農民的產權、強化行政方麵的權力、限製乃至阻止農民配置要素處理地產，實行“隻許官府圈，不許農民賣”的土地政策？這後一種政策真能保住農民的“退路”嗎？

反過來講，回家種田真的是失業農民工所選擇的惟一“退路”或最好“退路”嗎？如果我們懷疑這一點，那當然不是要得出“官府盡管放心大膽圈地”的結論。為了防止土地問題上形成尺蠖效應，如果我們要保障農民的土地“退路”，就應當尊重農民的地權，製止愈演愈烈的圈地大潮。而如果農民工自己並不認為回鄉種田就是他的退路，國家也應該為他們留下別的可能——但這當然並不能成為官府擴大圈地的理由。

農民工在什麽意義上是“有退路者”？

事實上，經濟危機時期失業農民工究竟有多少人能把回鄉種田當成“退路”，這的確是一個問題。已經有不少調查指出，當今返鄉農民工隻占失業農民工的一部分，有人說隻有一半，很多失業農民工仍然滯留在城市等待機會。另一方麵，去年因經濟蕭條而“提前返鄉”的農民工也並非一去不回，很多人在過年後又重新外出尋找工作了。

其實白南生在2007年的調查研究就指出，返鄉農民工中表示“不想再出去了”的隻有四分之一。而在占調查農戶15%的“回流戶”中，被大肆宣傳的“回鄉創業”者隻占極少數，絕大多數都是失業後被動回鄉。他們回鄉後真正去種田的又更少：有11.2%回流後仍然在家鄉附近打工（但工資多不如前），2.7%從事非農自由職業（攤販等），隻有1.6%搞種植、養殖。真正把土地當成“退路”的就是這1.6%而已。

更有甚者，早在民工潮初起的十年前，趙樹凱等人就曾經做過調查，指出農民工絕非都是“飽而求富”，他們很多人進城實際上是為糊口謀生，而不是滿足溫飽之後進城淘金。我記得當時已有40%多的被調查農民工表示在經濟上他們已經無法以種田為生，另有百分之幾因為社會原因（如在家鄉得罪了什麽人）無法回鄉。兩者合計已經占到當時農民工的將近一半。

十年以後這個比例有了什麽變化？一方麵，當時農民無法以種田為生的一個原因是那時農民稅費負擔沉重，種田得不償失。後來稅費改革取消了這些負擔，加上實行了種糧補貼，這個因素有所緩和。但另一方麵，首先，十年後人口增加，耕地減少，人地關係日趨緊張的進程無法逆轉。其次，城鄉收入差距這些年持續擴大，而農民收入中打工收入的比重也持續擴大。這兩個“持續擴大”相疊加，意味著除去打工收入後的農民種田收入與市民收入的差距擴大得就更厲害，絕非稅費-補貼因素所能彌補，“種田”這一職業的相對弱勢在這十年裏總的來說是更加凸顯了。在這種情況下，能夠以回鄉種田作為“退路”的農民工比例不可能比十年前更高。何況，十年前許多農民工就僅僅是戶籍上的“農民”，他們從學校出來就進城打工，實際上根本就沒有務過農，經過十年再讓這些進入中年的人學習種莊稼難度更大，加上這十年“民工子弟”與“第二代農民工”已經從無到有成長起來，將來還會不可逆轉地越來越多，這些不僅不會農活、甚至也從未在家鄉生活過的“農民”要回鄉以種田為生，怕是比我們這些當年的上山下鄉知青在農村“紮根”還困難。

這兩方麵的因素中，稅費改革與補貼政策增加的種田吸引力在2004-2007年間已經基本釋放，成為造成前年“民工荒”的原因之一。“民工荒”如今再度變成打工難，意味著這個因素已經不太能夠指望。稅費既已全免，而補貼在如今農民人口仍占如此大比例的情況下提高的幅度也很難有多大，因此這方麵的因素已不太可能繼續強化。但另一方麵的幾個因素都在不可逆地強化著。因此，指望失業農民工都把“回鄉種田”作為“退路”，無疑是不現實的。

警惕以“有退路者”為理由的農民工歧視：南非的前車之鑒

更重要的是，如果我們預先假定農民工可以把“回鄉種田”作為“退路”，並以此為前提來設計製度和政策，那還會有強化對農民工歧視的可能。事實上，年前這一波農民工失業過程就顯得相當沒有規則：很多倒閉的工廠隻是事實上“關門停工”而並未經過破產停業的相關程序，一些廠商更是突然“失蹤”，工人沒有得到被解雇的事先通知，沒有緩衝期，沒有遣散費，甚至有的欠薪都未付。農民工的社會保障機製也不起作用，使得到處排起了“退保”的長隊……而雖然很少人明說，實際上把農民工看成“有退路者”確實是一些人對失業農民工的善後工作漫不經心的重要心理原因。我就曾聽到一位官員宣稱：農民工用不著遣散費，“他們可以回去種田，他們反正是有‘退路’的”。還有一位學者，甚至把這當成是我國比西方國家更能經得起經濟危機衝擊的“成功經驗”，而且這個“成功經驗”更證明我們千萬不能把地權交給農民，這真可以說是“低人權優勢”的危機版了。

的確，與發達國家“難以對付的”工人相比，我國的農民工平時就是“候鳥”、“兩棲人”或姚洋所說的“流動工人”，碰到危機讓他們“流動”回去就是了。但這真的可持續下去，成為我們可以炫耀的一種反危機“優勢“嗎？

關於這方麵，我們可以看看南非這個前車之鑒：南非土地製度中一直存在英國傳統的私有製與布爾傳統的國有製的衝突。19世紀英國占領開普殖民地後曾一度試圖進行土地私有化改革，允許黑人購買和擁有土地。這一舉措惹惱了布爾人。為安撫布爾人，英國妥協了，後來南非實行的仍然主要是布爾人製度。1894年的格倫格雷法規定，黑人實行部落傳統下的份地製，在主要的好地都被白人國家圈走的情況下，該法偽善地在餘下的黑人地區實行“平均地權”，規定部落必須保證黑人家庭擁有份地，但每份不超過10英畝，一家不能擁有多份，份地不能買賣。1913年、1936年南非又兩次通過土地法，最後形成了一種“二元土地製度”：在“最終實現白人國家所有”的框架下，一方麵白人社會內部基本上按英國傳統建立了適應市場經濟發展的實際上的私有地權製度，另一方麵對黑人卻強化了部落集體下的家庭“份地”平均使用製，不僅禁止黑白間的土地交易，在黑人內部也隻承認部落土地所有製，不承認私有製，“限製個人對土地的權利”，“限製個人土著土地擁有量”。但對這些黑人部落區保有的土地，國家仍可以隨意征用來搞開發。這種土地製度中的“二元結構”給南非白人當局帶來兩方麵的好處：一方麵當局得以用部落身份束縛黑人，即便黑人長期在城裏打工，也得不到市民的權利，同時又以黑人都在其部落內擁有份地為理由，把所謂保障的責任推卸給黑人部落，否認國家對他們的社會保障和公共服務責任。

於是南非便形成了這樣的“優勢”：經濟繁榮時讓“流動工人”（黑人勞工在南非的官方稱呼）進城賣苦力，一旦遇到蕭條就把他們視為城裏“多餘的人”，竭力把他們趕回家（所謂“黑人家園”）靠狹小的部落份地生活，以此一次次地把危機的打擊轉嫁到他們身上。南非官方把這種“流動勞工”加“黑人家園部落所有製”的設計自詡為“有序的城市化”，並大肆挖苦美國讓黑人進城安家形成大片貧民區是一種“無序”的“失敗”政策。另一方麵，白人國家以防止“黑人無地”為由，偽善地維持黑人部落集體所有製，但國家卻可以淩駕於“集體”之上，利用不承認黑人土地私有權的方便，任意廉價征地，把黑人從一塊又一塊的故土趕走。因此，南非一方麵從來不存在所謂黑人內部“土地私有自由買賣”造成“土地兼並”的問題，但白人國家“兼並”黑人土地的問題卻比任何“土地私有製”國家都嚴重。用法國記者波爾-理查德的話說：南非黑人就這樣成了“‘有序城市化’政策的犧牲品”。

但是，這種歧視在黑人的抗爭下終於走到了盡頭。而由於黑人勞工在種族隔離時期長期“低自由也無福利”積累的欠賬太多，南非在廢除種族隔離製度後一度麵臨非常嚴峻的都市治理問題。

但願我們不要走到那一步。

以農民權利和政府責任來安排農民工“退路”

溫鐵軍先生最近提出：以亦農亦工的兼業方式沒有“效率”為由來強製推行“規模經營”是行不通的。我們一方麵要讓農民自由地進城打工，另一方麵也要保證他們能夠自由地返鄉務農。這個觀點我是完全讚成的。

但是他因此提出的土地政策卻與一些主張“強製推行規模經營”的人很類似：他擔心農民會賣地，而那些人擔心農民抵製圈地，以此理由，溫先生和他們都反對地權歸農戶。如前所述，這就是尺蠖效應的一種典型表現。要跳出這種怪圈而真正做到農民可以“自由地返鄉務農”，我以為就是要讓後一些人的擔心成為現實：農民有了地權，圈地就困難多了，農民工返鄉務農的“自由”不就大了嗎？而如果所謂“自由返鄉”是以事先禁止他們處置土地（同時卻不阻止圈地）為前提，那不是先就剝奪了他們的自由了嗎？馬克思曾經說過：近代無產階級是沒有保障的，而中世紀的農奴是有保障的。他這就是指農奴被束縛在土地上，因此沒有“失業”問題而言。但是馬克思當然不會真的認為中世紀的農奴比後來的工人更值得羨慕。現在發達國家的工人當然不再是沒有保障，而是擁有我們難以企及的福利保障了。但與中世紀相反，這不是用犧牲工人的權利，而是由政府承擔了服務責任來實現的。

實際上，禁止地權歸農戶與農民的“退路”有多少關係呢？且不說如前所述，2007年時“回流”農民真正回來種田的就不過十分之一（15.6%中的1.6%），隻說如今政策也允許“使用權流轉”，很多農民工已經把自己的“承包地”“流轉”出去了，與所謂“私有製”下的賣地區別隻有兩點：一是這種“模糊產權、促進流轉”特別容易引起糾紛，事實上去冬以來因農民工回鄉導致的土地糾紛已經明顯增加。二是通常認為“使用權流轉”不能賣斷，原承包人有回贖之權。這實際上類似於傳統時代可回贖的土地出典。因此所謂“不搞私有製”的實際意義就是土地“可典不可賣”。但是，真正有權勢的人拿走了你的土地，你想要回來實際上很難。而土地市場上“典價”總是大大低於“賣價”，因此“可典不可賣”其實是大大降低了農民手中土地的變現價值。在過去所謂的土地私有製時代，沒有受到禁止賣地的農民也知道珍惜自家的土地，一般也都是盡量出租出典而不輕易“絕賣”的，許多地方“田麵”的流轉量往往大大超過“田底”。但一旦遇到真正急需變現時，他們就可以賣出很高的地價。如今的“可典不可賣”惟一的功用其實就是使這種應急變現能力成為不可能、農民“流轉”了自己的土地隻能獲得微不足道的“典價”。這到底是“保障”了農民呢，還是損害了農民？

曹錦清先生最近說：土地承包製未必就是永恒的，未來“隨著中國經濟與財政持續增長，國家有能力將農民的社會保障徹底地從土地上剝離出來，並成為國家對農民承擔的義務”，那時就可以搞“土地私有化”了。但是現在絕對不能搞。我想，他知不知道自己在說些什麽？如果國家真能“對農民承擔義務”了，它禁止農民賣地（即不搞“土地私有化”）倒還有幾分理由。但假如像他說的，現在一旦有難，國家還不能“對農民承擔義務”，卻又要禁止農民“賣地救命”，那農民還怎麽生存？

農民工的社會保障問題：走出“負福利”困境

我認為，真正要講保證失業農民工的“退路”，那就要分兩個方麵：一方麵，以保障農民地權、製止“圈地運動”（而不是相反地“隻許官圈，不許民賣”）來保障農民可以“自由地返鄉務農”；另一方麵，為失業但未返鄉的在城“待業”農民工提供基本保障。由於我上麵提到的那些事實，後一方麵應該更為重要，而且今後會越來越重要。無論如何，那種南非式的“流動工人”製度的“反危機優勢”並不值得誇耀，也很難指望它可以長期持續。我們不能永遠以農民工“失業了就回去種田”為假設來製定政策，“正常的”失業保險和待業期居住問題應當進入我們的議事日程了。

事實上，當前在中國國家“汲取能力”已經以數倍於國民經濟和居民收入的增速急劇膨脹了15年（從1994年分稅製算起）之後，已經不能說它還沒有能力“對農民承擔義務”了。尤其是對進城農民工的社會保障問題，實際上這些年也有了一些安排。各地都有了一些“三方統籌”賬戶的規定。但是，我們如今的一些製度缺陷卻使這些安排往往變形、扭曲，甚至變成我過去指出過的那種“負福利”困境。這次農民工失業潮出現後發生的返鄉農民工退保現象就是一個典型體現。

本來社保賬戶在農民工正常就業、擁有正常工資收入時並不體現保障功能，這一功能應該在他們失業時體現出來。但是現在卻相反：由於農民工社保賬戶不能異地接續，他們在業時號稱是有“保障”的，一旦失業反倒沒了“保障”，如果不取出自己被強製儲蓄了的那部分工資扣除，就等於額外遭到損失。而事實上即便他們退保，也隻能取回自己的工資扣除，國家財政出的部分、尤其是企業為自己出的那部分都取不出來，而被留在當地社保基金之中，這等於是用農民工、而且是失業農民工的錢來給“城裏人”增加福利基金。有人分析說，這正是一些地方政府樂於保留這種明顯的製度缺陷的利益動機。而這不是典型的“劫貧濟富”、“取弱補強”、典型的“負福利”嗎？應該說，既然可以建立這樣的統籌賬戶，就不能說沒有財政能力了，僅僅解決“接續”問題並不需要增加投入，這就看你是不是真想為農民工建立“退路”了。

再者，我們的農民工如今在既沒有廉租房又不斷“清理城中村”、摧毀“違章建築”的情況下很難有自己的住所，他們大部分住的是自己打工企業提供的集體宿舍、工棚，這不但使他們無法有正常的家庭生活，而且也削弱了他們在勞務市場上的討價還價能力：因為一離開企業就無處安身，他們事實上無法“待價而沽”、“擇木而棲”，而隻能在接受任何條件留在企業裏和離城返鄉二者間作出選擇。而今天在失了業又不願或不能返鄉的“待業”農民工越來越多的情況下，我們能不能在居住方麵給他們在城裏也留條“退路”呢？

總之，對於農民工的“退路”問題，也許由於“國情”所限，人們還無法要求過高，但至少，如果國家不能對他們承擔更多的“義務”，起碼不要在危機時期進一步取消他們的“權利”吧。