秦暉：農民地權六論之六：以維護農民權利為核心推進地權改革

來源：http://www.blogchina.com/20081008612776.html


　　當前土地問題的實質

　　過去有一種傳統的說法：“農民問題的核心是土地問題。”這話對不對？要看你怎麽理解所謂的“土地問題”了。如果像某種成說那樣，把“土地問題”理解為經濟意義上的“所有製問題”，那即使在傳統的農業時代，這話也言過其實。中國曆代的“農民戰爭”其實多係官逼民反導致的“民變”，而不是“土地革命”，主要是自耕農—流民反對官府而非“佃戶反對地主”，與“無地則反”的描述或“土地私有—自由買賣—土地集中—主佃衝突”的意識形態公式也不相幹。

　　但如果像張曉山先生最近所說，“土地製度的核心是權利主體”，那麽的確可以說，不僅傳統時代，即便今天中國已不是農業國，甚至“農村”“農民”的非農業產值也已超過了傳統意義上的農業產值，土地問題仍然至關重要。我曾提出：今天農民問題的關鍵是：農民的數量要減少，農民的權利要提高。而農民權利升降的一個主要的標尺就是土地問題；農民的數量是喜劇性減少還是悲劇性減少，很大程度上也取決於土地問題。

　　土地問題並不能歸結為經濟意義上的所有製問題。李昌平先生曾主張“慎言土地私有製”，我在一定程度上同意這個說法：私有製有各種各樣，我當然不能同意那種以專製權力“跑馬圈地”、趕走農民而造就地主的“私有製”。但“慎言”並非不言，在起點平等基礎上形成的農民土地所有製，我認為沒有理由反對。同樣，我認為也應該慎言“集體”，農民行使自由結社權形成的自治集體，如農會、合作社及股份製聯合體之類，當然是多多益善。但身份性、強製性的官式“集體”，往往是農民權利的損害者，的確是“慎言”的好。

　　農民土地私有製當然也有弊病，這不是什麽“小農自由買賣造成土地兼並、無地則反”，也不是什麽小農製會摧毀農民的“最後保障”，世界上私有者農民不但擁有生死存亡意義上的“最後保障”、而且享有福利國家式的退休、醫療等各種待遇的例子不勝枚舉，西歐發達國家不說了，劇變前的社會主義國家波蘭、南斯拉夫（它們在社會主義時代都沒有搞集體化）不都是這樣嗎？農民擁有私有產權和國家提供公共服務（所謂保障責任非“私有”）有何矛盾之處？而農民被剝奪了產權、國家卻推卸保障責任（將責任“私有化”）致使農民大量死亡的悲劇，在我們的曆史上難道很陌生嗎？

　　土地私有製的真正弊病，就是私有權如果絕對化，可能會妨礙公益建設和國土整治。因此對私有地權的公共幹預多於對其他產權，在市場經濟中也是通例。但是這種幹預要真正合乎公益，需要以政治民主來保證。而在沒有這種保證，因而權力不受製約的情況下，地權歸農就更為重要、不可或缺，其可能的弊病隻會更小、不會更大；而地權歸官的害處絕對是更大、不會更小。

　　地權歸農應從底線做起

　　但是我國目前農民的地權不僅遠遠扯不上什麽“絕對化”，而且達不到起碼的要求。不僅談不上“所有權”，而且“使用權”往往也有名無實。農民隻是在別人特許下“使用著”土地而已。他們不僅沒有產權，而且“佃權”也很不可靠，不要說“永佃”，就是有限佃期也無法保證。這樣的地權狀況不要說經濟上達到積極的土地資源優化配置，就是政治上達到消極的“防危機”配置也還很勉強。經常失控的“圈地運動”、頻繁發生的土地衝突就是證明。而由於體製的局限，一次次的“土地新政”都不能解決問題。前麵說過農業時代“土地問題”其實並非中國的主要亂源，而在如今的非農業時代，“土地問題”倒成了最大的不穩定因素之一，這實在說不過去。

　　因此，保護農民的地權必須從最基本的“底線”做起。首先那些意識形態上已非禁忌、紙麵上也已允諾承認的權利，應當盡快落實，例如農民的“土地使用權”應該得到確實尊重，需要從農民手中得到“使用權”的有關方麵，應該學會向農民“購買”而不是“征收”這種權利。如果國家規定開發商擁有“90年的土地使用權”，那麽他們應當向農民購買其中的30年，再向政府購買其餘的60年——不是說由官員作主賣了再把地價的三分之一給農民，而是兩者都應該遵循合意原則，像“土地新政”那樣實行公開拍賣。農民和官員一樣，作為賣方有權說“不”。如果達不成合意而要強征，那就要在民主與法治的基礎上（而不是僅憑官員意誌）充分證明該項用地的公益性。否則隻有在農民的“使用權”期滿後才能“征用”——就像租約期滿後地主才能易佃一樣。

　　在商業性開發上，向農民“買地”當然比強征農民的地來得公平。要防止農民（主要是發達地區、城郊、城中村等高價區位的農民）獲得的賣地收益過高，可以開征地價累進稅，那也比低價強征土地要好。即便是公益性開發，也沒有理由拿農民做“犧牲”，“公益”也是利益，利益應當“擺平”，把農民作為交易方仍然比單純向農民行使權力更正當。如果為避免農民漫天要價損害公益而需要限製其交易權，這種限製則應當與“公權力”本身的公共性（民主性）相對應，以防止其為某些強勢利益集團所用。

　　向農民“買地”又何妨

　　對於向農民“買地”一向有兩種批評，一是怕農民一味說“不”、漫天要價而妨礙商業開發，二是怕農民一味說“是”，賤賣輕甩而導致農地過減，甚至“無地則反”。其實這兩種批評的自相矛盾已足可互為駁斥。對前一種擔心，我們應當相信農民也和今天的官員一樣是理性人，買方明白他們不會一味說“不”。當然他們可能不會像官員那樣輕易說“是”——不是因為他們比官員更聰明，而是因為他們賣的是自己的地，不像官員賣的是別人的地。但這難道是一種“弊病”嗎？如果這會減緩“商業開發”，那難道不正是這20年來政府三令五申、千方百計、殫精竭慮、苦心孤詣，發了無數的文件開了無數的會，強調“保護耕地、控製用地、暫時凍結、從嚴審批、地政反腐、垂直管理”而始終達不到的目的嗎？地權歸農，這目的就達到了，何樂而不為？

　　其實在這種情況下，連“土地新政”都不必搞了：“協議轉讓”之所以易生腐敗而需要代之以公開拍賣，就是因為官員賣的不是自家的地，容易受賄賤賣。如果是賣自家的地能有這種問題嗎？因此向農民買地，交易方式還可以更加靈活，是否拍賣都不必硬性規定，也就未必真會妨礙合理的商業開發。當然，這不是說雙方“自由交易”政府就無事可做，政府可以從規劃的角度對商業開發進行指導，可以為交易構築和維護法治平台，可以為雙方提供交易信息和其他中介服務，以降低交易成本——這才是經濟學意義上真正的降低交易成本，而不是像有些濫用新詞的朋友那樣，號稱以強權降低“交易成本”，實則是剝奪弱者的交易權利來單方麵為強者降低“成本”，同時卻讓弱者承擔慘重的“成本”。

　　至於怕農民輕甩賤賣土地，這不是恰恰解除了前一個疑問、促進“商業開發”了嗎？當然這實際上不太可能。放[世界，哪個“土地私有製”國家能像我們這樣靠大量圈地創下“爆發式城市化”的奇跡？哪個“土地私有製”國家能夠使房地產業者在巨富首富群體中占到如此大的比例？我們的許多官員不都是恰恰認定了農民不會輕甩賤賣，才反對地權歸農，認為這會毀了我們靠“圈地”創造的奇跡嗎？而東歐的私有化轉軌一度造成困難引起一些朋友的嘲笑，很重要的原因不就是“工會嚇跑投資者，農民趕走圈地客”嗎？

　　“調整一次，然後穩定”？

　　所以，地權改革說難很難，說易其實也很易，它與其說需要政府做很多事，不如說恰恰是省了政府很多事：它隻要切實尊重已被承認的農民土地“使用權”，就是大大突破了。

　　進一步地，至少在農地方麵，應當承認農民的土地所有權（在土地“農轉非”問題上，農民也應當有受限的所有權）。至於農民是以“集體”還是以農戶方式擁有這種地權，可以因地製宜，讓各村農民自行選擇。那種不管農民願意與否，地權必須歸“集體”而且必須歸官辦（即行政性）集體的規定應當打破。其實，過去就是因為這種規定，導致“征地款”堂而皇之地被“集體”官員拿走而失地農民往往被無情剝奪。民怨沸騰之下，近來決策層俯允民情，在征地改革中明確規定“征地款”必須發給農戶，不許以“集體”名義截留。這項改革是很得民心的。但這種變革無疑給所謂集體地權之說打了個大大的問號：征地款按理就應該給土地所有者，征“集體”的地，地款卻必須給農戶而不能給“集體”，這說得通嗎？反過來講，地款可以歸農戶，地權卻不能歸農戶，這是什麽邏輯？過去官員借“集體”之名截留地款之弊，與強製性“集體地權”之弊不就是一回事嗎？如果現在仍然確認官員可以強製歸並地權，那他們用這種權力變著法兒“歸並地款”你攔得住嗎？

　　所以，在確認地款歸農之後，現在應該是承認地權歸農的時候了。農民應該有權選擇“集體所有”還是“農戶所有”。選擇“農戶所有”的以後還可以聯合起來，選擇“集體所有”的也應當留有“退出”機製。如果選擇農戶所有，也應該讓他們選擇實現的方式：是承認現狀呢，還是“調整一次，然後穩定”？無論哪種辦法，本來都不難操作，這種“調整”在現行土地製度中也是有規定的，在現狀離“平等起點”不太遠的情況下它不會引起什麽震動。但如果那種權力玩弄土地的狀況持續下去，未來權力兼並造就既成事實後就很麻煩了，所以改革雖然應慎重，但也不宜久拖。

　　地權歸農後，官員就不應當亂“調整”了。而此前他們是可以“調整”的。但是市場經濟中的政府“調整”就應當講公平，而“效率”應當讓市場來推動。政府應該認可合法致富者，但不能用權力剝奪窮人和製造富人。像過去那樣，一麵否定平均地權原則、一麵用“調整”來造成“規模經營”，甚至幹脆用“調整”來為財政“創收”，那就不如不“調整”！

　　底線之上，百花齊放

　　農民集體擁有地權當然是很好的。現代“小農”能夠在市場競爭中生存和發展，就是依托了合作製。所以集體主義是非常重要的。但為什麽說選擇“集體所有”的也應當留有“退出”機製呢？因為一個號稱提倡集體主義的社會，首先應該保障結社權，取消“結社責”。換句話說，人們應該自由地而不是被迫組成各種集體，而我們現在恰恰兩者都缺陷：想結成的集體不能結成，而不想結成的集體卻又無法退出。不能退出的“集體”是什麽意思？那在邏輯上等值於監獄。如果集體在人們的心目中與監獄類似，那怎麽能夠喚起人們的集體認同感，即所謂集體主義意識呢？近來有個朋友竟然想不明白小崗村當年鬧單幹為什麽需要齊心協力按“血手印”搞“生死文書”，他說集體主義應該是用來搞“集體化”的，怎麽會以集體主義來逃出“集體”呢？我想他應該明白這樣一個簡單的常識：把一群人關進監獄是不需要他們有什麽“集體主義”的，但這群人如果想冒險越獄，那倒是必須有集體主義精神才行，各顧各是幹不成的。同樣，在人民公社時代刮“共產風”、搞“一平二調”是不需要農民有什麽集體主義的（隻需要他們一盤散沙敢怒不敢言足矣），倒是那時搞“瞞產私分”需要大家齊心才行。而那時的體製恰恰對這種集體主義是拚命打擊的。所以無怪乎我們國家提倡了幾十年“集體主義”，到頭來卻發現人們的合作是那麽困難，公德是那樣的缺乏，公益精神是那麽淡薄，自主組織資源是那樣的稀缺，以至於有人要大叫“人心散了”。

　　因此，與其說結社權是“自由主義”的需要，勿寧說“社會主義”更需要這種權利才對——實際上“社會主義”的詞根“社會”（society），在西語中它與協會、學會等是一個詞，就是自由結社的意思。正如馬克思、滕尼斯等人指出的：從“共同體”到“社會”是個大進步，中世紀隻有依附性的“共同體”，近代有了自由人的結社，才有了所謂“社會”。沒有自由結社就無所謂“社會”，又談何“社會主義”呢？然而今天在據說是“各顧各”的“資本主義社會”或者“個人主義的西方文化”中，結社權早已不是問題，而在據說是提倡“集體主義”的我們這裏它卻還八字沒有一撇。這已經夠莫名其妙了，有人卻還想以推行不準退出的“結社責”來促進“集體主義”，這不是南轅北轍嗎？我國如今這種“人心散了”的狀態，不就是因為結社權太少而“結社責”太多導致的嗎？

　　如果地權能夠歸農，或者更廣泛地說，如果農民的各種現代公民權利能夠在土地問題和其他問題上得到實現，那麽無論在“農戶所有”還是“社區所有”的基礎上，農民都可以行使這些權利形成各種聯合，包括左派朋友的各種建議也都有了一試的基礎：從“歐文村”到“喀拉拉邦”，從蒙德拉貢到羅奇代爾，從基布茲到莫沙烏，不都是這樣發展起來的嗎？人民公社時代南街村一直貧窮落後，而農民有了分田單幹的自由後，堅持“公社選擇”的南街才異軍突起。那麽將來地權若能歸農，我們又何愁沒有更多的南街村（假如它的確反映了農民意願的話）？


注釋：

①《村幹部及農民談當前新農村建設》，見http://www.lnzxw.gov.cn/document_show.asp？show_id=2942.

②《青岡縣召開了村屯環境衛生整治現場推進會》，見http://www.qgnet.gov.cn/new/20060607.htm.

③《鳳凰周刊》2006第12期（總217）。

④見《不列顛在印度統治的未來結果》，《馬克思恩格斯選集》（第2卷）第69~75頁，人民出版社1972年版。

⑤The Evolution of India's Agrarian System，Economic Business History，8. Rai University ，2000. pp.44-53.

⑥Samuel P. Huntington，Political Order in Changing Societies. Yale University Press，1968. pp.408-16.

⑦http://www.cihaf.cn/2news/pop.asp ？newsid=12269

⑧靳東曉：“嚴格控製土地的問題與趨勢”，載《城市規劃》2006年第2期。

⑨田永勝：“還有多少地留與子孫耕”，載《光明日報》2004年4月19日。

⑩秦暉：“土地。公平。效率：關於我國土地製度改革的若幹問題”，載《中國土地》1997年第1期。

{11}趙翼：《廿二史劄記》卷三十三，《遣大臣考察官吏》。

{12}Keith Griffin ，Azizur Rahman Khan and Amy Ickowitz，Poverty and the Distribution of Land. University of California，Riverside，2000. p.80.

{13}Azizur Rahman Khan and Carl Riskin，“Income and Inequality in China ：Composition，Distribution and Growth of Household Income，1988 and 1995，”in China Quarterly，No.154，June 1998.

{14}秦暉：《農民中國：曆史反思與現實選擇》第103~104頁，河南人民出版社2003年版。