秦暉：農民地權六論之一：關於地權的真問題

來源：http://www.blogchina.com/20081008612776.html


　　新農村建設更加凸顯地權爭論

　　眾所周知，如今的新農村建設的一個核心內容就是擴大“公共品”投入，這本來是政府本著“多予少取”的原則為農民辦的好事，但我國的體製製約往往會形成“權責顛倒”，把為農民盡服務之責變成向農民行管製之權。於是一些地方在新農村建設中出現了對農民“不肯”合作的抱怨。有的提出“免征農業稅後對農民的約束機製消失了”，要求重建這種“約束”①；有的地區明確指示“要采取強製措施，確保新農村建設工作得以順利實施”②。結果在這些地方，新農村建設往往變成一場“收地拆房運動”。這使這些年來一直存在的土地製度爭論出現兩極化的趨勢：在一些人擔心“收地拆房運動”蔓延而又一次出現土地私有呼籲的同時，另一些人卻為順利進行“收地拆房”而要求改變現行承包製，在“集體”的名義下進一步弱化農民地權。

　　其實，拋開各種術語遊戲，土地問題的實質是不難理解的。無論如何，我們的土地並不是無主的。它的處置權（無論叫所有權還是叫使用權）總得有人掌握著。有人說我們的農村土地不是國有製，也不是私有製，而是“集體所有製”。但正如我在《什麽是“集體所有製”》③一文中指出的：各市場經濟國家民法體係關於產權的規定中並無“集體所有製”提法。這是因為：世界上從來沒有非官非民的“集體”，如果老百姓根據結社權自由結成民間性集體，例如農會、民間合作社和股份公司，那就是私有製（西語private本來就有“民間的”“非官方的”之意，並不僅指個人或自然人所有，企業法人與社團法人也可以成為private性質的權利主體）；而如果是身份性或強製性的官辦“集體”，例如人民公社，那就是官府所有的一種形式。

　　不在於“公私”，而在於“官民”

　　任何“主義”下的人類社會都要建立公共秩序，因此就有了管人的和被管的，或者說，權力主體和權力客體之別。憲政民主體製下官為民選，官權民授，官民間有委托代理關係。然而誰接受誰的委托是不同的，通過多元社會的代議政治，貧民富民各自委托“代表”形成左右分野。因此可以說這種體製下官民分野模糊而民間階級分野突出。而不同的階級對“所有製”可能有不同偏好：富民求護產，偏好於私有；貧民圖保障，偏好於“集體”。當然這隻是“可能”，筆者無意把階級偏好與所有製偏好的關係簡單化、凝固化。但無論如何，那時公有私有各依民好，或左或右頗堪一爭。

　　而非憲政民主國家則不存在這種委托代理關係，因此雖然過去意識形態強調傳統時代的民間貧富差別，把“官”說成隻是“富民”的“代表”，但事實上既無委托，何言代理？酷吏虐民無分貧富，仁者惠民貧富皆澤。秦之商鞅有言：“國強則民弱，民強則國弱。”宋司馬光說：“天下財富止有此數，不在官，則在民。”無論真實的史料，還是折射社會現實的《水滸》等作品，都反映出那時民間貧富對立不明顯，而官民分野卻很突出。官壟斷不等於民福利，放任官不等於民自由。公有私有既不依民好，或左或右亦何堪一爭。可以說這是前憲政社會的通例。

　　所以在這種傳統下，抽象地談集體、個體意義是不大的。歸根結底，掌握地權的不是老百姓（農民），就是官府（官員）。如果農民有結社權，可以自由結成“集體”，那麽土地歸農戶還是歸這種集體，並沒有原則上的區別（在國外民法中它們都算“私有”）——即便有區別，農民自己也可以做出選擇，而無須他人越俎代庖。但如果農民並無結社權，那麽土地歸農戶還是歸官辦“集體”，實際上就是土地歸農民還是歸官府之別。那麽，從有利於農民的角度講，從對農民“多予少取”的角度講，地權是歸農民（農戶或民間性集體）好，還是歸官員（官府或官辦集體）好，難道還有疑問嗎？

　　農民的命根子，就不能交給農民？

　　我曾經指出，以所謂“社會保障不能私有”為理由反對地權歸農，是一種顛倒權利義務的怪論，它把“國家責任不能推給個人”顛倒為“國家可以剝奪個人權利”，實在是很荒謬的。但是在權利義務概念極其混亂的當下中國，這種怪論居然被雙方接受。如今有人極力強調土地是“最後保障”，對農民非常重要，並以此作為土地不能歸農民的理由。而主張地權歸農的一些人為了反駁之，有時便說現在謀生不必種地，土地重要性下降了。我以為雙方的邏輯都是非常奇怪的。如果土地對農民很重要，他們就不能擁有它，隻有可以棄如敝履的東西他們才能擁有嗎？這叫什麽話呢！難道相反的邏輯不是更合理嗎？如果土地是一般財產，有什麽理由要讓官府壟斷起來？如果土地是農民的命根子，那就更不能由著官員隨意處置了。

　　現在有些人號稱是為農民講話的，可是不知為什麽他們總是把農民說得如此不堪，似乎農民根本不懂得珍惜土地，地權一交給他們，就會給喝酒賭博敗光了，隻有官府才會替他們看住土地，不讓他們揮霍掉！難道這些年來人們看到的事實不是完全相反嗎？真正揮霍土地、胡圈亂占的是誰？難道是種田人？有人說農民要靠土地養老，所以不能把地權交給他們，以免他們揮霍掉了，失去“保障”。照這種邏輯，如今許多農民在種地賠本的情況下實際上是靠打工掙錢、存錢養老的（這也是我們現在以不能允許“貧民窟”為理由阻止他們移民城市，隻許他們在城裏出賣青春，從而形成“農民工返鄉”的所謂“35歲現象”所帶來的必然結果）。那麽我們的官員是否也可以以“養老錢是最後保障，農民不能私有”為理由沒收農民的存款？更有甚者，自古以來（如今在很大程度上仍然如此）農民還有“養兒防老”的傳統，請問按上麵的邏輯你是否要把他們的兒子也“收歸公有”呢？

　　評“土地保障代替社會保障”

　　顯然，如果土地確實是農民的命根子——而不是官員的命根子，農民當然比官員更懂得珍惜它。農民中有沒有得過且過不思長遠喝酒賭博揮霍土地的二流子？當然有，但肯定不多。而官員這樣揮霍的可能性肯定大大高於農民。這倒不是說官員的素質與“覺悟”就比農民低——筆者相信情況可能相反，但問題在於這兩種揮霍的性質是全然不同的：“二流子”揮霍的是自己的土地，而官員揮霍的是別人的（或曰“大家的”，反正不是自己的）土地，能指望後者比前者更珍惜嗎？以個別“二流子”可能會揮霍土地為理由剝奪全體農民的地權並把它交給不受製約的官員，能夠使農民更有“保障”，這不是奇談怪論嗎？

　　當然，盡管珍惜，有時農民也會陷入困境而不得不賣地。例如在沒有社會保障的情況下為了看病救命，或者為了供孩子讀書，農民會忍痛變賣家產。這隻能說明僅有地權農民還不可能得到確實的基本保障，但這當然不能說明沒有地權或把地權交給官府，他們反而就有了這種保障。說穿了，所謂以“土地保障”代替社會保障，就是說在沒有保障的情況下，有地權的農民百般無奈還可以賣地救命，而無地權的農民隻能守著不屬於他（但據說是可以“保障”他）的土地等死！難道不是這樣嗎？這些年那麽多農民“死在家裏而不是死在醫院”，沒有醫療社保當然是主要原因，但農民沒有地權，連賣地救命這無奈的出路也被堵死，不也是原因之一嗎？這些年我們的一些農民“可以賣血，不可以賣地”，賣血賣出了艾滋病，也不能賣地求醫，隻能等死，這就是所謂的“保障”？

　　可見所謂以“土地保障”代替社會保障、把國家的責任推給農民的說法是經不起質疑的。然而令人難以置信的是，這些情況在有些人那裏不是督促政府承擔義務建立社會保障的理由，反而是為官員濫用權力剝奪農民地權辯護的理由！據說正是因為農民可能忍痛變賣家產，所以必須剝奪他們僅有的這點權利！雖然討論學理不宜使用“道德批判”，我還是想說講這話的人良心何在？如果有了社會保障，農民怎麽會至於賣地救命、賣地讀書？如果官府不能負責給農民以保障，你不批評也就罷了，怎麽反過來要禁止農民賣地救命、賣地讀書而把他最後的路也給堵死？既想保住命又想保住土地，你以為這樣的“覺悟”必須經過理論家的管教農民才能有嗎？但在缺乏保障無法兼顧的絕境下，土地重要還是命重要，難道官員比農民更有權選擇？難道逼農民守著土地去死、去當文盲，就是所謂“雖無社會保障，但有土地保障”嗎？因為農民沒有享受保障的權利，你就要連他處置自己家產的權利也剝奪？權利義務的顛倒，可以如斯而極？

　　地權應當歸農

　　當然還有第三種可能，即既非二流子揮霍土地，亦非因無保障被迫賣地，而是那些不靠種地糊口的農民以土地換資金（包括抵押與買賣）。近年來主張土地私有的論者多強調這種可能，而反對者則否認這種可能。其實，今天“農村”“農民”的情況已經千差萬別，有其他可靠收入的農民“理性賣地”作為一種機會選擇，這種情況肯定存在，可爭論者隻是其多少而已。而且其確實比例雖然難於估計（在不許賣地的情況下我們如何統計農民各種賣地理由的比例？論者說穿了不過都是妄猜而已），但可以肯定，隨著農村經濟水平的提升，這一比例總的趨勢是上升的。隨著新農村建設對農民社會保障的改善，這種上升會更加明顯。這種性質的土地交易屬於一般要素市場，更沒有理由搞壟斷。設計土地政策當然不能僅僅考慮這一可能。但是如果像上麵所說，地權歸農在其他兩種情況下不會有害於、隻會有利於農民，那麽我們為什麽不能維護這第三種可能中的農民權利呢？

　　總之，在邏輯上可能的一切情況下，地權歸農都比地權歸官更有利於農民，或者說更無害於農民。當然，說地權歸農有利於農民，並不意味著地權歸農有利於一切人。實際上，指責地權歸農的唯一有事實根據（是否有道義根據另當別論）的理由，就是地權歸農可能是太有利於農民了。對此我在後麵談征地時還會討論。這裏隻想指出：地權歸農之所以難於實現，很重要的一個原因就是農民弱勢，發言權太小，因而有利於他們的安排往往難以實現，而不利於他們的安排往往難於取消。