秦暉：十字路口的中國土地製度改革(下)

來源：http://www.blogchina.com/20081008612773.html


　　關於“土地保障”問題

　　我這裏要講的第二點就是，所謂“由於土地是農民的最後保障，因此土地不能交給農民，隻有控製在政府手裏”，我覺得這個說法尤其不能成立。道理很簡單，如果說土地無關緊要，那麽它在不在農民手裏還不是很嚴重的問題。正是因為它是農民的命根子——假定是這樣，當然是不是我們是可以討論的——如果土地真是命根子，那農民不是更有必要把土地控製在手裏嗎？不是更有必要製約當官的為所欲為嗎？現在你說土地是農民的最後保障，那它保障了什麽？哪一次征地說因為它是農民的最終保障他就不征了呢？根本不可能。

　　還有一種說法，說我們沒有社會保障，但是有土地保障。這是什麽意思呢？我說，如果沒有社會保障，這是一個事實，那就是說，比如一個農民生了病，是沒有人給他埋單的。在這種情況下，所謂沒有社會保障，但是有土地保障，什麽意思呢？意思就是如果他生了病，政府不給他埋單，但是他也不能把土地賣掉來治病。因為所謂土地保障就是不讓他賣地，那麽他隻能等死。但是如果土地是他的，他有賣地救命這條路，如果土地不是他的，他連最後一條路也沒有，你說這是保障還是負保障？所以我說中國是完全沒有資格討論什麽福利國家這種話題的，因為中國農村長期以來實行“負福利製度”，用二次分配來增加不平等而不是減少不平等的一種製度。

　　所以我覺得，沒有社會保障顯然是一個很嚴重的問題，而且我們新農村建設很重要的一個目的也是想解決這個問題，但是你絕不能說農民沒有土地所有權反而更有利於解決這個問題。當時我說，如果說由於他們沒有保障，所以不能擁有地權，這等於說農民是自耕農就沒有保障，你把他變成佃戶了他反而有保障了。這不是滑天下之大稽嗎？我覺得這是完全不合邏輯的一種說法。

　　什麽叫社會保障？講得通俗一點，所謂社會保障，就是有人替你埋單，如果這個埋單者不是國家，可以考慮是別的。比如說國家現在能力有限，還不能搞公費醫療，那可以有別的替代形式，我們國家現在還不是福利國家，可以由企業、家族、社區、合作社、NGO等來負責，但是，社會保障這個概念，從來不能解釋為某個經濟要素的作用。你不能說由土地來埋單，土地怎麽能埋單呢？你同樣也不能說由貨幣來埋單。土地、資金、技術、勞力，本身都是生產要素，本身是不承擔保障功能的。你不能說我們現在沒有社會保障，但是我們有土地保障，這就等於說我們沒有社會保障，但是我們有勞力保障，自己幹活養活自己，這叫社會保障嗎？如果這叫社會保障的話，那世界上哪一個國家沒有社會保障呢？全世界自從有人類以來都有社會保障了。所謂保障，就是你自己不能保障自己，要由別人來替你埋單。

　　按照有些朋友的說法，農民在城裏打工，打到三十幾歲，青春賣完了，就把他趕回農村，讓他們自己耕田養老，這就叫有了社會保障。農民自己耕田養老，這就叫社會保障嗎？何況我們這種製度能保障農民有田養老嗎？就算有，我們這也不是社會保障。我們不能說政府不埋單，反而搶去農民一點東西，這叫社會保障。所謂社會保障，它的含義是社會承擔保障的責任，而農民享受保障的權利，這才叫保障。你不能倒過來說，社會擁有限製農民的權利，而農民自己承擔耕田養老的責任，這怎麽能叫社會保障？我覺得現在我們在很多問題上往往出現對權利義務的顛倒，因此把很多問題都完全倒過來了。

　　比如，什麽叫福利？所謂福利就是老百姓需要，政府滿足老百姓的權利，政府承擔責任，這就叫社會保障。比如流浪漢需要政府救濟，政府不能不救濟，如果流浪漢想走，他就走掉。這就是社會保障。孫誌剛事件後，有人主張救濟製度的改革，簡單講就兩句話：想來就來，想走就走。如果我想讓政府救濟，你不能不救濟，如果想走，你不能把我扣在那裏。美國有很多流浪漢，一到冬天在外麵太冷就要求政府給他們解決房子，天氣一暖和他們就跑到外麵轉悠去了，你也不能把他們扣起來。我們滿街抓那些流浪者，這能叫社會保障嗎？這當然不是，而且這叫負保障。你不但不給人家埋單，反而把人家自己解決的權利也給剝奪了。在社會保障這個問題上，我覺得政府能夠給農民埋單，這就是社會保障。如果你不能給農民埋單，你至少不能妨礙農民自己去解決這個問題。

　　一位朋友有句名言：社會保障不能私有化。這句話當然本身有爭議。因為現在很多國家社會保障改革的一個方向就是搞個人賬戶，增加個人在保障問題上的自主權，由於這個問題涉及爭議，我姑且不講。我現在就是說改革以前，歐洲實行福利國家製度，社會保障的確不是個人承擔的，但是這裏講得很清楚，“社會保障不能私有化”指的是埋單的責任不能私有化。也就是說社會保障必須由政府埋單，而不是說享受保障的權利不能私有化。講得簡單一點，所謂公費醫療，那就是公家埋單我看病。如果反過來我看病要我自己埋單，官員看病我還要給他掏錢，這能叫社會保障嗎？這不是比沒有保障還糟糕嗎？社會保障不能私有化，它是說支付社會保障的責任不能私有化，絕不是說享受保障的權利不能私有化。享受保障的權利從來都是私有化的，因為所謂的公費醫療不是給公家治病，肯定是給私人治病。我們國家社會保障不能私有化，問題本身就是很荒唐的，因為我們國家過去並沒有給農民埋過單，改革前的合作醫療也是生產隊，農民自己掏錢搞的。倒是我們現在搞的新型合作醫療有國家出資，毛澤東時代搞的合作醫療連這點也沒有。因此，如果說社會保障不能私有化，那麽在毛澤東時代就已經私有化了——在毛澤東時代國家就沒埋單嘛。

　　所以，土地不能私有是出於社會保障的考慮，我覺得這個說法也是完全不能成立的。土地私有化，我認為唯一應該考慮的一種質疑，就是它會不會因為絕對私有權而影響公共利益，也就是我講的征地問題。如果要講土地私有化有毛病，這個毛病不是因為它侵犯了農民的利益，而是由於也許它過分地保障了農民的利益，導致如果土地私有化，農民就會漫天要價。如果你是在這個意義上對土地私有化進行質疑，我覺得這是唯一值得討論的一個質疑。其他的質疑，我認為根本不值得討論，什麽土地私有化會引起農民戰爭、土地私有會影響社會保障……我覺得這都不值得討論。但是如果說土地私有會導致農民漫天要價，會損害城裏人的利益，會過分保障農民利益，這倒是值得討論的問題。當然，這個問題也不是沒有解決的辦法。我講了，即使在實行土地私有製的國家，在涉及公共利益的征地問題上，也是有一些解決辦法的。

　　林權改革與“集體土地上市”：地權改革兩個方向之比較

　　我們未來會怎麽辦？有人說，將來很可能會把現在用於林權製度的一些做法用於農地。大家可能都知道，我們現在林權在很大程度上交給了農民，農民基本上可以自由交易，可以抵押融資，也沒有30年的說法，也沒有所謂的調整一說，除了基於資源環境保護考慮對亂砍濫伐有限製(這是很多市場化國家也有的)，基本上就是私有化了。我們現在的農地製度說是30年不變，我覺得最大的問題，有人說不能實行私有製，至少要搞永佃製，要把30年繼續延長。我們現在好像也有這個說法，說30年以後也不變。

　　可是我覺得現在有一個很大的問題，就是“30年不變”到底是個什麽意思。如果說30年不變是指30年凝固現狀，老實說那本身就不是私有製，而是剝奪了老百姓進行改變的權利。如果30年不變指的是土地現在使用狀況不變，那根本就是不合理的，農民也不會接受，而且這是既不公平也沒效率的。如果30年不變是指政府30年不做幹預，由農民自己調配，那麽現在我們的土地製度並不是這個意思。很多地區把30年不變理解為30年內不搞集體化，也就是說聯產承包責任製這個製度30年不變，至於這塊地你能否用30年，這是不一定的。因為我們的《土地管理法》下麵就有一句話，說是可以進行局部調整。

　　這個話我覺得有很大問題，你說局部調整，又說政府已經不承擔在土地問題上維護公平的責任，也就是說，我們已提出“增人不增地，減人不減地”，我們不再承擔均田製的責任，但政府又有所謂進行局部調整的權力。那麽你這個權力是拿來幹什麽的？現在你既不承擔平均地權的責任，又有局部進行調整的權力，在很多情況下這種調整的權力就被用來牟利。典型的例子就是上世紀90年代很多地方搞的那個“二田製”。既然我有局部調整的權力，我就把農民的一大半土地收回來，隻給農民留下很少的土地，叫做口糧田。然後把村裏大量的土地集中起來，用拍賣的方式承包給出價最高的人，叫做經營田。這個經營田不是按人頭平分的，而是承包給大戶的，前提就是他能夠出的地租最高。而這個地租就可以作為幹部的收入，所以幹部搞這個東西特別有積極性，因為可以增加很多提留之類。結果搞得老百姓怨聲載道，中央也不得不刹車。老實說，當時如果不刹車，那後果不得了，幾年內一般農民就將隻剩下一點“自留地”，絕大部分農地又將“歸大堆”——隻不過不是歸“公社”而是歸了官府指定的老板(中國式的“柴明達爾”)，“土地兼並”的程度將超過自古以來的任何時期。那時“小農私有自由買賣導致土地兼並”的牢騷還不成了大笑話！雖然當時中央刹了車，但是“調整”這把懸劍不是還在頭上麽？
土地“調整”的理由是什麽？

　　這個“二田製”說明現在的許多“集體”，它所謂的權力已經不是在維持公平的意義上去行使，而是在牟利的意義上去行使。它就是用這個東西搞規模經營，增加政府的收入或者增加幹部的收入。在這個問題上保留權力，還不如幹脆沒有這個權力，完全讓農民自己搞。真要有這個權力，那你就承擔責任，要保證耕者有其田，要保證土地是平均的，別搞什麽30年不變，什麽“增人不增地，減人不減地”，就要保證所有的農民都有地種，有多少人就要有多少地。能做到這一點也有一個理由，也算你搞了個均田製。

　　你現在把均田的責任都推掉了，但權力你還把在手裏頭，這叫什麽道理呢？在這個前提下，你說把30年再延長成50年，又有什麽意義呢？你要說“永佃製”，那就假定現在的農民已經是佃農了，是佃農，隻不過不是永佃，有一定的租佃期，假定我們現在的租佃期是30年，那麽你就應該承認在這30年內，你是不能任意把土地從農民那裏抽回來的。當然，土地不是農民的，30年後期滿了你可以另定契約，你甚至可以“鏟佃增租”，我可以把土地租給另外的人。但是30年契約之內，你是不能抽回土地的。

　　中國傳統時代就是這樣的。租佃要簽訂一個契約，這個契約雙方都有義務，隻要佃農沒有違背契約，田主也不能違背契約。如果你想把土地租給別人，那隻能期滿後再租。以後有些農民經過鬥爭把這個租佃契約延長到無限，這就是所謂的永佃製了，那這個契約就變成永久的了，就變成你永遠不能撤佃，那我就可以把這個佃權拿去賣給別人，成為“一田二主”等現象。但是有一個前提條件就是，至少在永佃製以前，在這個租佃期限之內，出租方是要遵守契約的。但現在我們有這個規定嗎？

　　我覺得如果我們有這個規定，我們現在的很多征地就很難進行了，不是說土地私有製才能妨礙征地，就是土地租佃製，嚴格地說，也會使現在的很多圈地變得不可能。道理很簡單，這塊土地是我承租的，而且你跟我講了30年不變，就是假定你跟我簽了一個30年的租佃契約，你要我這塊土地，你就要跟我交易，交易什麽呢，不是產權，而是佃權。這個使用權是可以交易的，30年的使用權你要跟我買，而不是跟我搶。如果達不成交易，那隻能在契約期滿以後，滿後你可以不租給我，但是已經有一個契約時你就不能違背。我們現在沒這種製度，沒這種製度，我覺得就不是租佃製。那就是，我讓你種地你就得種地，我不讓你種地隨時都可以把你趕走，這種製度嚴格說來就不是租佃製，既然現在沒有租佃製又談什麽永佃製呢？現在這個30年不變就不是30年為期的租佃製，你把它延長到50年，就能說這是50年為期的租佃製嗎？也不是的。

　　所以我覺得，現在改革後的林權製度和現行的土地製度最大的區別不在於是不是30年，而是說現行的林權製度中沒有所謂“政府可以搞局部調整”這個說法，而現在的土地製度還有這個說法，我覺得這一塊肯定是要去掉的。現在的一種趨勢，我估計將來的土地製度很可能會向現在的林權製度看齊，就是把這個“30年不變”取消掉，然後在政府的征地補償方麵有一些更加具體的規定，使農民有比較多的討價還價的空間。如果是這樣，我覺得當然是一個進步。而且不管它名義上是怎麽說的，使用權也好，什麽權也好，實際上也都是在向私有化方向邁進。但是我覺得我們可以預期的效果當然也是有限的。因為由於我剛才講的種種原因，在現行體製下，你即使假定它完全是私有製，它也仍然不能解決這個問題。

　　林權製度改革能夠成功的一個條件是，現在很多森林(或者說山區)並不在政府征地的視角之內，政府一般不會去征那些山，但是政府征農地、征平地，那是隨時都可能發生的。現行的林權改革的那些限製，能否對政府的一些行為構成真正的製約？所以我覺得這可能會是一個進步，但是它的意義不是很大。

　　能夠放開“村官賣村地”嗎？

　　除了林權改革，近年來另一個新進展就是一些地方開始試行集體所有的土地也能跟國有土地一樣同價同權上市流轉。這當然也是個進步，它的出發點是好的。而且這個問題的提出與近來尖銳化的“小產權房”問題緊密相關。而小產權房問題涉及到大量已經買了這種房的城裏人。如今有個現象，如果隻與農民有關而城裏人沒有好處，改革就很難。如果關係到城裏人的利益，改革的動力就大得多了。

　　然而，雖然“取締小產權房”的政策明顯不合理，但如果其他條件不改變，僅僅是允許“村官賣村地”，也會帶來另一種問題。我是不太同意用所謂的“集體土地進入土地市場”來解決現在農村中的土地問題。與在所謂“集體”而不是農戶的基礎上放開小產權房政策作為土地製度改革的突破口相比，我認為不如把現在的一些林權製度改革內容擴展到農地的意義更大。現在的林權製度改革強調的恰恰並不是什麽集體不集體的問題，它強調的還是個人的交易權。哪怕仍然謹慎地回避“所有權”而隻說是使用權。如果農地也是這樣做的話，我覺得是一個比較大的進步。當然這還沒有解決所謂“征地”的問題。因為農地和林權最大的區別就是我剛講到的，林地一般政府都不征，但是農地，政府往往是要征的。在這個問題上，林權製度改革現在並沒有改變這種現象。

　　但是如果現在我們土地製度的改變是原來隻有國家能夠賣地，現在是行政村也可以賣地了，但農戶仍然不可以，那麽這樣的規則也會帶來很嚴重的問題。因為，據我了解，中國的土地製度本來在上世紀80年代末90年代初就是這樣的：村官可以隨意賣村地，但“被集體化”條件下的村官與村民的利益並非一致，這就導致很嚴重的問題。當時很多地方的農民抗議“村官盜賣村地”，包括廣東的“達濠事件”就是由於這個原因引起的，那就是村官把村地都賣掉了，然後老百姓都沒地了，而村官不知道把錢弄到哪裏去了。正是因為農民為了這種問題上訪的越來越多，政府後來才把土地交易權層層上收，以至於後來提出“地政垂直化管理”這個說法。開始時說村一級無權賣地，後來又說鄉一級無權賣地，縣一級沒有權力賣地，最後搞到隻要土地麵積稍大一點就需要省裏才能批，然後又說要由中央派出土地督察員。但是無論哪一級都不能解決這個問題。現在再把它下放回來，又變成是村裏可以賣，那和上世紀90年代初的情況不是一樣嗎？包括現在的小產權房也是這樣的問題，禁止小產權房顯然是倒行逆施，但是你說按照現在的製度，如果說小產權房完全合法，那它也會帶來另外的問題。那就等於村官賣村地完全是合法的，在村級組織目前這種狀態下，完全有可能出現上世紀90年代初的那種現象。

　　問題的關鍵還是“被集體化”，如果“集體”本身就已經侵犯了農民的權利，你再給這個“集體”增加權力，那它對農民權利的損害不就更厲害了嗎？

　　所以我覺得中國的地權製度改革的進步還是要通過維護農戶的權益來取得。如果要講“集體”，那這個進步就要表現在農民組成集體的自由度的提高，農民要有“結社”權和“退社”權，在形成“集體”這個方麵要有更多的進步。而在這一步沒有實現之前，農民——我這裏指的是個體農戶——在交易中的權利應該更大一些。現在如果把林權製度改革的一些內容延伸用於農地製度，就是朝這個方向走。如果是這樣的話會比現在這種“集體土地”可以上市更好。(全文完)