6月25日公布的北約海牙峰會宣言（The Hague Summit Declaration）宣布：北約歐洲“盟國承諾到2035年每年將GDP的5%投資於核心國防需求以及國防和安全相關支出。”（下圖 Youtube/Yahoo!/Responsible Statecraft）實際上幾十年來，美國一直要求其歐洲的北約盟友加大國防投入。在拜登執政的2024年華盛頓北約峰會上，北約32個成員國中的23個成員國宣布其國防支出達標 - 占其GDP的2%。的確，唐納德·川普在對歐洲的北約盟友的國防支出增長上扮演了一個重要角色。無論是在川普1.0還是現在的川普2.0政府，這位美國總統都對歐洲北約盟國的國防開支偏低提出了批評。川普總統的意見，顯然對歐洲國防開支的增長起了作用。俄羅斯對烏克蘭的侵略更對歐洲盟國敲響了警鍾，證實了十多年來北約盟國一直關注俄羅斯對歐洲安全構成日益嚴重的威脅，以及川普要求歐洲北約盟國增加國防開支的正確性。北約歐洲盟國還警惕地注意到，華盛頓正減少對該地區的關注，而更多地將注意力集中到亞洲。正是多年來曆屆美國總統對北約歐洲盟國增加國防經費的要求、川普總統對北約歐洲盟國增加軍費的強烈要求、以及俄羅斯對烏克蘭的大打出手這些因素的疊加，共同推動了歐洲在2025年決定國防開支、采購和生產的穩步增長。北約海牙峰會宣言還表明，歐洲盟國在川普總統離任後，仍將繼續保持軍費增長。而川普的連任及其對北約歐洲盟國的咄咄逼人態度，進一步凸顯了歐洲大陸增加其對美國的獨立的必要性：歐洲人發現美國發生了根本性的變化，他們不再相信投資美國的領導地位能夠確保他們的利益。
因此，歐洲增加國防支出對美國來說，是一把雙麵刃 - 積極正麵的地方是由於歐洲大陸實力增強，華盛頓現在可以將更多的資源用於關注中國大陸，和俄羅斯，因為歐洲盟國的軍力增加有助增強他們獨立抗擊俄羅斯武力恫嚇的信心和力量。這就是為什麽美國兩黨曆任總統都力推歐洲增加國防支出的原因。與此同時，歐洲實力的增強意味著歐洲盟國不再馴服地跟隨美國領導，完全由美國爸爸（北約秘書長呂特語）發號施令的時代結束。比如，當川普宣布8月15日要與普京在阿拉斯加會談時，
歐盟法、德、意、波蘭和芬蘭以及英國發表聲明，要求任何有關俄烏戰爭的解決都
必須有烏克蘭的參與，而不能僅由美俄兩國私相授受。當歐洲自身擁有了更多資源時，其屈從於華盛頓利益的壓力將大大減小。它可能更傾向於購買自己製造的武器，從而減少對美製裝備的采購，甚至與其在國際市場競爭。布魯塞爾可能不會讓華盛頓隨心所欲地使用其在歐洲的軍事基地對非洲、亞洲和中東地區開展軍事行動。實際上，歐洲大陸已經在如何結束烏克蘭戰爭上與華盛頓產生齟齬，並以從未有過的方式限製美國官員的行動。
顯然，現有的跨大西洋聯盟已難以為繼。它不能按現在的方式繼續下去，跨大西洋聯盟必須進行改革。好在華盛頓和歐洲仍然擁有相同的價值觀和許多共同利益，這將鼓勵大西洋兩岸的北約盟國繼續合作。因此，跨大西洋聯盟並不一定會失敗，反倒有著繼續存在的理由和條件。但賓夕法尼亞大學華盛頓分校執行董事沃蘭德（Celeste A. Wallander）認為，美國不能視與歐洲盟國的合作結盟為理所當然，而是要根據不斷變化的力量平衡去贏得與歐洲的夥伴關係。沃蘭德撰文指出，鑒於華盛頓正麵臨自冷戰結束以來從未有過的全球多條戰線的挑戰，美國需要團結歐洲盟友並利用其新獲得的實力，幫助華盛頓應對多個地區的侵略者。逆水行舟，不進則退。沃蘭德相信華盛頓在新的國際形勢，要麽建立一種尊重歐洲利益的新型跨大西洋關係，從而維係大西洋兩岸的盟國關係和美國的霸主地位；要麽將世界秩序拱手讓給三個威權政府：北京、莫斯科和德黑蘭。沃蘭德這篇題為《Beware the Europe you wish for》的文章刊登在6月24日出版的《外交事務》網頁。以下為該文章的主要內容。
美國的付出和收獲
20世紀70年代的冷戰期間，歐洲北約成員國平均將其GDP的2%至3%用於國防。同期美國平均軍費支出占其GDP的7%。自然，美軍成為保衛歐洲的最強大軍事力量，歐洲可靠的防禦和對蘇聯任何攻擊的威懾都依賴於華盛頓（下圖 Brookings/Bundeswehr/Simple Flying）。這或許有些奇怪，因為蘇聯的侵略威脅的最直接受害者是歐洲，而非北美。但華盛頓願意出頭，因為美國全球安全與繁榮決定了它必須阻止莫斯科在已經占領東歐的情況下控製西歐。蘇聯的最終目標是擊敗美國，而控製西歐的經濟和工業實力將增強莫斯科打擊其真正敵人的能力：一個建立在民主、市場經濟和全球貿易基礎上的美國。換句話說，歐洲和美國的安全是不可分割的，是建立在一種共同的利益基礎之上。
無論由誰提供這種集體利益，它都會惠及所有成員。因此，大多數成員更願意搭便車，而沒有動力去付出。但對於最強大的參與者，即在確保集體利益安全方麵擁有巨大利益的成員國來說，貢獻最大份額是完全合理的。在經曆了兩次世界大戰和全球經濟衰退的災難之後，美國是世界上唯一擁有資源真正確保歐洲免遭蘇聯占領的國家，而且它確實做到了。所以盡管聯盟內部因為各成員國不平衡的國防開支產生摩擦，美國為集體安全提供了最大的國防支出並成為聯盟無可爭議的領袖，這符合華盛頓自身的利益。
作為歐洲的保護者，美國獲得的不僅僅是穩定的世界秩序，還獲得了大量的軍事、政治、經濟和外交優勢。美國獲得的優勢中，一些是通過談判獲得的，另一些則是聯盟結構和流程的自然發展，還有一些優勢源於各個盟友一對一支持華盛頓的決心。這些都對美國有利：美國在歐洲各地設立了30多個軍事基地。這些基地的法律地位由雙邊協議確定，這些協議規定了美軍如何、何時以及是否可以從基地本身以及允許進入基地的空域和水道開展行動。這些協議被稱為“進入、駐紮和飛越協議”（ABO）。通常，這些協議的條款相當慷慨，允許美國不僅使用這些基地保衛歐洲，還可用於支持美國在全球的利益。例如，1973年，葡萄牙冒著阿拉伯國家經濟報複的風險，允許美國在贖罪日戰爭期間使用其位於亞速爾群島的空軍基地為以色列提供補給。2001年，多個歐洲盟友允許華盛頓使用其基地在阿富汗開展行動，並允許其軍用飛機飛越歐洲領空。一些反對2003年美國發動伊拉克戰爭的北約盟國，但這些國家卻允許華盛頓使用其位於歐洲的基地進行攻打伊拉克的行動，或者至少允許美國軍用飛機飛越其領土執行打擊伊拉克的行動。法國拒絕這樣做，因此被一些成員國批評為導致北約分裂。這正是美國在75年的領導地位中建立起來的霸權優勢的本質：北約盟國即使持不同意見，通常也會支持美國的優先事項，以維護美國的領導地位。
美國在北約的霸權優勢至今仍在延續。華盛頓2024年依賴於駐紮在希臘、意大利、西班牙和英國的美國軍用飛機和艦艇，執行保衛以色列免受伊朗空襲的計劃。歐洲的軍事基地和飛越權利使美國能夠摧毀胡塞武裝在也門運營的打擊和指揮設施。歐洲基地也為美國在非洲之角的反恐行動提供支持。這些基地甚至有助於美國保護自身安全。例如，要到達北大西洋，俄羅斯潛艇必須首先從北冰洋上的一個海空軍基地出發，穿越一個名為“GIUK 缺口”（格陵蘭島、冰島和英國的縮寫）的咽喉要道。如果它們成功避開那裏的偵察，就可以沿著美國海岸線悄無聲息地移動，隨時準備在毫無預警的情況下向數百個美國目標發射核武器。這樣的襲擊將極難防禦。五角大樓通常能夠通過“GIUK缺口”追蹤這些潛艇，美軍能夠這樣做是因為大量部署在歐洲的美國海空軍力量。丹麥、冰島、挪威和英國等盟國的巡邏隊也協助華盛頓完成這項任務。
歐洲盟軍中意美國裝備
軍事基地僅是美國從北約的領導地位中的眾多獲益之一。北約的正常運轉，要求成員國必須使用類似的武器係統來聯合巡邏和執行任務。盡管北約國家可以自由購買任何符合北約互操作性和能力要求的係統，但成員國經常購買美國製造的係統：歐洲部隊使用美國係統與美軍並肩作戰時效率更高。例如，在“GIUK缺口”的挪威和美國北約巡邏隊使用相同的係統、尤其是波音P-8“海神”巡邏機，進行訓練，以便無縫協調複雜的聯合軍事行動。波蘭和波羅的海國家優先采購高機動性火箭炮係統（HIMARS），因為當這些國家的部隊和美國部隊需要相互交接巡邏任務以確保對北約東部前線進行全天候覆蓋時，使用相同的設備可以使整個過程相對順暢（下圖 Simple Flying/defense-industry eu/Newsweek）。如果美軍士兵使用相同的武器係統，波蘭政府更有可能讓美軍士兵每天與波蘭士兵一起巡邏和訓練。畢竟，如果並肩作戰的部隊使用相同的技術，美國領導人將更有信心，相信他們的士兵能夠高效且安全地作戰。通過為歐洲軍隊配備美國武器，東歐的北約盟友可以鼓勵華盛頓繼續在該地區駐軍。
美國國防工業基礎的可靠性以及五角大樓長期合同的規模，為使用美國武器提供了額外的激勵。盡管美國的對外軍售體係效率低下，合同敲定過程長達數年，而且價格經常在最後一刻上漲。但歐洲國家仍然中意美國軍事裝備，部分原因是美國國防承包商通常能夠提供數十年的維護、零部件和升級服務。這種可靠性也是歐洲國家無視價格高昂、工期漫長而選擇第五代F-35戰機的原因之一。
歐洲的采購有助於美國維持強大的國防工業基礎。根據國際戰略研究所的數據，從2022年到2024年，歐洲國家購買了價值610億美元的美國國防係統，占其所有國防合同采購總額的34%。僅F-35戰機一項就為美國國防公司帶來了數十億美元的價值。而且這些交易的數量和規模都在不斷增長：自2020年以來，歐洲北約盟國的武器進口數量增加了一倍多，從美國購買的比例也從54%上升到64%。美國軍事承包商不僅向歐洲盟國出口更多武器，而且還在歐洲大陸國防開支中獲得更大份額。誠然，華盛頓的國防支出比歐洲更多。但美國長期以來一直從這種主導地位中獲益。
此消彼長的美歐影響力
隨著歐洲國防開支的增長，美歐雙方的軍費支出的差距正在縮小。2024年，歐洲成員國的國防支出平均占其GDP的2.2%，而美國略低於3.4%。但當占全球GDP14.8%的北約歐洲盟國（歐盟、挪威和英國）將絕大部分國防開支用於歐洲大陸時，占全球GDP17.5%的美國卻需將其軍事力量遍布全球。歐洲國防開支的增長始於2014年俄羅斯首次入侵烏克蘭之後。受莫斯科襲擊的衝擊以及美國日益增長的壓力，幾乎所有北約國家都開始加大國防支出，而與此同時，美國的國防支出卻出現了下滑。歐洲也開始增加在購買和維護軍事裝備上的支出。例如，僅在2024年，美國除外的北約成員國的裝備支出就增加了37%，而美國的裝備支出則增長了15%。歐洲準備在未來幾年走得更遠 - 歐盟正在改革采購和總體軍事支出，以擴大國防工業生產。歐盟最近修改了嚴格的赤字支出限製，允許成員國在年度預算之外額外增加各種GDP的1.5%以上用於國防預算。這樣一來，到2030年時它們的國防支出將比目前的撥款增加7000多億美元。歐盟還提議撥出1635億美元的資金池，用於采購軍用物資的長期低息貸款（下圖 The Guardian/UNITED24/European Commission）。
歐盟成員國比利時、意大利和西班牙均已宣布將在2025年實現北約2%的目標。最引人注目的是，長期以來極力反對國防和赤字支出的德國修改了憲法，以便為軍事目的舉債。由總理默茨領導的德國新政府已表示計劃至少在2030年之前擴大國防采購。如果所有這些趨勢持續下去，歐洲的地區國防支出不僅將趕上美國，甚至可能超過美國。
歐洲大陸也已采取措施確保這些新資金不被浪費。歐盟正在采用新規則來規範規劃和采購，其中包括一項2023年條款，旨在激勵和促進聯合國防采購和生產。這一變化促使德國、荷蘭、羅馬尼亞、西班牙和瑞典去年簽署了一份價值56億美元的愛國者導彈采購合同。歐洲國家不僅在資金上加大投入，還在領導力方麵不斷提升。例如，自2017年以來，北約已組建了九個戰鬥群，每個戰鬥群對應其九個前線國家。北約並未指望華盛頓承擔重擔，而是對這些戰鬥群采取了分布式領導的方式；在芬蘭，瑞典是領導者，在愛沙尼亞，英國是領導者，德國在立陶宛領導，西班牙在斯洛伐克領導，法國在羅馬尼亞領導，意大利在保加利亞領導，匈牙利也領導了自己的戰鬥群，加拿大在拉脫維亞領導。隻有在波蘭，美國才是領導者。這些事實表明，美國在北約歐洲盟國中的影響在減小。
當然，華盛頓在所有這些國家的防務中仍然發揮著至關重要的作用。即便歐洲軍隊的規模和全球影響力難以匹敵美軍，他們在北約聯盟內的實力如今的確是大大接近美國。隨著芬蘭和瑞典加入北約，歐洲大陸的軍事力量更加強大，足以更好地應對來自中國大陸和俄羅斯在北極地區的挑戰。為了應對俄羅斯利用黑海作為打擊烏克蘭的平台，北約的歐洲成員國正在發展新的海岸防禦力量和自動駕駛車輛。歐洲國防公司在無人駕駛車輛研發方麵處於領先地位，歐洲大陸也不再依賴美國的偵察機。歐洲對俄羅斯的回應，減輕了華盛頓在集體防禦方麵所承受的沉重負擔，也降低了美國在歐洲的能見度和領導力。
買家的悔恨
對美國來說，歐洲崛起的好處顯而易見。北京是美國安全麵臨的主要挑戰，因此美國官員希望優先應對北京而非莫斯科（下圖 China US Focus）。現在，歐洲盟國的強大讓美國可以全力以赴了。但美國人或許會發現，他們試圖讓歐洲采取更多行動的努力矯枉過正了。例如，隨著華盛頓撤出歐洲大陸，歐洲似乎已開始減少從美國國防製造商購買的商品。歐盟規定從其新設立的1635億美元國防采購貸款池中獲得資金的國家，必須將這筆資金用於采購歐洲國防公司的商品。如果美國國防公司的產品在歐洲生產，那麽可向這些公司采購，條件是這些美國在歐洲的公司必須雇用歐洲工人並繳納歐洲稅。但這也存在潛在的問題：美國公司一直在全球尋找彈藥引信和炸藥的來源，其中許多歐洲公司都能找到。但如果新的關稅規則將這些產品標記為歐洲進口產品，即使它們最終是由美國公司在歐洲大陸生產的，那這些產品進口到美國時也會被課以高額關稅。
歐洲新獲得的自主權也為華盛頓帶來了戰略困境。例如，美國希望迅速結束烏克蘭戰爭，因此主張通過逐步的和平談判解除對俄羅斯的製裁。但歐洲卻支持基輔繼續抗俄，除非與莫斯科達成可以接受的解決方案。這要放在過去難以想象，因為歐洲無論如何都會順從華盛頓的計劃，以免失去美國的支持。現在歐洲大陸宣布，在烏克蘭準備好解決問題之前，不會解除製裁，包括凍結的俄羅斯資產（下圖 Reddit/Reuters）。美國盟友在2022年凍結3300億美元俄羅斯資產，以阻止莫斯科獲得用於其烏克蘭戰爭的資金，歐洲持有其中的三分之二。即使川普表示願意解決俄羅斯被凍結資產問題，沒有歐洲國家的同意，俄羅斯資產難以解凍。歐洲也是SWIFT的所在地，該支付機製阻止俄羅斯銀行進入全球金融體係。歐洲還對俄羅斯航運和俄羅斯獲取軍民兩用技術產品的渠道實施了嚴厲製裁，美國對此無能為力。
美國對俄政策的其他部分也依賴於歐洲的默許。例如，與美國不同，絕大多數歐洲國家不會同意俄羅斯有權決定烏克蘭是否能夠加入北約。歐洲國家尤其對普京之前關於北約東擴的言論感到不安 - 與基輔達成的和平協議也應該重新審視北約前幾輪的擴張進程。
如果任由跨大西洋共同目標的意識持續受到侵蝕，歐洲最終可能會影響華盛頓希望在世界其他地區達成的目標。例如，如果美國決定對伊朗核設施發動大規模軍事行動，它將希望使用其在歐洲的軍事基地。這些歐洲國家的政府可能不配合華盛頓的行動而拒絕美國的請求，因為他們同意華盛頓使用在歐洲的軍事基地的請求將引發整個歐洲大陸的大規模抗議。屆時，華盛頓要麽不得不從遙遠的美國境內基地發動攻勢，要麽從其在中東的合作夥伴基地發動攻勢，而這些基地比歐洲的基地更耗時耗財，或更容易被伊朗襲擊。
隻要北約保持強大，美國或許就能繼續利用其在歐洲的軍事基地進行自衛。但歐洲國家可能不再相信華盛頓會在必要時保衛它們。因此，歐洲領導人正在認真討論歐洲大陸是否應該擁有自己可靠的核威懾力量。法國和英國都擁有核武器，但目前它們都不如美國擁有那麽多的核彈頭和種類繁多的運載工具，也不如美國擁有那樣的戰略縱深。美國聲稱，它無意從歐洲撤出核保護傘，也無意無視北約條約第五條，該條規定，對北約一個成員國的攻擊就是對所有成員國的攻擊。但華盛頓的北約政策，尤其是川普2.0政府的政策似乎每天都在變化，歐洲沒有時間觀望美國是否會真正履行承諾。
俄羅斯重啟
2024年當美國選民目睹了川普1.0政府欺淩美國盟友、考慮退出北約以及拉攏俄羅斯後，他們仍然投票支持他（下圖 Instagram/Reddit/Pew Research Center）。這促使歐洲大陸認真思考，到底誰是美國政壇的曇花一現，拜登總統的一任，還是川普總統的再次執政。在川普1.0任期內，他的顧問和內閣成員支持跨大西洋關係，並抑製了他的一些最糟糕的衝動。但現在川普2.0的政府成員不但與川普一樣對歐洲抱有一種根深蒂固的敵意，而且還對川普更加馴服。今年2月，國防部長赫格塞斯在布魯塞爾對歐洲官員表示，美國將不再容忍一種鼓勵歐洲國家對華盛頓依賴的不平衡關係。同月，副總統萬斯在慕尼黑發表演講時表示，歐洲國家麵臨的最大威脅並非來自俄羅斯或中國大陸，而是美國的這些歐洲盟國內部。與此同時，國務卿盧比奧告訴記者，華盛頓擁有與俄羅斯合作的“絕佳機會”。
歐洲外交關係委員會在川普去年11月勝選後不久對1.8萬名歐洲人進行了一項民意調查，結果顯示超過半數的受訪者認為美國僅僅是一個“必要的夥伴”，而非“盟友”，隻有22%的人願意使用“盟友”一詞。這與18個月前歐洲外交關係委員會的類似調查形成鮮明對比，那時超過半數認為美國是盟友。歐洲官員如今在談論與美國的關係時，用了一個他們專門用來形容與中國大陸關係的詞：“降低風險”。過去十年，歐洲國家對北京在關鍵國家基礎設施上的投資設置了障礙，原因是華盛頓的要求和支持，因此這樣做是必要的，可以降低北京可能對其政治體係和經濟施加影響的風險。如今，情況發生了逆轉：歐洲國家正在考慮加強與中國大陸的貿易，以減輕其對美國貿易的脆弱性。在川普突然對幾乎所有歐洲大陸出口產品征收巨額關稅後，歐洲國家對加強與北京的貿易關係尤感興趣。
或許，2028年時美國能夠選出一位更傳統的領導人取代川普來減緩歐洲疏離華盛頓的速度。但即使川普之後接替他的是一連串堅定的跨大西洋主義總統，美歐關係也可能永遠無法恢複到以前的狀態。歐洲疏離華盛頓不僅是因為川普，還因為歐洲的實力有所提升，其優先事項與美國不同，而且美國人一再讓歐洲人懷疑美國盟友的可信度。當然這並不意味著美國和歐洲即將走向分裂。對歐洲來說，中國仍然構成威脅。俄羅斯仍然對美國構成威脅，美國及歐洲盟國需要彼此應對一個充滿挑戰的北京、一個充滿破壞性的莫斯科、一個危險的德黑蘭和一個難以預測的平壤。
但是，華盛頓必須重新調整其對歐洲的方針以修複關係。這意味著首先要接受世界如今的多極化，而歐洲大陸是其中一級。關鍵在於回歸國防外交的基本原則：包容強權，承認利益，並允許互利互惠的妥協。八十年來，幾代美國官員已經習慣了歐洲對美國優先事項的讓步。現在，他們必須更擅長交易和妥協。隨著華盛頓考慮減少在歐洲的軍事部署，它將需要投入更多資金來爭奪歐洲大陸的國防合同。美國可能不得不聽取歐洲的意見，在非洲大陸對中國影響力的警惕與對中國貿易、投資和技術的需求之間取得平衡 - 正如美國關注其中東夥伴的需求一樣，這些夥伴出於經濟需要正在與中國發展緊密聯係。美國還必須承認，擁有美國軍事基地的北約盟友可能對華盛頓如何防止伊朗核擴散持有強烈的看法。美國當然必須承認，歐盟是一支強大的經濟力量，對北約的成功至關重要。
如果美國能夠維持與歐洲的夥伴關係，它將在多極世界中擁有中國或俄羅斯所不具備的優勢。北京和莫斯科都沒有一個擁有如此經濟實力、外交實力和全球影響力的聯盟。它們無法擁有北約那樣的實力。歐洲或許讓美國人頭疼，但它一直如此；華盛頓長期以來一直希望歐洲大陸能給予美國關注其他問題的自由，這是有原因的。
美國官員現在必須做出選擇。他們可以拋棄歐洲，獨自麵對一個更加危險、資源匱乏的世界。或者，他們可以建立一種新的、更加包容的跨大西洋關係。鑒於形勢已然發生改變，他們在嚐試後者時將麵臨障礙。
* 本文作者塞萊斯特·A·沃蘭德（Celeste A. Wallander）現為賓夕法尼亞大學華盛頓分校的執行董事，同時擔任新美國安全中心（Center for a New American Security）兼職高級研究員。她曾在拜登政府時期任國防部負責國際安全事務的助理部長（2022-2025），負責監督美國對烏克蘭的軍事援助。
參考資料
Wallander, C. A. (2025). Beware the Europe you wish for. FOREIGN AFFAIRS. 鏈接 https://www.foreignaffairs.com/europe/beware-europe-you-wish-wallander
