經濟治國之道

美元作為世界主要交易貨幣，加上美國金融機構和網絡的中心地位，使華盛頓擁有碾壓對手的金融能力。自 9/11 以來，美國越來越多地憑借手中無與倫比的能力，不斷擴大針對個人、政府和非國家行為者的金融製裁規模和範圍，以達到政策目的（下圖 G/E）。

除金融製裁外，華盛頓還開始頻繁使用技術出口管製作為製裁工具（下圖 The Cradle）。

在過去二十年裏，美國建立了經濟執法力量，卻忽視了如何最好地利用它。川普在競選中和勝選後反複提出要使用關稅來對付那些“占美國便宜”的國家。他發誓要“盡可能少地”使用金融製裁，因為擔心它們會扼殺美元作為世界貨幣的地位。但川普在製裁問題上的表態可能會在他的2.0任期中引發分歧 – 包括盧比奧參議員在內的許多政府要職提名人，都是製裁的支持者。這些主張美國政府實施積極和富侵略性政策的強硬派，肯定想把美國經濟治國方略的這一主要武器對準他們的敵人。但川普1.0政府的財政部長史蒂芬·姆努欽一類人，則擔心過度使用製裁最終會損害美元的地位和美國經濟。

目前，美國政府負責“經濟安全狀態”的有財政部外國資產控製辦公室和商務部工業和安全局。但不同部門有時很難協調工作，在收集信息或製定長期戰略方麵也遇到了出乎意料的困難。由於不同部門難以組合協調，川普2.0伊始這些問題將變得更糟。鑒於製裁和出口管製是美國武器庫中最強大的武器之一，川普政府可能需要一個像五角大樓那樣的機構來管理，給國家經濟安全帶來更多的連貫性和規劃性。

川普在競選時保證要將公務員邊緣化 – 政治任命專業官員。可以預料，川普2.0政府的經濟安全政策即將成為一個戰場 - 對華鷹派、關稅鬥士、華爾街人士和比特幣兄弟們競相影響總統。新政府極有可能在極不相容的政策之間難以預測地搖擺不定：用關稅取代製裁和出口管製，大規模實施製裁（甚至可能針對盟友），保護金融機構和加密貨幣免受美國監管權力的影響。以衝動和善變著稱的川普總統，屆時無論做出什麽樣的決策，都將對華盛頓監控大量金融數據並阻止資金和技術落入競爭對手手中的能力產生影響。這在短期內會造成混亂，從長遠來看會削弱美國的權力，因為其他國家會盡可能避開美國經濟體係，使自己免受混亂的影響。

以上是約翰霍普金斯大學SNF Agora 國際事務教授法雷爾（Henry Farrell）近日在《外交事務》發表文章，講評兩本新書：《美元與主權》（Dollars and Dominion）和《瓶頸》（Chokepoints）的簡介。這兩書講述了華盛頓如何掌握經濟脅迫的藝術，並思考這種藝術在未來可能如何發展。在《美元與主權》（Dollars and Dominion）一書中，由商業記者轉行成為曆史學家的作者布裏奇斯 (Mary Bridges) 闡述了美國金融帝國百年前的開端。在《瓶頸》（Chokepoints）一書中，曾在財政部和國務院工作的菲什曼 (Edward Fishman) 讚揚了過去二十年來建立起這種統治地位的“製裁技術官僚”。鑒於川普將技術官僚的專業知識視為“深層政府”的桎梏，布裏奇斯在《美元與主權》一書中的論述在可能會更具現實意義，因為它更貼近川普的美國經濟實力觀。以下為法雷爾題為《The Rise and fall of exconomic statecraft》的書評主要內容。

美國的煩惱

自 9/11 以來，民主黨和共和黨政府利用美元的普遍性，將金融製裁變成了萬能武器。國際銀行需要進入由美國監管機構控製的美元清算係統，才能相互轉移資金。這迫使銀行，即使是那些總部位於海外的銀行，也要遵守美國的金融製裁和報告要求。於是，當川普政府2020年因侵犯人權而對親北京的香港行政長官林鄭月娥實施製裁時，甚至連中國銀行都拒絕與她做生意（下圖 Bitcoin.com）。她不得不在家中存放大量現金來支付賬單；

2024年，當拜登政府因以色列極端定居者襲擊或剝奪巴勒斯坦人財產而對其實施製裁時，以色列銀行隻能切斷與他們的聯係，雖然以色列極右翼財政部長對美國人的行動感到震驚和憤怒（下圖 MEM）。美國製裁的力量對盟友和對手都同樣有效。

除金融製裁外，美國還有別的經濟脅迫手段。如川普1.0任期內，官員們將出口管製（防止美國技術落入敵軍手中的措施）變成了替代製裁，將美國的影響範圍擴大到全球供應鏈中，這是另一種損害對手經濟的方式。接替川普1.0政府的拜登政府使用同樣的出口管製機製來限製中國大陸和俄羅斯獲得某些半導體。但由於供應鏈模糊，難以控製，出口管製的效果不如美國官員所希望的那樣有效。盡管如此，出口管製和其他經濟脅迫措施在美國聯邦政府內部催生了一個日益壯大但混亂的經濟安全狀態，各部門間缺乏協調導致政出多門，沒有連貫性。

政府官員幾乎沒有關於何時使用特定經濟武器的指導方針，也沒有辦法確保它們不會相互幹擾。由於濫用，製裁、出口管製和其他經濟工具已經失去了一些效力。華盛頓曾經提倡經濟相互依存的全球化，但現在卻公開將金融和經濟聯係武器化。更令人擔憂的是，在一個技術日新月異的世界裏，美國的經濟主導地位並非理所當然。美國不能在所有的經濟領域裏都占主導地位，譬如清潔能源技術、稀土的領先者是中國大陸。因此，美國在人工智能領域的優勢可能無法彌補在清潔能源技術競賽中落敗的損失，而人工智能服務器中心和日常電子產品將依賴這些技術。

製裁的力量

菲什曼（Fishman）的《瓶頸》這本書讚揚政府技術官僚，因為正是這些官員建立了華盛頓的強製（製裁）力量。 9/11事件讓美國發現了經濟全球化造成的安全漏洞 - 恐怖分子和其他惡意行為者可以在互聯網上組織起來，跨境收發資金而不被追蹤。9/11之後的二十年裏，共和黨和民主黨曆屆政府通過控製構成全球金融體係的網絡中的瓶頸，重新確立了對世界的影響力。例如，通過銀行通信平台 SWIFT，美國官員可以看到全球跨境資金的流向 - 誰在向誰匯款（下圖 insightsias）。

川普1.0政府上台後擴大了出口管製的範圍，實施了外國直接產品規則 - 美國政府不僅可以阻止美國產品的銷售，還可以阻止許多使用美國設備、技術和專有技術製造的產品，包括精密半導體。該規則從最初針對中國華為公司，然後用於管製向俄羅斯銷售各種商品，直至現在阻止某些高端半導體出口到中國大陸（下圖 NIKKEIAsia）。

菲什曼在《瓶頸》中稱，這些提倡使用製裁技術手段的政府官僚的遠見卓識為美國及其盟友領導的一種新世界秩序製定了“藍圖”。菲什曼發現，美國的金融和技術主導地位使“鮮為人知的美國和歐洲官僚”能夠重組“世界大國之間的關係”。現在美國及其盟友麵臨的挑戰是如何明智地管理這些瓶頸，利用經濟戰來維持這一秩序，否則過猶不及，可能引發戰爭。但是，《瓶頸》中提及的措施可能難以作為包括川普2.0在內的未來美國政府全球治理的處方。畢竟川普的第一屆政府相當混亂，並很可能就是未來世界運行的原型 - 全球政治將像川普那樣難以預測。而川普2.0政府的內部混亂，將加劇外部世界的混亂，因為企業和政府都在試圖應對不可預測的超級大國（美國）。

計劃沒有變化快

布裏奇斯（Bridges）的《美元與主權》一書認為，（通過政府官僚實行）精英統治戰略隻是故事的一半 （下圖 Yale JSGA）。

她指出，除製定這些體係和計劃的美國政府官員外，我們還必須關注受這些計劃影響的企業和外國人的戰略。布裏奇斯回顧了美元主導地位形成的隨機過程。20世紀初，美國擔心其企業使用由英國主導的現有金融體係。政客和企業擔心外國銀行會與競爭對手分享敏感信息，這一擔憂導致了美國第一家跨國銀行 - 國際銀行公司的成立。她發現，建立國際銀行公司的努力並非源於連貫的戰略，而是一種臨時構建。商界領袖和銀行家組建了一個鬆散的基礎設施，允許美國殖民地和屬地在交易中使用美元而不是英鎊。國際銀行公司是由對美國的一些私人公司資助。國際銀行公司行事笨拙、管理混亂、及其自我 – 最關心的是幫助自己而不是幫助山姆大叔。布裏奇斯說，正是這群“困惑的美國銀行家”在肥己的過程中“順帶”幫助鞏固了美國的全球金融實力，將不起眼的金融工具變成了美元兌換的基礎設施（下圖 Medium）。

在布裏奇斯看來，當今時代也是一個不斷變化的時代，一個帝國正在衰落，另一個帝國則在尋求擴張。正如美國在20世紀初對英國對全球金融的掌控心懷不滿一樣，中國如今也對美國的權力心懷不滿，並試圖建立自己的替代體係。隨著加密貨幣和央行數字貨幣等新技術的出現，金融的本質正在發生變化（下圖 jaro education/IMF）。美國可能會失去其技術領先地位，也許是因為在清潔能源競賽中落敗。中國領導人習近平正在加倍投入先進電池等物理技術，押注創造豐富而安全的能源的能力。

習近平的做法可能會贏得外國政府的支持。美國利用瓶頸來減緩對手的進步，而中國則在清潔能源技術方麵取得進展，並可以廉價出售給其他國家。然而，中國試圖重新調整世界經濟的方向，有時就像一個世紀前的美國一樣笨拙。中國的“一帶一路”倡議與其說是一項有組織的稱霸世界的計劃，倒不如說是一台將合同發給關係良好的建築公司的機器。如果這有助於建立具有中國特色的世界經濟，那也隻是偶然。

布裏奇斯的書揭示了一個混亂而不可預測的世界，在這個世界中，其他國家和看似微不足道的參與者可以破壞帝國規劃者的宏偉計劃。美國的經濟脅迫不僅依賴於美元的主導地位或對半導體的控製，還依賴於一個龐大的相互關聯的銀行、商業和法律體係，而這個體係正變得越來越複雜。隨著企業和對手找到繞過美國控製的咽喉點的方法，以及中國等對手建立自己的咽喉點，政府技術官僚們偏愛的製裁工具變得越來越沒用。寡頭、軍火商和恐怖分子通過加密貨幣逃避製裁。 2023年，通過與美元掛鉤的加密貨幣穩定幣Tether流動的資金幾乎與通過 Visa卡流動的資金一樣多，為美國政府基本上無法觸及的影子經濟提供了動力。

華盛頓開始感到自己的權力在減弱，因為出口管製的實施遠較拜登政府希望的要複雜得多。沒有一個與SWIFT相當的機構可以為美國官員提供供應鏈數據，同時美國半導體企業則願意走到政府允許的極限，以讓它們盡可能多的產品進入中國大陸市場。在拜登任期即將結束之際，美國官員開始恢複金融製裁手段，因為他們發現對供應鏈複雜的產品實施出口管製太過困難，處理起來很棘手。不過，川普本人非但沒有技術官僚傾向，而且視其為“深層政府”的一部分。

政府職業官僚及美國經濟

川普1.0政府的經濟安全政策回憶起來有點瘋狂，充滿了代表金融和華爾街利益的對華溫和派（代表人物為財長姆努欽）與對華鷹派（代表人物國安顧問約翰·博爾頓）和關稅狂熱分子（代表人物貿易代表羅伯特·萊特希澤）之間的明爭暗鬥。政府應推行穩重、抑或是激進的外交和貿易政策，取決於誰更接近川普總統並和他說上話，以及誰更熟練掌握官僚間爭風吃醋爾虞我詐的暗黑藝術。不過，在表麵亂像之下，川普1.0政府的深層運作方式與前幾屆共和黨政府大同小異 – 執行政策的中層經濟安全官員盡其所能地做好自己的工作（下圖 Federal Times）。換言之，這些官員在執行政策時馬殺雞各種偏執和極端，從而盡可能地讓政策顯得中庸平衡，避免了總統的一條即興推文便完全改變執行中政策的機會。

但川普2.0政府中出現了新的玩家，他們所造成的混亂甚至可能波及到那些在川普1.0執政時相對未受影響的政府層麵。這些新玩家中就包括加密貨幣風險投資家和企業家，那些不具哲學頭腦的加密貨幣愛好者。他們不要政府監管，因為這些監管會阻止他們賺錢。這些加密貨幣愛好者以及機會主義者對拜登的財政部官員製裁一家加密貨幣混合服務公司的行動感到憤怒。這家公司遭到製裁，是因其替朝鮮和其他犯罪分子洗錢 - 高達數十億美元。川普計劃任命對加密貨幣友好的官員，他們肯定會試圖放鬆對加密貨幣金融的管製。果真如此，美國的經濟安全將下降，因為人們將更容易繞過美元進行交易，包括洗錢。

引起混亂的內部鬥爭將不僅限於金融放鬆管製 - 傳統的國安鷹派還希望更加嚴厲的製裁和出口管製，卻不懂得適可而止。包括川普在內的提高關稅支持者，希冀通過提高關稅來補救經濟不安全以及困擾美國的其他所有問題。但他們最終會發現提高關稅有其局限性，也要付出代價。與川普關係良好的公司公開呼籲政府采取更傳統的、對企業友好的措施，私底下為自己和朋友謀求有利可圖的（灰色）交易並得到豁免。當然，川普也表現出他意誌堅定的一麵 - 他承諾上任伊始便會立即解雇國家安全和情報機構中的“腐敗分子”。雖然這將導致持續多年的訴訟，因而難以在川普2.0的四年內完全實現。但即使沒有完全成功，川普一心一意的清除國安情報機構中的“腐敗分子”的行動，肯定會成為政府混亂的一部分 - 擁有豐富經驗的經濟安全官員可能會擔心自己成為“腐敗分子”而選擇離開一個不可預測的工作場所。這些人的離開將對國家的經濟安全產生負麵影響。正是這些形形色色的聯盟、宮廷政治算計、相互勾心鬥角以及川普的天馬行空將使經濟安全政策搖搖欲墜（下圖 SBS/POLITICO）。

事實上，不管是企業、盟友還是對手，他們全都會試著弄清楚川普2.0政府內部混亂發生的來龍去脈，並盡其所能的引導事態朝對自己有利的方向發展。盟友將力保自己免受不可預測的川普2.0政府的傷害，因為美國不再像它相信的那樣能夠行使控製權。企業和加密資本家會像他們的前輩在尚處於發展中的美國帝國早期所做的那樣，利字當頭、賺錢優先地的與世界經濟基礎設施接軌。有些人可能會趁機利用與川普2.0政府的特殊關係，將部分國家權力轉化為自己（企業）的優勢。而美國的對手則將盡力利用美國的弱點，讓世界變得更加混亂。

就在不久前，美國精英們還相信技術官僚代表他們的利益治理世界，保護美國人，尤其是美國社會精英，的生命財產，讓政府的政策法規穩定和可預測。美國精英們曾希望川普1.0的亂象隻是暫時的反常現象。但川普當選和他迄今的發言表明，川普2.0政府可能一如他在1.0執政時那樣混亂。川普對職業官僚的不信任感，意味著屬於提出製裁技術官僚的時代已經過去 - 傳統技術官僚的時代已經過去。沒有這些技術官僚的美國，其經濟實力肯定會受損。

* 亨利·法雷爾（Henry Farrell）是愛爾蘭裔約翰霍普金斯大學政治學家。現在約翰霍普金斯大學高級國際研究學院 擔任SNF Agora 國際事務教授。為2019年弗裏德裏希·席德爾政治與技術獎（Friedrich Schiedel Prize for Politics and Technology）的獲得者。之前，法雷爾曾在多倫多大學任教。他先後畢業於都柏林大學學院（University College Dublin B.A. and M.A.）和喬治城大學獲（Ph.D.）。他的研究興趣包括信任與合作、電子商務、歐盟和製度理論。法雷爾是《地下帝國：美國如何武器化世界經濟》（Underground Empire: How America Weaponized the World Economy）一書的作者他是外交關係委員會的當選成員（Council on Foreign Relations）。

參考資料

Farrell, H. (2025). The Rise and fall of economic statecraft. FOREIGN AFFAIRS. 鏈接 https://www.foreignaffairs.com/reviews/rise-and-fall-economic-statecraft