在俄烏戰場僵局與美國國內政治撕裂交織的背景下，一份由白宮秘密起草的28點新計劃突然浮出水麵。

這份含有28點內容的俄烏衝突和平計劃，其要點包括烏克蘭從目前控製的頓涅茨克部分地區撤軍、俄羅斯與烏克蘭和歐洲締結互不侵犯協議、烏克蘭承諾不加入北約等。其中多項內容烏方此前一直拒絕接受，而烏克蘭和歐洲沒有參與該計劃的起草製定。

針對這項計劃，美國、烏克蘭、歐盟及英法德三國代表23日在瑞士日內瓦舉行會談。美國和烏克蘭會後發表聯合聲明，稱在28點新計劃基礎上製定了一個“更新、更完善”的和平方案。

在看似和諧的背後，美國國內以及盟友圍繞該計劃的分裂也更清晰且戲劇化地浮現出來。輿論壓力下，無論是川普“被迫改口”避談最後期限、國務卿魯比奧的前後矛盾，抑或是北約盟友的群起反對，這份“適逢其時”的和平框架正把各方推向一場新的博弈。

複旦大學美國研究中心教授韋宗友向澎湃新聞（www.thepaper.cn）表示，自俄烏衝突爆發以來，共和黨建製派一貫主張強硬的對俄政策，阻止俄羅斯通過軍事行動達成戰略目標。此次被披露的28點新計劃在領土劃分、烏軍規模及北約成員資格等核心議題上，被認為實質性采納了俄羅斯的長期訴求，與共和黨一貫的主流政策相悖，因此遭遇黨內強烈反對實屬必然。

在韋宗友看來，川普推動此項和平計劃的根本動機，源於其不願在俄烏衝突問題上持續耗費精力與軍事資源。“川普認為，衝突若再拖延一兩年，不僅難以看到盡頭，更可能升級為更大規模的武裝衝突，甚至將北約卷入其中。川普一貫主張避免對外提供大規模軍事援助，更不願使美國卷入與自身核心利益關聯有限的軍事衝突。”

國內政治考量

按照美國媒體的說法，28點新計劃由白宮近期秘密起草並與俄羅斯進行了討論。早在11月18日，美媒Axios綜合美俄烏三國政府官員消息源報道稱，這項提案借鑒了川普推動加沙停火的經驗，由美國中東問題特使威特科夫牽頭起草。

俄羅斯負責對外投資和經濟合作事務的總統特別代表、俄主權財富基金主管德米特裏耶夫在接受Axios采訪時表示，他曾在10月24日至26日到訪美國邁阿密市，與威特科夫等美方官員談了3天。

據央視新聞報道，從已披露的文本看，這份28點新計劃的“骨架”是“立即停火+戰線凍結+長期安排”。方案要求烏克蘭在領土與安全上做出曆史性讓步，即對克裏米亞以及頓涅茨克、盧甘斯克等主要俄控區給予事實性承認，以現有接觸線為基礎凍結前線，並設置緩衝區。

而在安全與製度安排上，烏克蘭需在憲法中寫入永久不加入北約的承諾，北約也凍結未來擴員方向；烏軍規模被要求削減並接受上限為60萬人的約束，部分武器部署受到限製。至於經濟與製裁層麵，該計劃提出動用部分被凍結的俄資產用於烏克蘭重建，同時為俄羅斯解除製裁、逐步實現經濟再融入提供路線圖。

這也是自美俄領導人8月的阿拉斯加會晤後，俄烏衝突迎來的新一輪變化。那次會晤結束後，俄烏和談陷入僵局。10月，俄方拒絕川普“就地停火”的建議，川普取消原定在匈牙利舉行的美俄領導人會晤，並製裁俄羅斯最大的兩家石油企業。

韋宗友認為，推動停火對川普政府具有緊迫性與戰略意義。由於阿拉斯加會晤未能實現停火，川普在輿論及政治上承受壓力。

“川普曾將結束俄烏衝突列為核心外交承諾，若在任期首年未取得實質進展，將影響其政治信譽。近期加沙停火談判取得進展，為川普提供了趁勢解決這一外交難題的契機。此外，明年美國中期選舉在即，若能在外交上取得突破，將有利於共和黨選情。”

值得注意的是，在物價居高不下、愛潑斯坦檔案風波以及MAGA（讓美國再次偉大）陣營初現分裂端倪等幾重背景下，川普政府在此時推出新的俄烏和平協議，其時機也足夠耐人尋味。

對此，韋宗友認為，不排除川普有意通過外交突破來實現國內政治目標的策略考量。“川普目前因愛潑斯坦事件麵臨輿論壓力。川普若能成功調停俄烏衝突，將有效轉移公眾視線，緩解其在國內議題上的被動局麵。”

川普的改口，魯比奧的兩難

在28點新計劃遭各大媒體披露後，民主黨人和共和黨內的建製派議員均表示了強烈反對。隨著兩黨批判聲浪持續高漲，此次爭議已超越外交政策範疇，演變為美國政壇重新校準對俄戰略的重要博弈。

得克薩斯州共和黨眾議員邁克爾·麥考爾23日向媒體表示，除非協議中包括更堅固的安全保障條款，否則他會建議烏克蘭拒絕簽署這項所謂的和平方案。

作為國會中最堅定的烏克蘭支持者之一，共和黨籍參議院軍事委員會主席羅傑·韋克爾表示，川普推動的方案給予莫斯科過於有利的條件，令人難以接受。他指出，這份所謂的和平計劃“有嚴重問題”，並強調自己“高度懷疑它能真正帶來和平”。

美國參議院外交關係委員會民主黨首席議員珍妮·沙欣在接受美國有線電視新聞網（CNN）采訪時指出，美國應加大對俄施壓，包括對助俄企業實施次級製裁、加快向烏移交遠程武器等。沙欣表示，美國在和平協議中不應充當“俄羅斯代言人”，並斥責該方案實為“普京的烏克蘭計劃”。

韋宗友認為，該計劃之所以引發如此大的反彈，原因在於外界認為協議幾乎全盤接受了俄羅斯的立場，而未能體現美國作為調停方應有的平衡。

“輿論普遍認為，方案所包括的限製烏克蘭軍隊規模、要求烏方修憲放棄頓巴斯與克裏米亞等地區的具體要求，讀起來更像是俄方的‘願望清單’，而非一個公正的調解方案。這讓人嚴重質疑：川普政府在此次調停中，究竟是在維護美國所倡導的國際秩序，還是在事實上充當了俄羅斯利益的代言人？這種立場上的失衡，是導致該計劃在國內外麵臨猛烈抨擊的根本原因。”韋宗友說。

在輿論強烈壓力下，川普也一改此前的強硬語氣，改口稱方案“不是最終要約”，暗示還有調整的餘地。據《華爾街日報》報道，由於烏克蘭、歐洲多國甚至美國一些共和黨議員都指責該計劃“過於偏袒莫斯科”，川普22日在白宮被問及該計劃的條款是否已沒有商量餘地時表示：“不，這不是我的最終方案。”不過，他沒有具體說明可能調整哪些內容。

耐人尋味的是，針對28點新計劃，美國政界的表態甚至陷入了前後矛盾和混亂。當地時間22日，一些美國國會議員稱，國務卿魯比奧向他們保證，該文件並不代表川普政府的立場。然而同日晚些時候，魯比奧強調，28點計劃是由美國起草的。

對於魯比奧的矛盾表態，韋宗友認為，就魯比奧的政治理念與出身來看，他長期被視為共和黨建製派人物，盡管自2016年起在思想上逐漸向MAGA陣營靠攏，卻並未被後者完全接納。目前，魯比奧既要執行川普盡快調停衝突的意願，又不願無條件追隨被視為偏袒俄羅斯的調停方案。

在韋宗友看來，經過川普近8年對共和黨的政治改造，建製派雖未完全退出舞台，但已難以對其構成有效製衡。相比之下，MAGA共和黨人不僅在聲勢上占據上風，更在政策主張上與川普高度一致。從整體格局來看，MAGA陣營已成為主導共和黨對外政策方向的主要力量。

“這種搖擺既反映了國際輿論與黨內反彈帶來的壓力，也暴露了魯比奧在政治忠誠與理念認同之間的掙紮——他內心或不認同此計劃，但作為川普政府成員及具備政治抱負的人物，他也不願公然挑戰川普的權威。” 韋宗友分析道。

《華爾街日報》首席外交事務記者雅羅斯拉夫·特羅菲莫夫在社交平台X上寫道：“一位外交官這樣說道：‘隨著2028年權力交接之戰的開始，外國現在不得不應對美國政府內部相互敵對的派係，這些派係對彼此隱瞞重大政策舉措，其中一些派係還與外國勢力勾結。’”

製裁俄羅斯起作用了嗎?

在此之前，參與起草28點新計劃的俄主權財富基金主管德米特裏耶夫11月17日接受媒體采訪時表示，新計劃的基本思路依循阿拉斯加州會晤時達成的原則，但“實際是一個更廣泛的框架”，旨在結束俄烏衝突，同時恢複美俄關係，並解決俄方安全關切。德米特裏耶夫對新計劃成功的可能性表示樂觀，稱“我們感覺俄方立場真的被聽到了”。

21日晚，俄羅斯總統普京在俄聯邦安全會議上表示，俄方已通過與美國政府現有的溝通渠道收到28點計劃的文本，“我認為它可能作為最終和平解決方案的基礎。”普京稱，俄方已準備好進行和平談判，這需要對新計劃的所有細節進行實質性討論，但美方尚未就該方案的具體內容與俄方進行討論。

韋宗友認為，對俄羅斯而言，川普政府對其能源部門實施了嚴厲製裁，將俄第一、第二大能源公司列入製裁清單，加之歐盟通過新一輪製裁進一步加大施壓，使俄能源出口與經濟麵臨顯著壓力。持續對抗可能使俄方在經濟與戰略上承受更大代價，因而俄方亦有意願通過談判尋求衝突解決方案。

美國財政部10月22日宣布，因俄羅斯缺乏結束俄烏衝突的誠意，美國決定對兩家俄羅斯最大的石油公司實施製裁，分別是俄羅斯石油公司（Rosneft）和盧克石油公司（Lukoil）。根據美方相關規定，受製裁對象在美國境內的資產將被凍結，美國公民不得與其交易。

次日，歐盟理事會正式通過了第19輪對俄製裁，全麵禁止進口俄羅斯液化天然氣。同時，俄羅斯石油公司和俄羅斯天然氣工業石油公司兩家俄羅斯國有石油企業將麵臨全麵交易禁令。此外，歐盟擴大了對俄金融機構的交易禁令，並首次將加密貨幣平台納入製裁，還加強了對俄外交人員在歐盟境內活動的管控。

東卡羅來納大學政治學係助理教授基思·普雷貝爾以及歐道明大學政治學助理教授查梅恩·威利斯向澎湃新聞表示，評估經濟製裁的影響和效果十分困難，關於製裁是否奏效，學界和政策分析界也爭論不休。

在他們看來，拜登政府製裁的標誌性特征是通過多邊協同行動孤立俄羅斯，而這些製裁措施也會促使俄羅斯和第三方國家更努力尋找規避美歐等製裁的途徑。

“我們認為油價上限機製成效顯著，同時曝光在俄持續運營企業的‘點名羞辱’策略也有效果。我們的研究發現：企業聲譽至關重要——美國尤其擅長通過提高違規透明度來推動合規。企業常會主動采取自我製裁，揭露那些被視為支持俄羅斯的行為。因此，揭開全球商業運作神秘麵紗的措施，可能比實際製裁本身更具影響力。金融製裁與石油製裁雖有效力，但現存漏洞仍多。隻要製裁漏洞持續存在，戰爭便可能延續。”普雷貝爾和威利斯分析道。

華東師範大學俄羅斯研究中心副研究員萬青鬆認為，在28點新計劃公布之際，普京隨即視察前線的舉動釋放了明確信號，即俄羅斯要繼續“以實力求和平”，不會按照烏克蘭和歐洲要求的先停火再談判，依然會繼續保持對前線的高強度軍事施壓。

“從俄方近期反應來看，雖然川普提出的這份協議框架有較大吸引力，但俄方總體上對川普能夠迫使烏克蘭達成協議的能力持觀望態度，認為就算在巨大壓力下達成協議意向，最終的落實也可能是沒有保障的。”萬青鬆分析道。