2025年政府工作報告明確提出將“製定促進生育政策，發放育兒補貼”。通過對國內外生育政策的典型案例複盤，我們認為：1. 公共財政對家庭福利的補貼力度是影響生育率的重要因素之一；2. 我國家庭福利補貼仍有加碼空間，尤其在包括生育補貼的直接補貼方麵可以進一步提升；3. 地方的生育補貼試點效果總體積極，其受惠群體受限的不足或需要通過全國性補貼來補充。我們認為全國性的生育補貼政策有望在年內落地，考慮與地方生育補貼的互補，我們預計全國性的生育補貼或重點聚焦3歲以下的嬰幼兒家庭，將首孩納入補貼範圍，並保持較強的補貼力度(若按年均支出的15%計約3600元/年)。

? 北歐生育政策起步早、見效早

全球生育率在20世紀60年代中後期開始回落，北歐國家普遍在20世紀70年代加碼了生育政策，在育兒補貼、帶薪產育假和公共托育服務方麵持續提升福利標準，其人均生育數在20世紀80年代就開始企穩，早於多數發達國家，體現了生育支持政策的積極效果。瑞典、丹麥、挪威和芬蘭2010-2019年在家庭福利方麵的公共開支占GDP比重的均值分別在3.5%、3.6%、3.2%、3.0%，均在OECD國家中名列前茅。

? 日韓生育政策效果有限，日本略優於韓國

日韓兩國分別在1994年和2005年明確了以促進生育為政策目標，但都未能改變生育率下行的趨勢，兩國近20年的平均生育率在主要高收入國家中排名靠後。除了婚育觀、家庭觀、職場環境等因素可能對生育率提升有不利影響之外，兩國在家庭福利方麵的財政支出強度也相對不足。日本和韓國2010-2019年在家庭福利方麵的公共開支占GDP比重的均值分別在1.4%和1.0%，低於OECD國家平均支出強度(2.1%)。1994年以後日本的生育率下行速度得到了緩解，而韓國在2005年以後生育率下行的速度仍然較快，並未明顯放緩。

? 我國生育政策加碼有空間

2021年全麵三孩政策落地以來，中國正在轉向更積極地鼓勵和支持生育。我們認為中國在家庭福利方麵的財政支出強度仍有提升空間，其中直接補貼(直接惠及個人和家庭，不包括通過托育等服務機構間接惠及)的不足較為明顯。根據我們的測算，2023年中國家庭福利方麵的公共開支占當年GDP約0.45%，其中直接補貼僅占當年GDP的0.03%。作為對比，OECD國家2010-2019年用於家庭福利的公共財政開支占GDP的平均值在2.09%，其中直接補貼占比為1.16%。

? 地方生育補貼的成效和不足

部分地方政府在2021年開始陸續試點生育補貼。截至2025年6月，在我們統計到的35個地方中，有8個地方在2023年前出台了生育補貼政策。從政策出台前後的出生人口看，盡管區域間有差異，但不少地方呈現了積極的效果，走出了強於生育補貼出台前的趨勢。然而，目前大部分地方的生育補貼不包含一孩，而一孩生育率下降可能是全國生育率下行背後的主因。此外，部分地方對戶籍、出生地等條件有限製，在惠及非當地戶籍的常住人口和異地生育的人群方麵有所不足。

風險提示：生育補貼推出時間點晚於預期；生育補貼力度弱於預期。

正文

? 生育支持政策的國際經驗

生育率下降是當今全球大多數國家麵臨的共同挑戰，然而不同國家應對這一問題的政策效果存在差異。總體看，北歐國家的生育政策力度大，普惠性質的生育補貼、待遇優越的產育假製度、公共托育服務等均較為領先，取得了較好的效果。北歐國家人均生育數的下行大都在1970-1980年代得到的扭轉，並在2017年前總體維持平穩，2017年後有所下降。

日本和韓國分別在1994年和2005年明確鼓勵生育為政策目標，但財政支出力度在OECD國家中較遜色。日韓兩國在婚育理念、職場文化、住房成本等因素和北歐國家有所不同，也可能是抑製生育率提升的因素。若以日韓兩國相比，日本人均生育數的下行速度在出台鼓勵生育政策後明顯放緩，韓國的下行速度則在鼓勵生育政策出台後未現明顯改善。兩者的差異或來自於：1. 日本相對更強的財政支出力度; 2. 產育假福利相對更好；3. 相對更為平穩的住房成本。

總結北歐和日韓，我們認為財政支出力度是生育政策是否有效的關鍵因素之一，直接補貼(生育補貼、生育補貼等)和間接補貼(主要是育兒機構等設施的補貼)需要均衡。此外，優化產育假福利、維持平穩的子女養育成本等因素也會對生育政策的效果產生影響。

? 全球人均生育數趨於下行

全球人均生育數自1960年以來總體趨於下行，從1960年的平均每位女性生育4.70個孩子回落至2023年的2.25個孩子，已經接近接近代際更替平衡水平（2.1個）。經濟發展與女性參與度的提高、生育自主權的進步、避孕措施的普及、兒童死亡率下降(降低多生保險需求)以及養老金等社會福利製度(降低養兒防老的需求)等諸多因素共同推動了這一趨勢的形成。

從不同經濟發展水平的國家類別看，較發達國家(包括歐洲、美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭和日本)下行的速度相對平緩，從1960年的平均每位女性生育2.75個孩子下降至2023年平均每位女性生育1.45個孩子(減少1.3個)。較發達國家整體的人均生育數在1974年降至2.1的代際更替平衡線以下，此後開始有更多國家製訂鼓勵生育的政策。較發達國家的人均生育數在20世紀90年代開始趨於平穩，早於其他國家組別。1990-2017年，較發達國家的人均生育數維持在1.61-1.63之間。但2017-2023，較發達國家的人均生育數又開始有所回落，2023年在1.45。

欠發達國家的人均生育數也從1960年代開始回落，但下行速度相對更快。1960年平均每位女性生育數為5.64，而 2023年平均每位女性生育數為2.36 (減少3.28)；其中最不發達國家2023年平均每位女性生育3.94個，較1960年的6.61個減少2.67個，但生育率仍較其他類別的國家顯著更高。

? 北歐四國：生育政策見效的典範

北歐國家的生育率在20世紀80年代就開始企穩，早於多數較發達國家，其趨勢延續到了2008年。我們認為積極的生育政策起到了作用。北歐四國鼓勵生育的政策最早起源可以追溯到20世紀早期，但其全麵發展始於20世紀60年代和70年代，並在70年代後加速擴張。北歐國家的生育鼓勵政策主要聚焦於：1、生育補貼；2、帶薪產育假；3、托育服務。北歐四國的生育補貼製度最初是在20世紀40年代末至50年代初建立；高收入覆蓋率的產育假在20世紀70年代中至80 年代開始全麵發展；公共托兒服務擴容主要在1980年代加速。

? 生育補貼

在四個北歐國家，生育補貼都免稅支付，覆蓋所有兒童，且與父母的收入無關，具有普惠性質。該製度1947年在瑞典、1951年在丹麥、1947年在挪威和1948年在芬蘭立法以來一直沒有改變。自生育補貼製度開始以來，北歐四國家都通過調整津貼以適應價格變化，增加了津貼金額，並增加了額外兒童的補充以及單親家庭的額外生育補貼等功能。

截至 2025年2月，瑞典支付津貼的“兒童”年齡為 16 歲以下，丹麥為 18 歲以下，挪威為 16 歲以下，芬蘭為 17 歲以下。在瑞典，如果16歲以後仍在全日製學校就讀，則生育補貼的支付可以延長至年滿 20 歲那年的春天。瑞典和芬蘭多孩有遞增(鼓勵二孩和三孩)，丹麥和挪威則沒有遞增機製。綜合來看，北歐四國生育補貼總金額約在15-26萬元(1.9-3.3萬歐元)/人。

? 帶薪產育假

北歐四國產育假製度的特點是帶薪假期長、收入補償水平高、使用靈活。盡管北歐四國的產育假製度在二戰之前已經建立，但覆蓋所有職業女性且收入替代水平高的育兒假計劃是在1970-1980年代成形的。瑞典在1970年代中期，芬蘭在1970年代末至1980年代初，挪威和丹麥在1980年代末。

瑞典1974年引入了收入關聯的育兒保險計劃。用高收入覆蓋率的24周產育假取代了先前收入覆蓋率較低的產育假製度，並為父母雙方提供了可以靈活使用產育假的選項。帶薪育兒假的持續時間在1975年延長至28周， 1978年增加至44周，並在1980年進一步增加至48周。根據最新的政策，瑞典父母雙方可以共享480天(68.5周)。

丹麥在職女性從1960年起都享有14周的帶薪產假。1981年丹麥政府將帶薪產假延長至18周，在1984年延長至20周，1985年延長至25周。丹麥帶薪產假對職業女性的收入補償度較高，但對非職業女性的收入補償度較低，普惠性較其他北歐三國略低。根據最新的政策，丹麥的父母雙方可以共享52周的產育假。

挪威的產育假計劃始於1956年，帶薪假期的持續時間為12周，但當時的收入替代水平較低。1977年適度延長至18周，大幅提高了收入替代水平，並增加了父親分享假期的選項。根據最新的政策，挪威的父母雙方可以共享48周的產育假。

芬蘭的帶薪育兒假製度始於1964年，起初持續9周，且收入補償率較低。1971-1981年期間，帶薪假期的持續時間逐步得到了延長，但收入補償率總體仍然較低。1982年起，芬蘭大幅提升了帶薪假期的收入補償率和育兒假延續時間。根據最新的政策，芬蘭的父母雙方可以共享360天(51.4周)的產育假。

根據OECD的數據，若將北歐四國的產育假時長換算為收入覆蓋率100%的產育假時長，四國中最高的芬蘭在39周，最低的丹麥在20周。

? 公共托育服務

托育機構建設在北歐國家主要屬於地方政府的職權範圍，因而推進程度有較大差異。全國層麵主要通過立法、中央政府補貼等方式加以引導和支持。

瑞典分別在1977年和1982年完成《兒童保育法》和《社會服務法》這兩項關鍵立法，推動了此後公共托育服務的快速發展。針對學齡前兒童，瑞典的公共托育服務既包括了學前班（日托中心），也包括了居家日托服務。

丹麥最初由中央政府主導公共托育服務的建設，在1976年和1987年分別通過了《社會援助法》和《社會服務法》後，公共托育服務的管轄權和責任完全轉移到地方政府。20世紀80年代末至90年代初，積極政策努力最終開始取得成效，入學托兒設施的兒童數量迅速增加。1990年，丹麥0-2歲幼兒入托率在48%，學齡前兒童的入托率在61%，當時均在北歐四國中領跑。

挪威的公共托育機構建設在北歐四國中相對滯後。該國1975年製訂了第一部幼兒園法，旨在加快發展學齡前兒童的公共托育服務，但進展相對較慢。到1990年，挪威的學齡前兒童入托率(含居家托育)為33%，0-2歲幼兒入托率11%，均為北歐四國中最低。1998年挪威政府開始實施現金支持計劃，為1-2歲無法獲得公共托育服務的幼兒提供補貼，此後挪威的入托率有了長足的進步，2021年0-2歲幼兒的入托率達到了59%，成為北歐四國中最高。

芬蘭的公共托兒服務在1973年《兒童日托法》頒布後經曆了快速發展，1985年，芬蘭政府賦予所有3歲以下兒童在日托中心或居家托育接受公共托兒服務的權利；。但1990年代後，公共服務開始更多向學齡兒童傾斜，學齡前幼兒托育服務的建設有所放緩。2021年芬蘭0-2歲幼兒入托率為37%，較1990年提升6個百分點，提升幅度落後於同期其他三個北歐國家。

總結看，北歐四國在20世紀70年代-80年代大多進行生育鼓勵政策的加碼，包括延續普惠性的生育補貼並提升補貼標準、改革社會福利製度延長生育假期並提升收入覆蓋度、通過立法和政府補貼推動公共托育服務的建設，這與20世紀80年代北歐四國較早實現生育率的企穩較為契合，體現了政策的積極效果。

? 日韓生育政策效果有限，日本略優於韓國

在人均GDP高於3萬美元(2023年)的主要國家中，日韓兩國的人均生育數處於較低水平，2023年分別為平均每個婦女生育1.33個和1.07個子女。日韓兩國職場文化相近、婚育和家庭觀相近、經濟發展水平相近，或是兩國生育率偏低的共同背景。但除此以外，兩國生育率變化的曆史走勢其實並不相同。總體看，日本的鼓勵生育政策盡管沒有起到提高生育率的作用，但延緩了生育率下行的速度；韓國則並未能有效減緩生育率下行的速度。

日本較低的人均生育數可以追溯至20世紀60年代。1960年日本的人均生育數1.98，已經低於2.1的代際更替平衡線，此後10多年總體維持2.0左右，自1974年開始出現持續下行的態勢。1989年，日本的人均生育數進一步下行至1.6以下，開始引起政府的關注。1994年日本政府開始推出“天使計劃”，旨在為家庭撫育子女提供支持。此後，日本的人均生育數繼續下行，但下行的速度得到了緩解。

韓國在1960年人均生育數為6.0，屬於生育水平較高的國家。1970年韓國政府提出"無論性別，兩個孩子就夠了"，並為接受這一提議的夫婦提供特殊福利，包括：個人所得稅減免、分娩費用減免、絕育夫婦在公共住房中獲得優先獲配權以及住房貸款優惠等。隨著人均生育數的不斷下行，韓國政府1996年起停止計劃生育政策的實施，轉而倡導家庭健康和福利、平衡出生性別比、鼓勵婦女參與生產勞動、改善老年人生活、實現人口平衡分布的“新人口政策”。2005年起，韓國出台了《低生育率和人口老化基本法》，標誌著政府的生育政策開始明確轉向。2006年韓國政府提出了2020年將人均生育數恢複至1.6的目標。然而，盡管鼓勵政策加碼，韓國人均生育數下降的速度並未得到緩解。新政施行後的19年(2005-2023)的平均人均生育數較2004年仍低了0.10人，與新政施行前19年(1986-2004)平均TFR的降幅(0.13人)並無顯著改善。

什麽原因造成了文化背景和經濟發展水平較為相似的兩個國家，在生育政策轉向後，效果出現了較為明顯的差異？我們認為日本生育政策力度更大是一方麵原因。根據OECD的數據，2010-2019年日本用於家庭福利的公共財政開支占GDP比重為1.4%，較韓國同期的比重1.0%更高，盡管兩者均在OECD國家中靠後。比較兩國的生育支持政策，日本在新生兒獎勵、產育假製度相對韓國待遇更優，韓國在托育服務供給方麵更占優。

根據最新的政策，日本每位新生兒在可以獲得50萬日元(約2.5萬元人民幣)的獎勵，而韓國首胎新生兒的現金獎勵為200萬韓元(約1萬元人民幣)+100萬韓元(約5000元人民幣)消費卡。日本的產育假總體時長(98天產假+父母共享12個月育兒假)較韓國(90天產假+父母共享18個月育兒假)更短，但產育假期間的收入支付比例明顯高於韓國。根據OECD的數據，日本2023年產育假期間的收入覆蓋率在62%，韓國在47%。若換算為收入覆蓋率100%的等效產育假時長，日本在36周，韓國在31周。

日韓兩國每位嬰幼兒的生育補貼支出體量大體相近，但韓國支出節奏更快。日本每位新生兒從出生至高中畢業可以按月領取合計約234萬日元的津貼(累計約11.7萬元)，韓國每位新生兒從出生至滿7歲可以按月領取總金額約2400萬韓元(累計約12萬元)的生育補貼。

公共托育服務方麵，日本以地方政府為主導，而韓國在地方政府主導外給予一定的中央財政支持，0-2歲的低收入家庭可以獲得托育費用全額減免。2021年韓國0-2歲幼兒入托率為64%，領先日本(最新數據是2019年0-2歲入托率41%，同期韓國數據為65%)。而在3-5歲兒童入托率方麵，日韓兩國相差不大，2021年都在95-96%之間。

除了生育政策以外，房價走勢的不同可能也是兩國鼓勵生育政策效果差異的原因之一。2005年1季度-2024年3季度，日本房價指數總體維持平穩，而同期韓國房價指數上行80%。對未來養育成本上升的擔憂，可能一定程度上抵消了韓國生育政策的作用。

? 中國生育政策的現狀和經驗

中國在生育政策方麵正在轉向更積極地鼓勵和支持生育。相比OECD國家，中國在家庭福利補貼方麵的財政支出力度仍有提升空間，尤其在直接補貼(包括生育補貼等)方麵尚顯不足。當前中國的生育補貼主要以地方為主導，不同地區差異較大。近年來隨著更多地方政府開始探索生育補貼，積極的效果開始得到體現，但也看到了補貼覆蓋人群有限、對首孩支持不足、申領條件相對嚴格(對戶籍、出生地有限製)等短板，全國性生育補貼政策的配合和補充較有必要。

? 加快建設生育友好型社會，生育支持政策正在加碼

隨著經濟社會發展和人口年齡結構變化，中國已從人口紅利驅動的發展階段，逐步邁入人口下降帶來的轉型期，人口發展呈現少子化、老齡化、區域人口增減分化等明顯的趨勢性特征，推進中國式現代化麵臨新的人口環境和條件。2000年以來，中國逐步調整完善生育政策，先後實施單獨兩孩政策(2011年)、全麵兩孩政策(2016年)、三孩生育(2021年)政策及配套支持措施。

2023年5月5日，習近平總書記主持召開二十屆中央財經委員會第一次會議，把研究以人口高質量發展支撐中國式現代化問題作為重要議題，提出做好新時代人口工作的基本思路和重大原則，部署促進人口高質量發展的重點任務。黨的二十屆三中全會提出，要健全人口發展支持和服務體係，完善生育支持政策體係和激勵機製，完善生育休假製度，建立生育補貼製度，提高基本生育和兒童醫療公共服務水平，加強普惠育幼服務體係建設。2024年10月，國務院辦公廳印發了《關於加快完善生育支持政策體係推動建設生育友好型社會的若幹措施》的通知，在強化生育服務支持、加強育幼服務體係建設、教育、住房、就業支持、營造生育友好社會氛圍等方向上提出了一係列工作安排。2024年12月中央經濟工作會議上，製定促進生育政策亦是2025年重點工作之一。2025年政府工作報告明確將“製定促進生育政策，發放育兒補貼”。

? 中國當前的生育支持政策體係

根據國務院辦公廳2024年10月《國務院辦公廳關於加快完善生育支持政策體係推動建設生育友好型社會的若幹措施》問答的總結，當前中國的生育支持措施體現在經濟支持、服務支持、時間支持、文化支持四個方麵。

經濟支持方麵， 3 歲以下嬰幼兒照護、子女教育費用納入個人所得稅專項附加扣除，2023 年將標準從每個子女每月 1000 元提高到 2000 元(全國性)。23個地方政府在不同層級探索實施生育補貼製度（地方性）。大部分地方政府已按程序將輔助生殖類醫療服務項目納入醫保支付範圍（地方性）。服務支持方麵，“十四五”規劃將“千人口托位數 4.5 個”作為重要指標。衛健委牽頭製定標準規範和支持政策，同發改革委、財政部等部委在項目建設、服務能力提升上給予支持和引導。時間支持方麵，在《女職工勞動保護條例》規定的98天產育假期外，各地方已普遍將產育假提高到至少158 天，產育假期間的支付比例由地方政府製訂，但半數以上地方可覆蓋158天（地方性）。文化支持方麵，一方麵由民政部開展高額彩禮、大操大辦等突出問題專項治理，另一方麵加強宣傳引導，倡導新型婚育觀。

? 估算中國家庭福利開支強度

OECD國家以家庭福利開支/GDP的比重來衡量各國公共財政對生育的支持力度。家庭福利開支包括直接補貼和間接補貼。直接補貼主要包括：1. 生育補貼等政府直接向生育子女家庭的現金轉移；以及2. 免稅額度、稅收抵免等通過稅收調節對家庭形成的經濟支持。間接補貼主要指用於向子女養育的公共服務提供的補貼，包括托育中心的建設和家庭保育服務的補貼等。

中國財政統計年鑒主要披露了公共財政在社會性支出方麵的情況，除了家庭福利之外還包含了公共財政在養老、衛生健康、失業救濟、住房等方麵的補助，並未單獨披露家庭福利補貼的支出情況。我們主要從稅收抵扣、地方生育補貼、學齡前教育補貼等三方麵分別估算中國在家庭福利方麵的支出力度，以此和其他OECD國家有更趨同的對比口徑。

稅收抵扣方麵，2019年起納稅人的子女教育(包括義務教育、高中階段教育、高等教育以及幼兒園階段的教育)可以按照每個子女每月1000元的標準定額扣除應納稅額。2023年扣除定額提升至每個子女每月2000元。根據國家稅務總局的數據，2023年通過子女教育專項附加扣除減稅360億元。

2022年起，3歲以下的嬰幼兒照護開始納入個人所得稅專項附加扣除，起初標準為每個嬰兒每月1000元，2023年提高至每個嬰兒每月2000元。根據國家稅務總局的數據，2023年通過嬰幼兒照護專項附加扣除減稅50億元。

根據我們統計(不完全)，全國已有35個地方政府出台了生育補貼政策。根據各級政府的補貼力度和當地2023年出生人口數，我們估算35個地方2023年地方性生育補貼約在40億元。

在間接補貼方麵，主要參考國家財政性教育經費支出情況，其中包含了一般公共預算安排的教育經費、政府性基金預算安排的教育經費、國有企業和國有控股企業辦學中的企業撥款、校辦產業和社會服務收入用於教育的經費等。根據教育部的數據，2023年國家教育經費總投入6.46萬億元，其中學前教育(按OECD標準屬於家庭福利開支)5382億元。

綜合考慮以上幾項支出，我們估算2023年中國用於家庭福利的公共開支約5832億元，占當年GDP約0.45%，其中間接補貼是主要部分，占當年GDP約0.42%，直接補貼占當年GDP的0.03%。作為對比，OECD國家2010-2019年用於家庭福利的公共財政開支占GDP的平均值在2.09%，其中直接補貼占比為1.16%，間接補貼占比為0.93%。由此可見，中國生育政策加碼仍有不少空間，尤其在直接補貼方麵的提升空間較大。

? 地方生育補貼的成效：新生人口總體有企穩跡象

我們統計的已出台生育補貼政策的35個地方政府中，2個為省級地方政府出台，15個為地市(衡水等)出台，13個為區/縣級政府出台。四川省攀枝花市和臨澤縣是政策推出時間較早地方，分別在2021年7月和2021年9月出台了相關政策。根據兩地政策，在0-3歲期間，攀枝花市養育二孩/三孩家庭分別可以總計領取每孩1.8 /1.8萬元的補貼，臨澤縣養育二孩/三孩家庭分別可以總計領取每孩1.8/3.5萬元的補貼。

2017-2022年，攀枝花的出生人口走勢和全國總體走勢大致相同，但2023年開始出現了明顯好於全國出生人口走勢的態勢。盡管2024年攀枝花新生人口再度回落，但2023-2024合計，攀枝花新生人口的降幅優於全國，體現出了地方生育補貼的積極效果。

2018-2021年，臨澤縣的出生人口連續4年下降，且降幅大於全國。2021年政策出台後，臨澤縣2022年的新生人口出現了企穩改善。當年出生844人，同比+3%；同期全國出生人口同比-10%。但2023-2024年臨澤縣出生人口下降幅度(較2021-2022下降19%)再度大於全國平均水平(較2021-2022下降8%)。青壯年人口的外遷，一定程度上抑製了生育補貼加碼的效果。

由於大部分地方政府尚未公布2024年的新生人口數據。雲南省、衡水市、哈爾濱市、伊春市、沙洋縣和寧陝縣等6個在2023年之前出台了生育支持政策的地方數據也相對較有意義。在6個地方中，雲南省、哈爾濱市、伊春市的新生人口走勢在地方生育補貼出台後好於全國，衡水市和沙洋縣的出生率走勢在生育補貼出台後與全國相當。以相對有限的樣本為參照，不難看到地方生育補貼政策的效果在不同地方有差異，但是起到積極效果的地方更多。

? 當前地方生育補貼的3個不足之處

我們認為當前的地方生育補貼存在3方麵不足：1. 覆蓋人口有限；2. 補貼相對更側重多孩家庭，首孩補貼有所不足；3. 適用地方補貼的前置條件較多。由於這3方麵的限製，當前的地方補貼惠及的人群相對有限，因而並未對全國生育人數的走勢起到明顯支撐作用。

首先是覆蓋人口，目前隻有雲南和寧夏兩個省級政府在全省範圍實施地方生育補貼，其他多以市/縣/區政府為單位實施相關政策。

其次，在我們統計的35個發放生育補貼的地方中，隻有8個地方(23%)補貼對象包含了所有新生兒(一孩、二孩和三孩全覆蓋)， 21個地方(60%)覆蓋二孩和三孩，6個地方(17%)隻覆蓋三孩。然而，一孩生育率的提升是穩定整體生育率的重要環節。從分孩次的出生率來看，中國一孩出生率從2001年的千分之30.6降至2023年的千分之13.4，下降了1.7個百分點，降幅更大。分年齡段看，20-24歲育齡女性所對應的出生率在2001-2023年間回落了5.8個百分點，25-29歲育齡女性出生率在2001-2023年間回落了3.3個百分點；而30-34歲育齡女性和35-39歲育齡女性同期生育率分別提高了2.8/1.6個百分點。由於首次生育時間延後，一孩生育率下行，我們認為是中國生育率回落的主要原因，因而大部分地方“一孩不補”的生育補貼對於提升整體生育率的效果或有不足。

? 全國性生育補貼政策有望進入落地期

2025年政府工作報告明確了今年要 “製定促進生育政策，發放育兒補貼”。作為今年重要的增量政策之一，我們預計全國性的生育補貼有望在年內落地，在中央財政+部分地方財政兩個維度形成合力，共同構建對生育的支持。

全國性的生育政策應當有哪些關注點？我們認為著重看三方麵：1. 普惠性；2. 聚焦重點人群；3. 對家庭支出有充分的支持力度。

1.?構建普惠性生育支持體係

我們認為普惠性著重在三個層麵。其一，當前地方生育補貼側重多孩家庭，首孩多無補貼，二、三孩補貼多呈階梯上升。全國性補貼應注重納入首孩補貼，以解決我國此前生育率下行的主要問題之一(首孩出生率降幅大於多孩)；其二，全國性生育補貼政策應打破地域和戶籍壁壘，減少前置條件；其三，政策落地前後的適齡嬰幼兒家庭應當有一定的兼顧性。

2.?優先支持3歲以內嬰幼兒：聚焦家庭撫育核心需求

嬰幼兒撫養支出的結構隨年齡段變化有不少差異。0-2歲嬰幼兒的支出以奶粉、尿布等剛性消費為主，而3歲後，家庭支出結構逐漸向學前教育、興趣班等可選性更強的服務消費轉移。因此，我們認為全國性生育補貼應重點優先覆蓋0-2歲嬰幼兒家庭，通過直接現金補貼形式減輕家庭負擔。針對3歲以後的幼兒撫育，則更宜通優先通過擴大托育等服務消費供給來支持。

3.?財政支持力度：0-2歲嬰幼兒以商品消費為主，可參考以舊換新的力度製訂

生育補貼的力度直接影響政策效果。考慮到0-2歲嬰幼兒的支出重點在奶粉、尿布等商品性消費，我們認為財政支持的力度可以參考手機數碼、家電等以舊換新補貼的力度。根據育媧人口《中國生育成本報告2024版》的估算，全國0-2歲幼兒的養育成本在年均24538元，若以15%的財政覆蓋力度計算，每個適齡幼兒的補貼力度宜在3600元/年左右。

除此之外，簡化補貼發放流程、提升補貼發放的效率、增加生育補貼政策的收獲感也應當是政策落實中需要關注的細節。

? 我們對於全國性生育補貼的情景假設和影響分析

考慮到以上政策關注點，以下是我們對預計在年內落地的全國性生育補貼的基本假設：我們預計3歲以內嬰幼兒家庭為補貼直接發放對象，全麵覆蓋一孩和多孩，全麵覆蓋政策落地後的新生兒以及政策落地前已出生但仍適齡的嬰幼兒。補貼力度宜在3600元/年，以對嬰幼兒的商品消費形成有力支持。從平滑財政支出考慮，按年發放補貼相比於一次性發放補貼更有利。

以此測算，每養育一位3歲以內嬰幼兒的家庭，每年可獲得3600元生育補貼，相當於2024年城鎮居民人均可支配收入的6.6%；3年內累計可獲得10800元生育補貼，相當於2024年城鎮人均可支配收入的20%。

2022-2024年，中國新生兒人口分別是956萬、901萬、954萬，據此估算2024年末3歲以內嬰幼兒人數為2812萬。以此為基數，並參考3600元/年的補貼力度假設，我們預計2025年全國性生育補貼政策的落地對應當年財政支出增量在1012億元，占2024年全國一般公共預算開支的0.36%。

? 風險提示

1）?生育補貼推出時間點晚於預期；若生育支持類政策的正式落地時間滯後於市場預期，短期內難以對居民生育行為產生實質性影響，此類政策的不確定性或將影響市場對中長期潛在增長率修複的判斷。

2）?生育補貼力度弱於預期：難以有效緩解家庭生育和養育成本壓力，抑製生育意願邊際改善的幅度。政策效果弱化或將削弱市場對內需修複、人口結構優化帶動中長期增長潛力的信心。