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薩托利：從保守主義民主理論到憲法工程學（下）
【編者按】
意大利政治學學者喬瓦尼·薩托利於佛羅倫薩當地時間4月4日逝世，享年92歲。
喬瓦尼·薩托利是20世紀最有影響力的政治學者之一，他貢獻了《政黨與政黨體製》《民主新論》《比較憲法工程學》等傑出作品。
《政治學研究》2017年第3期刊發了複旦大學國務學院副教授包剛升寫的題為“從保守主義民主理論到憲法工程學——喬瓦尼·薩托利的主要著述及其學術貢獻”的文章，以示紀念。
文章旨在對薩托利一生的主要著述及其學術貢獻進行綜述和評價。澎湃新聞經作者授權分上下兩部分刊發。刊發時刪除了文章的注釋。本文為文章的下半部分。
三、製度設計與憲法工程學
薩托利的另一個主要關注點是憲法設計與政治製度安排對民主穩定性和有效性的影響。他這方麵的代表作是首版於1994年、修訂再版於1997年的《比較憲法工程學》。盡管很難說這部作品具有很高的獨創性，但薩托利無疑算得上是憲法工程學領域的最早開拓者與代表人物之一。該書主要是對選舉製度與立法—行政關係這兩項重要製度的理論分析。
薩托利認為：“選舉製度的重要性長期被低估。”反過來說，如果選舉製度不重要，政治家們就不會就選舉製度的選擇進行激烈鬥爭了。在政治學史上，迪韋爾熱是最早提出選舉製度可以影響乃至決定政黨體製的學者。後來，“迪韋爾熱定律”（Duverger?s Law）被他自己完整表述為：“（1）比例代表製傾向於導致形成多個獨立的政黨……；（2）兩輪絕對多數決定製傾向於導致形成多個彼此存在政治聯盟關係的政黨；（3）簡單多數決定製傾向於導致兩個政黨的體製。”受迪韋爾熱研究的影響，很多學者都傾向於認為，多數決定製有利於塑造更強的政黨體製，因而能夠帶來更好的政治問責製與更高的政府效能。相反，純粹的比例代表製容易導致碎片化的政黨體製，因而不利於塑造政府效能和民主政體的穩定性。然而，美國政治學者阿倫·利普哈特主張比例代表製要優於多數決定製。特別是，對於族群—宗教分化程度高的社會來說，比例代表製的優勢就更為顯著。他還為此提供了基於跨國數據的定量研究證據。
那麽，薩托利如何分析不同選舉製度的優劣呢？薩托利並不否認比例代表製可能具有很多優點，但他同時認為：“比例性製度並非內在地優於多數決定製。”利普哈特1977年的一項早期研究認為，協和型民主模式（即後來的共識民主模式，比例代表製是其主要製度特征之一）更適合一個族群、宗教與語言呈現高度分化的社會。但後來，利普哈特未經嚴謹分析就把這種製度安排推而廣之，認為比例代表製可以不加區分地適合絕大多數民主國家。薩托利認為，利普哈特最初的論點是對的，但後來的主張就是錯的。與利普哈特的觀點相反，他認為比例代表製與大聯合政府更容易引發政治僵局，從而使民主政治難以有效運轉。
那麽，究竟何種選舉製度最佳呢？薩托利對這一問題似乎態度曖昧。他指出，每種選舉製度都有其優勢與弱點，具體製度細節設計的差異和政治社會情境條件的差異也會導致同一選舉製度政治效應的不同。在薩托利看來，多數決定製如果能夠塑造兩黨製和一黨責任政府，那它就是最好的，但問題是這種情況並不總是發生；複合型的比例代表製往往能夠實現代表性與治理能力的平衡，因而表現出色，但純粹的比例代表製往往導致政治體係的碎片化；20世紀中葉以來，混合製——即多數決定製與比例代表製的混合形式——已經成為選舉製度改革的新選擇，戰後德國選舉製度改革的經驗也證明了它的優勢，但很難說俄羅斯、日本、意大利曾實行過的混合型選舉製度改革取得了重大成功。薩托利又總結道，如果一定要挑出一種最佳選舉製度，那就應該是混合製，因為混合製具有足夠的靈活性，能夠在代表性與有效性之間達成平衡。但他同時認為，沒有什麽選舉製度是適合情形各異的一切國家的標準處方。隻有具體的政治情境，才能確定何種選舉製度是最優的——或者毋寧說是最適合的——製度選擇。
《比較憲法工程學》研究的第二項製度是立法權與行政權的關係，即狹義意義上的政府形式。那麽，何種政府形式有利於民主的穩定性和有效性呢？美國政治學者胡安·林茨（Juan J? Linz）1990年在《總統製的危害》一文中認為，總統製下的總統和議會均由選舉產生，可能導致雙重合法性的衝突，由此引發行政機關與立法機關之間的政治僵局。因此，總統製與議會製相比，更不利於民主的穩定。但唐納德·霍洛維茨（Donald L? Horowitz）指出，林茨這項研究選擇的總統製案例主要集中在拉丁美洲，議會製案例主要集中在歐洲，因而存在地區偏差。斯科特·梅因沃林（Scott Mainwaring）的研究發現，總統製與多黨製的結合更容易導致民主政體的不穩定，而總統製與兩黨製的結合——比如美國——往往有利於民主的穩定。
該書有2/3的篇幅涉及議會製與總統製大論戰，但薩托利的思路不同於其他很多學者。他首先強調，一個國家的政府形式通常並非來自於製憲者精通理論優劣之後的有意選擇，而是某個特定曆史演進過程的產物。比如，美國選擇總統製的一個重要原因是美國沒有國王，而歐洲很多國家的議會製都是立憲君主製下首相與內閣權力不斷強化的結果。因此，薩托利不是在理想的政治真空中討論政府形式的優劣，而是認為需要把特定的政府形式置於一個國家特定的曆史情境之中去考察。
在薩托利看來，總體上總統製是一種表現差勁的政府形式，經常遭遇政變與民主衰退，而美國隻是一個特殊的例外，但美國是一個重要的例外。薩托利認為，美國總統製成功的原因主要有三個：一是美國社會的意識形態分歧較小；二是政黨力量與政黨紀律較弱；三是單議席選區製使得國會議員與地方選區——而非與政黨——之間的政治聯係更為緊密。正是這些因素為美國的總統製注入了穩定性與靈活性。所以，薩托利擔心，美國總統製模式恐怕難以被成功複製或出口他國。在這一分析中，薩托利不唯獨重視憲法設計與政治製度的角色，還強調了政治社會情境的重要性。
與總統製相比，議會製通常是被學界盛讚的一種政府形式。薩托利則認為，由於內閣、議會、政黨之間關係的不同模式，同樣是議會製國家，其實際政治運作的差異是很大的。薩托利甚至提到，純粹的議會製民主政體在曆史上也曾有過糟糕的表現。既然總統製與議會製皆有缺憾，那麽兩者的混合形式——半總統製——是否表現更為出色呢？薩托利認為，與容易導致政治僵局的總統製相比，半總統製由於總統、總理與內閣、國會之間的製度安排更為靈活性，因而能更好地避免政治僵局。這是半總統製的製度優勢。但他又審慎地提醒道，這並不意味著半總統製就不會導致政治衝突與憲法僵局。
既然如此，究竟什麽是最佳的政府形式呢？薩托利認為，很多國家其實麵臨著政府形式選擇上的困境——即便他們有機會選擇的話。“拉美國家被建議采取議會製，但那正是法國人棄之如敝屣的。許多英國人對他們兩黨製的束縛（straitjacket）感到沮喪，但大多數意大利人卻認為英國模式是最棒的。”然而，如果一定要回答這個問題，他還是偏向於半總統製。但他這樣表述自己的觀點：“我的論點不是半總統製是‘最佳的’，而是‘更適用的’（more applicable）。”同時，他還認為，有時候“半總統製也是一種較脆弱的製度”。這種進行反複的優劣分析的學術討論，似乎完全不能滿足那些喜歡明確答案的讀者。實際上，薩托利在後續篇章中還大膽提出了一種新的政府形式——“交替總統製”。其大體設想是，製度設計本身鼓勵議會製，鼓勵國家權力以議會和內閣為核心進行運作，但當這種議會製運轉不暢時，作為備用製度的總統製就以一種替代性方案出場。薩托利說：“隻要議會製能夠運轉，它就能保持下去。但是，如果它不能達到給定的標準，議會製的引擎就會被切換掉，總統製的引擎就會代替它。這一想法是——在每一立法機構的過程中——設置了胡蘿卜來對績效做出獎勵，而對不當行為進行懲罰。”
薩托利對於政府形式的理論分析充滿了思辨的力量，每位認真閱讀他作品的讀者都會從中受益。與此同時，他的具體觀點在學術界也充滿了爭議。比如，最新研究認為，在第三波民主化中，多黨製加總統製的製度組合在拉丁美洲的表現並不算遜色。當然，這種模式在拉丁美洲的長期表現，仍然需要時間來觀察。至於薩托利對交替總統製的大膽設想，學術界的爭議就更大了。一個顯而易見的批評是，一個民選總統（既可能是虛位的，又可能是實權的）與一個由議會產生的總理在實際政治運作中究竟如何協調呢？一個民選總統或許有很大的政治動力讓議會運作陷入困境，以便自己能夠接管政治權力。考慮到總統與總理在政黨政治中的實際位置，或許這個問題就更難以把握了。
但無論怎樣，薩托利都是憲法工程學領域的一位重量級學者。一是薩托利是最早將政治工程學、製度工程學概念引入了主流政治學研究的學者之一，強調了憲法與政治製度的某種人為設計性質。在薩托利的分析框架中，作為一種激勵結構，憲法設計與政治製度的不同會導致政治後果的不同。薩托利的研究還揭示，每種基本政治類型中的具體製度設計也同樣重要。比如，純粹的比例代表製往往導致糟糕的政治後果，但複合型的比例代表製卻可以實現代表性與政府效能之間的平衡。在《比較憲法工程學》一書的末尾，薩托利不厭其煩地提醒讀者“起草憲法是一項工程學性質的任務”。二是薩托利強調，憲法與政治製度都隻能在特定的情境中發揮作用，憲法設計的實際政治效應往往無法脫離特定的曆史社會條件。在薩托利看來，政治學者與其重視憲法文本是否完美，不如考察一部憲法在真實的政治情境中能否得以有效實施和運轉。這就需要考慮憲法設計與曆史社會情境的匹配性問題。在討論選舉製度和政府形式時，他都強調了一個民主國家的背景條件的重要性。三是薩托利的早期作品就關注民主政體的穩定性和有效性，這也是他後來憲法工程學研究所關注的主題。如何維係或改善民主政體的穩定性和有效性，這在薩托利看來仍然是當代民主理論與憲法工程學的核心問題。
四、總結：薩托利的政治理論遺產
任何試圖用一篇論文來總結薩托利一生主要著述及其學術貢獻的做法，都會麵臨某種困境。如果試圖麵麵俱到，就容易淺嚐輒止；如果想要深入剖析，就隻能聚焦少數議題；如果專注於對薩托利著述本身的解讀，就無法兼顧其政治背景與同時代的學術爭論。這篇論文的基本策略是盡可能以薩托利的三部代表作為核心，聚焦其主要觀點和核心邏輯，同時兼顧薩托利的學術傳統和同時代的思想爭論，並在此基礎上扼要評析薩托利的學術貢獻。簡而言之，薩托利是20世紀70年代政黨理論的集大成者、80年代保守主義民主理論的代表人物以及90年代以來新製度主義政治學與憲法工程學研究的有力推進者。此外，薩托利甚至對比較政治學的方法論領域也有重要貢獻。
很多人主要關心的是，從政黨理論到保守主義民主理論再到憲法工程學研究，薩托利對於今日世界政治具有何種意義呢？今日歐美發達國家既承受著福利國家、大政府和公債危機的重壓，又麵臨著經濟全球化導致的貧富分化和人口結構中族群—宗教多樣性上升的難題，還遭遇了民主治理有效性的挑戰。今日發展中新興民主國家既麵臨著能否完成民主轉型和實現民主鞏固的挑戰，又要回答如何從民主走向善治的問題。麵對這林林總總的問題，今日的世界政治向何處去？民主又該向何處去呢？
本文最後部分無意重述薩托利的主要理論，或者就學術規範與論證邏輯來重新評價薩托利的學術貢獻。這裏僅僅想討論薩托利的政治理論對今日世界政治所具有的意義。盡管很難說薩托利能夠給今日世界政治的諸種問題提供完美處方，但是他的政治理論或許能為應對這些問題提供有益的借鑒。比如，薩托利提醒道，不僅要考慮一種政體民主與否，而且還要追問應該尋求何種民主？唯有能夠約束國家權力、捍衛公民自由和保護少數派權利的民主政體才是理想的民主。如今歐美國家的公債危機，在很大程度上是國家在民主政體下不知節製擴張的結果。民主政體下不知節製的過度平等化和過度福利化，最終就可能會促使民主政體走向它自己的反麵。此外，唯有代議製民主才能融合人民主權與精英治理、多數規則與專家治國的優點，從而能實現從民主到善治。如今很多歐美國家頻繁啟動全民公決，並將過半數的全民公決投票作為決定重大政治事項的基本規則。從薩托利的民主理論出發，頻繁采用全民公決的做法在政治上是有欠審慎的。
又比如，薩托利認為，不僅要考慮一種政體民主與否，而且還要關注民主政體的穩定性和有效性。與之相關的問題是，就製度視角而言，從選舉製度到政黨體製，再到立法—行政關係，究竟何種製度模式更有可能塑造穩定而有效的民主政體呢？在薩托利看來，民主是現代政治的必需品，民主同時必須要具備穩定性和有效性，而憲法設計與政治製度安排又在其中扮演著重要角色。對於今日西方民主政體，薩托利的一個批評是：“至今為止，西方民主製度的總趨勢一直是向著散亂的喪權、虛弱和麻木的方向發展。因為在相當一段時間裏，增長中的權力一直是各式各樣一刀切式的‘否決權’，阻止行動權。”無論對發達民主還是對發展中民主國家，如何借助製度設計等政治工具來提高民主政體的穩定性和有效性仍然是一個現實問題。
再比如，薩托利提醒道，民主作為政治生活的一種方式，既可能意味著以共識、和諧與合作為特征的和平政治，又可能意味著以分歧、對抗和暴力為特征的衝突政治。既然分歧與衝突是現實政治的一部分，那也就是民主政治的一部分，所以民主政體並非天然地高枕無憂。從這一視角來看，如何保衛民主是民主政治本身必須麵對的實際問題。對於今日歐美政治來說，當階級政治、族群政治，以及宗教政治等政治分歧顯著上升時，帶有濃厚道德主義或理想主義的、一味強調“政治正確”的傳統做法或許略嫌幼稚。實際上，這種政治方案已經無法解決或調和歐美國家——特別是歐盟國家——國內政治分歧上升帶來的問題。此時，自由民主政體唯有跟政治現實主義聯姻，才能為保衛民主政體、保衛民族國家、保衛既有政治文明的成果提供有效的解決方案。特別是，對於二戰之後承平日久的西方世界來說，拋棄過度理想主義或浪漫主義的“政治正確”觀點正當其時，而薩托利現實主義版的保守主義民主理論應該得到複興。
或許，這正是這位已經逝去的傑出政治學家留給這個世界的思想遺產。
[本文為國家社會科學基金重大項目“合作治理：國家治理體係現代化與國家責任研究”（15ZDA031）的研究成果。]
