記廣西的地方自治 /黃旭初

記廣西的地方自治

黃旭初

    廣西的地方自治，在清末預備立憲時期，官方便已提倡，曾設立“廣西全省自治籌辦處”以進行各府廳州縣城鎮鄉自治的籌設。後來任省參議會第一屆議長的蔣繼伊，便是當年全省自治籌辦處參議之一。宣統元年梧州曾開辦自治講習所，由留學日本法科者任教，參加講習的多為中年士子。宣統二年九月，廣西巡撫曾將全省自治籌辦處所擬的《府廳州縣地方自治章程施行細則》交廣西諮議局討論通過；諮議局又通過議員提議的兩案：一為《革除陋規歸為地方自治經費案》，二為《就地養練應歸自治團體辦理案》。自之以後，地方自治會紛紛籌設，但實際上均未能有何工作。

    這是民國成立前的情形。本篇記述民國成立以來廣西的地方自治演變概況。

　　記廣西的地方自治 

一　地方自治演進的曆程

    清末廣西各地所辦的地方自治會，民國建立以後，自然沿襲下來。但總統袁世凱厭惡民主，醉心專製，三年一月十日令解散國會，二月二日令停辦各地方自治，二月二十八日令解散省議會，一時全國上下的民意機關全歸消滅。五年六月六日袁死，黎元洪繼任總統，各級民意機關才得恢複。其後，南北紛爭，地方又多故，無論中央或省，對地方自治都無暇顧及。

    廣西在民十以前，省內幸無戰禍，地方無事，本來是地方自治發展的良好時機。但那時期的政治，一切多沿前清舊習，無所改進。就縣級說，省對縣署的經費采包辦製，縣署用人多少，經費如何開支，概由縣知事的自由。省對縣的要求，唯一是征收糧賦和維持治安，其他多不過問。在這種消極政治作風之下，縣知事也就不想多所舉動。縣議會雖然成立，也不過多一個機構安插了若幹人而已，對地方事不見得有何補益。縣級如此，鄉鎮縱然設立自治會，其不易發生很大的作用是可想像得到的。

    由十年到十四年，省內戰事連年不息，地方自治無從說起。全省統一後歸依國民政府，十五年一月中國國民黨廣西第一次全省代表大會決議：“撤銷省議會和縣議會，以省黨部和縣黨部代替其職務”，於是各級民意機關，在國民政府統治下，直到抗日戰爭的初期，完全為中國國民黨取而代之了。

    廣西因十八年武漢事變的牽累，動亂了兩年，到二十年夏才恢複常態。七月一日重組省政府，決心奉行孫中山先生的三民主義，推行自衛、自治、自給的三自政策以期其實現，其中的自治政策便是要完成地方自治的。在動亂期間，廣西受湘、滇、粵三省重兵的合擊，兵力深感不敷，乃將地方原有的民團，加以新的組織和訓練，使之協助正規部隊對敵，竟著成效。時局既複和平，為謀地方自衛，更將民團辦法從根本大加改進，如編製戶籍、組織鄉村、訓練幹部等頂。而這些措施，剛好也就是地方自治的基本工作，辦民團無異乎為地方自治打好了基礎。省政府先後製頒地方自治有關的法令，逐步進行：二十二年各縣組織村街公所和鄉鎮公所；二十三年設立村街務會議和鄉鎮務會議；二十五年各村街民大會開始；二十七年各鄉鎮民代表會開始；二十八年各縣臨時參議會成立；三十一年村街長民選開始；三十四年鄉鎮長民選開始。三十五年二月六日省政府委員會決定本年內選自治成績較好各縣實行縣長民選，後來因故未能實現。所以地方自治在廣西終未完成。

    以下將縣、鄉鎮、村街的民意機關和鄉鎮長、村街長民選的概況，分別略述。

　　二　縣臨時參議會 

    廣西各縣依照二十二年八月省頒行政會議章程，有行政會議的組織，這種會議雖有地方職業團體代表和地方紳士參加，但不能算是正式民意機關。抗日戰爭第二年，中央已有國民參政會的民意機關設立，廣西省政府委員會二十七年六月十八日決定草擬地方自治實施方案公布，使全省公務員和民眾周知，以促進自治；八月二十七日地方自治實施方案通過公布；八月三十一日議決縣地方自治籌備委員會組織規程公布；九月二十二日縣地方自治籌備委員會開始準備工作；十月三十一日公布縣臨時參議會章程，同時廢止縣行政會議；十一月二日公布縣臨時參議會參議員選舉章程；十一月十六日縣地方自治籌備委員會各委員由省會分赴各行政督察區指導各縣成立縣臨時參議會；這是省政府對於此事進行的次序。到了二十八年二月一日以前，各縣都依限一律成立縣臨時參議會了。三十四年抗戰勝利後，更改為正式縣參議會。以下分項說明其內容。

　　參議員的資格和任期 

    各縣臨時參議會參議員的資格，在其選舉章程第三條規定：“凡本縣之男子或女子，年滿二十五歲以上，具有左列資格之一者，得被選或被推為縣臨時參議會參議員：

    一、曾在中等以上學校畢業者；

    二、曾經政府訓練合格者；

    三、曾任地方法團職員一年以上者。”

    縣臨時參議員的任期，縣臨時參議會章程第四條規定為一年。第一屆縣臨時參議員在二十九年任期滿後本應改選，因桂南各縣淪陷於日，辦理選舉困難，由省命令延長一年。故第二屆縣臨時參議員的選舉，三十年一月才辦完。

　　縣臨時參議貝名額的分配 

    縣臨時參議會章程第二條規定：“縣臨時參議會由左列參議員組織之：

    一、每鄉鎮之臨時鄉鎮民代表會選出一人；

    二、縣地方依法成立之職業團體代表，每團體選舉代表一人，但不得超過縣參議員總額十分之三。”

    其第二項，為提倡女子參政起見，各縣婦女會均被認為依法成立的職業團體。

　　縣臨時參議會的職權 

    縣臨時參議會的職權規定為：

    一、議決縣收支預算事項。

    二、議決縣警衛治安事項。

    三、議決縣民生計及救濟事項。

    四、議決縣醫藥衛生事項。

    五、議決縣糧食事項。

    六、議決募集縣公債及其他增加縣民負擔事項。

    七、議決促進縣教育及其他文化事頃。

    八、議決縣單行規則。

    九、議決縣長提交事項。

    十、答覆縣長諮詢事項。

    十一、議決縣內公民創製事項。

    十二、建議關於動員事項。

    十三、協助政府宣傳政令事項。

    十四、受理人民請願事項。

    十五、建議其他應興應革事項。

    縣臨時參議會的議決案谘送縣長分別執行。如縣長延不執行或執行不當時，縣臨時參議會得提出詢問，縣長應依期答覆。如答覆不得要領時，縣臨時參議會得呈請省政府核辦。縣長認縣臨時參議會的議決案不當時，應於接到議決案三日內詳具理由呈請省政府核定。

    縣臨時參議會每四個月開會一次。

　　決議案的內容 

    根據民政廳的統計，全省各縣第一層臨時參議會（二十八年至二十九年）決議案合計四二七九件，其中屬於民政的一四八六件，財政一○六一件，建設六一六件，教育五九八件，團務四四五件，其他七三件。以百分比計：民政三四·七四。財政二四·八。建設一四·三九。教育一三·九七。團務一○·四。其他一·七。

　　廣西地方自治研究會 

    本省黨政軍高級幹部一致認為：如想各縣臨時參議會能達成其任務，收良好的效果，就必須給與它們一個機會，使能明了議會的使命、政府施政的方針和各項重要的政令。二十八年七月九日我特為這個問題召集省政府各廳長、省黨部委員、並邀請省臨時參議會駐會委員時論，結果決定設立“廣西地方自治研究會”，分期召集各縣臨時參議會的議長、副議長等入會研討。七月十二日省政府委員會通過《廣西地方自治研究會簡章》，規定會長由省政府主席兼任。八月一日由省府聘請省臨時參議會議長李任仁為副會長，派民政廳長邱昌渭兼研究組主任。八月九日我召集研究組指導員討論指導的方法和態度，並擬定第一、第二次小組討論的題目。八月十一日邀請研究會主講人和指導員說明研究的計劃。研究會第一期召集各縣臨時參議會的議長為會員；借用桂林良豐廣西大學為會所，因西大正在暑假，校舍空閑，設備現成，無須另籌。八月十二日上午八時開幕，會員到的有八十七縣，年紀最高的為七十六歲的蒙山縣議長範雲梯。我對會員先後講過四個問題：八月十三日講廣西建設成就的由來；二十一日主持總理紀念周，報告時事並檢討一周的生活，共得缺點十一項；八月二十四日講集團生活的改進；九月七日講廣西建設計劃。九月九日研究會第一期圓滿結束。本擬續調各縣臨時參議會副議長集會研究，因桂南戰事發生而停頓。

    三十六年春末，廣西地方自治研究會再行召集，我仍兼會長，但副會長改聘了省參議會議長蔣繼伊。會員為各縣參議會議長、副議長、參議員，共二百八十餘人。四月十七日開始。研究內容，以切合縣市參議員的身份，對現行法令應如何協助推行為原則。由四月二十二日起，邀請各議長、副議長分組和省政府各廳處局長共進午餐或晚餐，以便互談地方政情。四月三十日研究結束。

　　特殊事件 

    各縣參議會的會議錄都呈送到省政府，我曾命民政廳將其匯集研究，選摘其中優的、劣的宣示各縣，這是省監督縣自治的最重要工作。一般來說，各縣參議會的表現，大致尚合常軌。但也有特殊的，摘記如下：

    一、二十八年七月二十一日我視察田陽縣，據縣人談：臨時參議會陳議長的人望和學識都很差，開大會時參議員缺席的很多，用警兵去催，才勉強湊足過半數。

    二、三十一年六月臨桂縣臨時參議會開會，一部分參議員受前屆議長的煽惑，對現任議長不滿，不肯出席。

    三、三十一年六月二十二日中渡縣長莫光庭報告：縣臨時參議會意氣用事，請求調職。

    四、三十二年二月魏迅鵬書記長報告：據梁專員說，北流謝縣長小氣，參議會多事，造成對立。

    五、三十六年二月十八日我視察荔浦縣，縣參議會下令縣稽征處製止撥穀給縣政府，越權。我召其議長、副議長麵加申飭。

　　三　市臨時參議會 

    廣西隻有桂林一市。桂林市臨時參議會於三十年元旦成立。參議員十六人：計市轄六鄉六鎮，每鄉和每鎮各選出一人，此外工界一人，商界一人，婦女界一人，各自由職業團體合推一人。市臨時參議會所應用的一切規章，均以縣臨時參議會的規章為依據。第一屆議長為龍鳴皋，副議長為秦星。照章每年召開常會三次，討論議案頗為熱烈，能發揮民主精神。

　　四　臨時鄉鎮民代表會 

    廣西各縣的鄉和鎮，曆來遵照二十三年省頒章程設立鄉鎮務會議。二十七年十一月二日省政府公布「臨時鄉鎮民代表會章程」後，全省各縣即依據以成立臨時鄉縝民代表會。但鄉鎮務會議仍舊保留，作為臨時鄉鎮民代表會的預備會議。

　　代表的名額、資格和任期 

    名額：臨時鄉鎮民代表會，由本鄉鎮內每一村街民大會選出代表二人來組成。

    資格：曾在高級小學以上畢業、或曾任地方法團職員一年以上，年滿二十五歲以上，居住本村街一年以上的中華民國人民，無論男女，都得被選為臨時鄉鎮民代表。但現任本鄉鎮村街公所公務員、現任軍人或警察、現在學校的肄業生，概不能被選。

    任期：規定為一年。二十九年因桂南淪陷，改選不易，乃延長一年，至三十年一月才選舉第二屆代表。

　　代表會的職權 

    凡本鄉鎮的收支預算及其他財政、警衛治安、醫藥衛生和救濟、教育文化、糧食、公有財產的創造保管整理、合作社的創設推廣等事項，與及自治規約、與其他鄉鎮間相互的公約、屬內公民的創製事項等，臨時鄉鎮民代表會一概有權議決。議決案以臨時鄉鎮民代表會主席名義送交鄉鎮公所執行，並呈報縣政府備案。

　　縣地方自治研究會 

    縣地方自治研究會，其作用與省的相同。召集鄉鎮民代表為會員，作集體的研究，互相交換經驗。舉個實例：三十二年六月五日我視察到鬱林縣時，縣自冶研究會第四期正在集會，請我講話。每期召集鄉鎮民代表百餘人，研究十天，全縣的代表普遍到會研習，興致很好。

    二十八年統計，全省鄉鎮民代表總數四萬七千八百八十四人，能研究有得，努力實行，對自治進展是有助的。

　　五　村街民大會 

    村街民大會是基層的民意機關。在此以前，省政府二十二年八月即通飭舉行村街務會議。二十五年十二月十八日省府公布「村街民大會規則」後，各縣即成立村街民大會，而將原有的村街務會議作為村街民大會的預備會議。每月村街民大會召開前，先召開村街務會議一次，其任務為：一、檢查上月份村街民大會的缺點，討論本月份大會應有的改進；二、檢查過去一月來工作成績，準備報告於大會；三、依據《廣西各縣村街民大會按月查詢討論事項表》所規定的事項擬定實施辦法，提出大會討論；四、預備查詢討論事項表以外本村街特有事項的提案，提出大會討論。這樣，村街民大會事前既有準備，事後又有檢討，在運用上自然更覺順利。

　　出席者、提案權、表決權 

    村街民大會的構成分子，在廣西各縣村街民大會規則中有三條規定：第五條：本村街人民，無論男女，凡年滿二十歲者，均得出席村街民大會；第六條：本村街國民基礎學校教職員暨年滿十四歲之學生，與本村街民團後備隊團丁，一律出席村街民大會；第七條：村街民大會除前條所列員生與團丁應出席外，每戶最少須派年滿二十歲者一人出席，但無人可派者不在此限。提案權在規則第十一條規定：村街民大會村街長副、甲長、教職員、學生、團丁及各戶年滿二十歲以上者，均有提案權；惟學生、團丁與各戶之提案須有十人以上之連署、決議權在規則第十二條規定：村街民大會出席人，除年未滿二十歲者外，均有表決權。

　　村街民大會的職權 

    村街民大會的職權規定為：一、議決各項政令之推行方法；二、議決本村街禁約；三、議決與其他村街間之禁約；四、議決本村街之預算決算；五、議決本村街應興應革事項；六、議決各人的提案。

    議決案件以大會主席名義呈報鄉鎮公所轉呈縣政府核定後由村街公所執行。重大的，縣政府應轉呈省政府核備。

　　檢討的發現 

    檢討村街民大會製度施行後的結果，發現幾點：

    一、村街長的能力，影響於村街民大會最大。二十六年七月二日在梧州召集全市的鎮街長詢問曆次街民大會的情形，悉街長中未受過民團幹部訓練的不少，他們對開會儀式、會場規則、討論方法全局茫然，如何能開大會？同年十二月百色縣報告：村長能力差的，很難提起人民開會的興趣。藤縣報告：能力不足的村長，無法誘導會眾發言，無法使村人明白村民大會的意義何在？

    二、居民距離村公所的遠近，參加開會有難易的不同。思樂縣九特區人煙稀少，各屯有距村公所遠達五十裏的，村民不願長途跋涉，費時失事。百色縣報告：村民大會，路遠的難來。藤縣報告：非村公所附近的民眾，多不願參加村民大會。養利縣報告：村編得不好，有長方形的，有村公所不適中的，都使村民參加開會困難。

    三、對征兵最有影響。梧州區各縣督察員報告：凡不開村民大會的村，征兵成績必壞。遷江縣長梁桐報告：村街民大會頗有成績，尤以征兵為最佳。

　　六　民選村街長和鄉鎮長 

    廣西實行民選行政首長的程序，是由下級而至上級的，故村街長先於鄉鎮長。但縣長一級尚未及實行。

    省臨時參議會於二十九年十一月桂南淪陷區第一次收複時，即表示希望村街長民選。省政府委員會三十一年十月七日討論村街長副民選規則時，對應否先推候選人一點辯論頗烈；十一月九日才將規則通過公布。全省各縣即依照實行選舉村街長和副村街長。

    民選鄉鎮長是三十四年抗戰結束後實行的。

    基層首長民選後的表現，有可注意的，特摘記數例：

    一、三十三年八月二十五日藤縣黃華表先生麵述：“藤縣的鄉長擺官架，使得民選的村長相率不登其門，遂一籌莫展。似乎縣長尚未悉此中症結的所在。”

    二、三十三年九月十一日遷江縣長梁桐麵報：「村街長民選很好，對鄉村造產和征兵，成績特別顯著。」

    三、三十四年二月二十七日靖西縣長何簡章報告：“民選村街長有不稱職的，用委任來補救。”

    四、三十四年三月二十七日西隆縣長黃騏報告：“縣內僅有高中畢業生一名，村長人才非常難得。”

    五、三十四年九月二十六日我視察到八步，據第一區各縣報告，也有撤換民選村街長代以委任的事，都是在抗敵期間。

    六、三十六年七月六日第八區行政督察專員陳恩元報告：“亂機四伏，桂北各縣有些鄉村長不能約束民眾，反為民眾所要挾，說，你是我們所舉出來的，你敢不聽我們的話！因此，賭不能禁，捐不能收，縣政府遂掌握鄉村不起。”

【完】 

載：黃旭初《八桂憶往錄》（五十三）（刊《春秋》雜誌總第204期（1966年）

 網上參見：【析世鑒】