時隔7年再停擺：美財政困局與製度痼疾的惡性循環

由於美國會參議院9月30日先後否決兩黨撥款法案，當地時間10月1日0時1分，美國聯邦政府近7年以來再次“關門”，數十萬聯邦雇員不得不麵臨強製休假或被裁員，眾多聯邦部門的服務也“停擺”。

當地時間30日晚，白宮管理和預算辦公室（OMB）主任沃特發布備忘錄，指示各政府機構開始執行其“有序停擺”的預案。不受影響的部門包括軍方、聯邦調查局和國土安全部等執法部門、聯邦航空管理局和郵政局等。

對華盛頓而言，這不是一次孤立的政治事故，而是四十年來反複延續上演的財政困局與製度痼疾。

1980至今：一部危機史

政府停擺在美國已經不是什麽新戲碼。據統計，1980年至今，已有14次政府停擺。

1980年，卡特政府因司法解釋改變而首次執行真正意義上的政府停擺，聯邦貿易委員會短暫停運。此後，裏根時代多次因減稅與國防開支拉鋸而出現短暫關門。

1995至1996年，克林頓與共和黨眾院議長金裏奇的對峙將停擺推向高潮，兩段累計26天的關門打亂了政府雇員薪資和社會保障事務，讓華盛頓一度陷入政治癱瘓。

2013年，圍繞“奧巴馬醫保”的激烈爭執再次導致聯邦政府癱瘓16天，白宮和獨立經濟機構估算，當季經濟增長因此蒸發數十億美元；消費者信心驟降，股市波動加劇，政府承包商現金流斷裂，保險和住房貸款審批延後。

2018至2019年，特朗普堅持為邊境牆籌資更是引發了史上最長的35天停擺，國會預算辦公室測算，美國經濟因此損失約110億美元，其中30億美元無法追回。航空安全部門因大規模無薪停工導致航班延誤和安全隱憂，科研經費凍結迫使實驗中斷，FDA藥品審批排期被整體推遲。

如果把這些案例放入一張列表，就會發現一個清晰趨勢：1980年以來的14次停擺，短則數天、長則一個多月，造成的經濟損失從幾億美元到上百億美元不等，總體累積規模驚人。

雖然官方常強調“停擺後經濟活動會反彈”，但數據和企業調研顯示，至少有相當比例的產出無法彌補——據國會預算辦公室（CBO）估算，2018至2019年政府停擺就造成了約30億美元的永久缺口。旅遊、航空、科研、國防承包等與聯邦采購密切相關的行業往往首當其衝，小企業的資金鏈尤其脆弱。

對於政府本身，代價則更隱形也更深遠。預算不確定讓機構在長期項目上謹小慎微，關鍵崗位人才流失，公共部門難以吸引年輕人，民眾則一次次目睹國會失靈，信任感和製度自豪感逐步被侵蝕。華盛頓的“關門”不隻是幾天不辦公，而是長期讓國家治理出現裂縫和效率滑坡，重啟之後也很難迅速恢複原有節奏。

教訓：製度漏洞與政治極化的代價

美國為什麽會出現這樣的反複政府停擺呢？

首要原因在於預算製度本身的脆弱和複雜。美國國會必須在每個財年前通過十二項常規撥款法案，但程序煩瑣、利益交錯，一旦其中幾項無法按時敲定，政府就會“斷糧”。為避免全麵癱瘓，國會長期依賴臨時撥款，以把原有預算簡單延長幾周或幾個月。但這種“救火式”做法固化成習慣，就導致長期財政規劃和結構性改革被一次次推遲，預算談判演變成了一年一度的臨時拚湊。財政專家曾形容，美國的預算製度像“沒有自動駕駛功能的老舊汽車”，每年都要靠最後一刻的刹車和加油維持前行。

更深層的原因來自政治極化和黨內的否決少數。兩黨對政府角色、社會福利、移民、稅收等理念差距日益拉大，任何撥款提案都容易被附加象征性議題，也導致了撥款問題上的僵局。1995年，當時金裏奇領導的共和黨用停擺迫使克林頓在赤字和醫保議題上讓步；2013年，共和黨內保守派議員堅持廢除奧巴馬醫保，寧可關門；2018至2019年，共和黨內極端保守派與特朗普圍繞邊境牆拒不妥協，導致了35天的停擺。這種由少數激進派把持的“人質策略”讓領導層難以提前妥協，最終隻能在巨大政治壓力下倉促交易，而公眾記住的，往往隻是失能和混亂。

反複政府停擺所帶來的經濟與社會代價，卻被嚴重低估。2019年，國會預算辦公室測算顯示，35天停擺造成了約110億美元的損失，其中30億不可追回，這說明“關門”絕非簡單的延遲付款。數十萬聯邦雇員和承包商失去穩定收入，消費驟減，短期經濟信心動搖；大量小企業因政府合同停擺現金流吃緊，有的甚至無法度過空檔期。同時，所謂“非必要”公共服務在關門後往往陷入長期積壓，譬如，簽證和移民審批延遲，科研經費停發導致實驗中斷，藥品和食品審查排期被推後，航空安全部門人手削減引發航班延誤與安全隱憂，等等。更難量化的是心理層麵，政府雇員士氣低落，年輕人才對公共部門吸引力下降，公眾對國家治理效能的信任一次次被消磨。

因此，美國學界與智庫長期呼籲建立“自動繼續撥款”等製度保險絲，讓政府基本運作不再輕易淪為政治人質，並在高度爭議議題與民生安全之間劃清界限。然而，迄今為止，相關改革始終停留在呼聲和個別提案，並未能形成強有力的製度共識。

僵局如何收場？

兩黨雙方此前都在公開聲明中拉高了底線與輿論陣地。

共和黨堅定主張“幹淨”的臨時撥款，也就是不捆綁醫保或更大政策條款的短期預算，強調這是讓撥款繼續運轉、為談判贏得時間的最務實方案。共和黨參議員、多數黨黨鞭圖恩多次表示，隻要民主黨“放寬”醫保附加條件，就還有機會避免停擺。白宮則更放話說，若停擺發生，除了常規的停薪休假，還可能啟動減員計劃（Reduction in Force，RIF），將以前的暫時無薪休假，調整為精簡人員、裁撤崗位，借機推動聯邦機構長期瘦身。

民主黨方麵則咬定“健康保障不容交易”，拒絕沒有醫保補貼延續和撤銷相關臨時撥款，指責共和黨是在用預算流程“綁架”低收入群體。輿論戰中，民主黨用“家庭醫療安全”作為核心敘事，警告停擺後將有數百萬家庭麵臨保險斷檔。

基於這些表態與曆史經驗，輿論認為，接下來的形勢很可能是短期停擺加緊急臨時撥款解圍。因為在民意與市場壓力升高後，雙方會達成一個純粹維持政府運轉的臨時協議，共和黨可能象征性讓步，民主黨則會在爭取到有關承諾後，接受“先開門後談條件”。

如果僵局超過兩周，則可能進入拉鋸延遲階段，勢必造成經濟損失迅速擴散，承包商違約、航班混亂、科研中斷，這些都將製造新的政治痛點，逼迫中間派和白宮出麵推動妥協。

極端情況下，雖然概率較低，但也不排除長期停擺與結構調整，白宮趁機推動裁員和機構重組，但政治與市場代價極高。

綜合各方態勢，短期停擺目前已難避免，但長期拖延的政治與經濟代價太高，使得“幾天混亂後達成臨時過渡”依然是最大概率。最終妥協將圍繞醫保補貼如何安放展開：是先獨立處理，還是寫進後續談判日程，這將要看雙方的最終博弈。

四十年後的今天，美國仍在同樣的預算陷阱中原地打轉。停擺帶來的不隻是政治新聞和GDP波動，更是一國治理能力的自我削弱。若沒有製度性安全閥，類似的財政懸崖還將周期性重演，也將不斷考驗市場、盟友和美國民眾的耐心。