2025年9月11日上午，在自己家農房門口，黃培珍按下紅手印，接過了工作人員遞過來的“紅本本”——不動產權證書。
這是本特殊的證書。她是湖南省華容縣萬庾鎮白鋪村人，發證機關卻是湖北省石首市（縣級）的不動產登記中心。
黃培珍的房子坐落在東西走向的鄉道邊。這條路，是劃分湖南與湖北的省界。她家在路北邊，從行政區劃上看，屬於湖北石首高基廟鎮高基廟村。不過，宅基地是路南的白鋪村分給她家的。也就是說，宅基地所有權，歸湖南。
華容與石首交界處，有三百多戶的情況與黃培珍一樣，生活在“飛地”裏。
新中國成立後，由於省界調整，一些湖南人的宅基地和耕地位於如今的湖北境內，也有湖北人的地在湖南，交錯形成了事實上的“飛地”。
隨著宅基地確權登記工作開展，“飛地”問題顯現：由於戶主戶籍與宅基地所在地分別歸屬兩省，兩邊的不動產登記部門，都無法對這類宅基地確權。
2025年7月16日，石首市與華容縣自然資源部門決定突破限製，簽訂《相鄰邊界“四權”不動產聯動確權登記協議書》，明確由“飛入地”辦理登記，於是，黃培珍領到了湖北的證書。
《湖北日報》報道稱這是全國首個省際不動產聯動確權機製。兩地計劃在2025年10月底，完成對存在“飛地”情況的宅基地確權，涉及6鄉鎮、19個村(社區)。
在湖北石首市與湖南華容縣交界處。白幹堤是省界線的一部分，道路兩側湖南人與湖北人混居。（南方周末記者韓謙|圖）
勘定省界，留下“尾巴”
“飛地”確權工作啟動兩個月來，已有不下4批工作人員到訪黃培珍家。
頭一回，先是向她了解家裏的大致情況：戶籍所在地、什麽時候建的房、如何獲得的宅基地。第二次，讓她拿出了身份證、戶口簿登記，還測量了房子的尺寸。到2025年8月19日，工作人員在她家門口張貼了一份“批前公示”，內容是同意給她頒發不動產權證書，公示期15個工作日。最後一次，她收到了證書。
她說不太清楚來者的身份，大約每次都有七八個人，由村幹部帶著，有鎮上的，還有華容縣、石首市的。
華容縣不動產登記中心主任張堅向南方周末記者解釋，按照兩地聯動確權的規定，現場調查時需六方到場：當事人、鄰居、兩省臨界的村組負責人、鄉鎮負責人和縣一級工作專班工作人員。調查時，石首、華容兩邊都要有人到場，“一邊自說自話，另一邊不認可，也不行”。
“一定要搞準，不能出一點誤差。”張堅說。當黃培珍家農房的地理坐標錄入不動產登記係統，房子便有了“身份證”，意味著她享有這塊宅基地的使用權和房屋所有權，這份權利是唯一的、有法律效力的。
過去很長一段時間，農村宅基地邊界並不清晰，誰家占有哪塊地，多是基於曆史的約定俗成。實際管理時，村幹部不完全跟著邊界走，本村村民住到哪兒，他們就管到哪兒。
黃培珍家門口那條分開了兩省的鄉道，被當地人稱作北幹堤。
一位七十多歲的村民聽老一輩講，1950年代，長江流域遭遇了一場特大水災，為了阻擋洪水，村裏修建堤壩，後來不斷加高加寬，便成了路。
《石首縣誌》記載了那場災難：1954年，長江洪水猛漲，內澇外洪。全縣24.6萬人受災，淹沒農田68.7萬畝，占全縣耕地總麵積的87％。
新中國成立後，劃分省界時，北幹堤成了其中一部分。堤壩以北，是湖北石首市高基廟鎮，往南，是湖南華容縣萬庾鎮。
黃培珍聽老一輩說，她家宅基地所處的位置，在新中國成立前屬於湖南，後來經過調整，才屬於湖北。
白鋪村另一位村民董樹生聽父輩提起，省界變化後，邊界村民被允許自由選擇省籍，“願意在湖南就在湖南；願意到湖北就到湖北”。由於當時沒有調整戶籍，他們一家，成了住在湖北境內的湖南人。
此後很長一段時間，湘鄂兩省省界劃分都不清晰，全國也不乏類似情況。
民政部全國勘界工作辦公室出版的《中國勘界紀實》記載，1987年年底，全國30個省（自治區、直轄市，未含港澳台）共有陸地行政區域界線65條，各省上報的地形圖上，畫法不一致的有59條，占91%。其中，爭議麵積14萬多平方公裏，相當於安徽省的麵積。
1995年年底，國務院成立勘界工作領導小組，直到2002年，完成了對省、縣兩級陸地行政區域勘定。
不過，問題還沒有徹底解決。《中國堪界紀實》中坦言，“工作時間緊張，有關資源的使用、管理問題沒有徹底解決”。書中對談判過程做了記錄。其中，一些省份在處理爭議邊界時就約定了原則：雙方在邊界線上的飛地，仍舊維持勘界前的經營管理狀況不變。
這成了省界勘定時留下的“尾巴”。
2025年9月11日上午，湖南農民黃培珍在家門口，收到了湖北石首市不動產登記中心頒發的不動產權證書。（南方周末記者韓謙|圖）
“五不管”，如何管？
因爭搶自然資源發生衝突，在省際交界地帶是常有的事。在華容萬庾鎮與石首高基廟鎮交界處，也不例外。
衝突多因農業生產而起。高基廟鎮高基廟村支部書記袁軍紅回憶，1990年代，高基廟村與相鄰的萬庾鎮回龍村為了爭奪灌溉水源，一邊的村幹部把另一邊的村幹部扔進了水塘，也因此獲得了水源的優先使用權——過去的生存法則，是“勝者為王”。
“飛地”交錯，當地形成了一個“五不管”地帶。那是一個丁字路口，湖北三個村莊與湖南兩個村莊各有一個村民小組交匯於此， 其中就有高基廟村和回龍村。
爭奪地盤時有發生。馬路邊的住戶往外搭建院子，馬路隻剩下六七米寬，僅能容下兩輛車剛好會車。各家院子裏，樹木瘋長，擋住了來往車輛的視線，車禍時有發生。
2022年春節前，一個雨天。一個開農用運輸車的湖南人，撞死了一位騎電動車的湖北人。死者是高基廟村的，家屬向撞人者提出了20萬元賠償要求。而以撞人者的家境，難以負擔20萬元。這一事件差點引起兩個家族間的械鬥。
事情總歸要解決，找江婆調解是當時唯一的方法。
湖南人江婆出生於1930年代，後來嫁到了湖北。年輕時，她在地主家幹活，跟著小姐認識了字，新中國成立後在村裏掃盲班教課。不論是湖北人還是湖南人，都信得過她。後來，江婆作為中間人，將賠償談到了六萬多元，化解了爭端。
這之後，5個村村支書聚集在一起，組建了專班，決心整改“五不管”地帶。
每月，5個村的村幹部都聚在一起，交流當月的治安狀況。開會地點也有講究，“輪流到各個村村委會開”，袁紅軍說。
在一本登記簿上，記錄著專班處理過的糾紛。
湖北農民劉某的蓮藕田緊挨著湖南吳姓農民的水稻田，噴灑農藥使得劉某的蓮藕大麵積死亡。專班成員到蓮藕田實地考察，計算損失。後來，吳某履行了賠付。
還有一個湖北人養的狼狗跑到鄰居湖南人家裏，咬死了3隻母雞。湖南人提出，要按200元一隻的市場價賠償。經過調解，湖北人同意賠償400元，湖南人也“認栽”200元，他承認，狗沒拴住，自己有過失。
2025年開春，回龍村支部書記提前給袁軍紅打了招呼，雙方敲定各村的灌溉時間，錯開用水高峰。袁軍紅覺得這是“雙贏”，高基廟村地處上遊，夏季泄洪時，還得靠回龍村開閘放水，緩解內澇。
衝突得到解決，在袁軍紅看來，還有些客觀原因。
近年來，隨著耕地承包給農業大戶規模化經營，年輕勞動力大多外出務工，村裏矛盾減少了。村支書也在換屆中換代，如今的村幹部們大多有在外務工、經商的經曆，觀念也有了轉變。
“盲區”
矛盾少了，不過，省際政策間的區別，還是會給村民帶來困擾。
他們最在意的莫過於兩件事。一件有關農業生產：一邊明令禁止焚燒秸稈，另一邊管理則相對寬鬆；一件有關殯葬：人死後，一邊允許土葬，一邊隻能火化。雖然是鄰居，但屬於不同省份，就得遵循不同政策。談起這些，老人們擺擺手，“幾十年生活下來了，都已經接受了。不然還能有什麽辦法？”
32歲的白鋪村村委委員汪琪是村裏少有的年輕人。從警校畢業後，他在外地當過銷售。返鄉後，他考上了“大學生村官”，成了村委委員。2024年開始，他負責村裏的宅基地管理工作。這之後，他留意到村民們在意的另外一件事：一些處於省際邊界的村民，還沒拿到“紅本本”。
5年前，鎮上自然資源所測繪團隊到白鋪村，對各家農房做了測量。事情的背景，是2019年的中央一號文件裏提出，到2020年底要基本完成農村宅基地確權登記。沒多久，不少村民都拿到了不動產權證書。而如黃培珍家這樣的“飛地”，卻無法辦理登記。
隨著宅基地產權確認工作的推進，過去隱秘的“飛地”問題顯現出來。
兩省的不動產登記係統並不互通。當村民的房子建在石首境內，華容的自然資源部門就沒法為他們頒發不動產權證書，而石首也無法為戶主戶籍不在本地的辦理登記。“飛地”內的宅基地，成了兩地係統裏的“盲區”。
雖說農村房屋大多用於自住，不會拿來買賣。但對大多數村民來說，房子是最重要的資產，“一輩子在外打工，攢錢建了房，到頭來別人有證，他沒證，心理上過不去。”汪琪說。
更何況，在一些地方，產權正轉化為財富。浙江省紹興市是全國宅基地製度改革3個整市試點市之一。據《浙江日報》報道，紹興柯橋區一“空心村”，將閑置農房流轉租賃交易納入農村產權交易範圍，被從當地走出去的商人看中後投資2000萬元，流轉閑置農房320間，建了養老養生綜合體。
汪琪做了統計，僅白鋪村，就有44戶村民的房子建在了湖北地界。
除了白鋪村村委委員，他還有個身份是華容縣人大代表。2024年12月下旬，縣人大會議召開時，他提交了一份建議，希望能解決這一確權難題。
建議被轉交到了華容縣不動產登記中心主任張堅手裏。他告訴南方周末記者，2020年宅基地統一確權登記時，不動產登記中心就收到過相關的情況反映。但當時時間比較緊迫，解決問題還涉及兩省間的溝通，便被擱置。
5年後，宅基地確權登記到了收尾階段，也到了解決“疑難雜症”的時候。張堅聯係了石首市不動產登記中心主任胡朝友，這才發現，原來對方之前也知道存在這樣的情況，兩人“一拍即合”。
汪琪的建議，讓這項工作提上日程。
2025年7月29日，湖北石首市高基廟鎮津南村村幹部在核對村裏尚未領不動產權證的農戶信息。（南方周末記者韓謙|圖）
共識與分歧
當宅基地使用權人是湖南戶籍，湖北省的不動產登記機構能不能頒發不動產權證？
一個解決路徑是，重新劃定省界。不過，調整省界需上報國務院解決。這對縣級政府來說，“不切合實際”。
既然省界難以重新劃定，那麽，如何在保障老百姓權益的同時，又符合政策規定？
“這在以前是沒有過的。”石首市自然資源和規劃局副局長李軍分管不動產登記工作，他對南方周末記者說，直到2024年，他們才在當年實施的《不動產登記規程》中找到了解決方案
規程首次提到“飛地”登記的原則：由不動產所在的行政管轄地（飛入地）的不動產登記機構辦理登記，登記完成後，將結果告知飛出地。
也就是說，以黃培珍家為例，她是湖南人，房子在湖北境內，應當由湖北省不動產登記機構為她辦理登記手續。
在李軍看來，規程中的規定，解決了兩個關鍵問題：一是能不能登記？二是由哪一方進行登記？
不過，胡朝友也坦言，嚴格意義上的“飛地”，是在行政上得到認可，並在兩地地圖上有所呈現。而石首與華容交界處的農村宅基地，雖按照省界劃分來看，在管轄上沒有異議，但由於曆史原因，存在湖北人居住在湖南地界，或是湖南人居住在湖北地界的情況，行政上還沒有被確認為“飛地”。
胡朝友認為，這屬於“事實上的飛地”，可以作些政策上的突破，也應當適用這條規定。於是有了雙方正式簽訂的《相鄰邊界“四權”不動產聯動確權登記協議書》。他告訴南方周末記者，他們已向湖北省自然資源廳做了匯報，並得到許可。
處理此類事實上的“飛地”，在國內已有先例，但都是在省內。南方周末記者查詢發現，在廣西、浙江、四川等地，有過一個省內兩個市或縣聯動對“飛地”確權登記。官方報道中，亦援引了這一“飛地”條款。
石首與華容的合作，其特殊之處除了跨省外，還在於需要認定的“飛地”規模較大。
此前各地的“飛地”確權，數量大多在個位數。而當石首與華容初步統計後，預計存在“飛地”情況的宅基地有三百多戶。什麽情況可以發證，什麽情況不可以，在胡朝友看來，這就需要確立原則。
因省界區劃調整問題而產生的“飛地”問題，雙方容易達成共識。還有一種情況是，過去買賣的宅基地，如今能不能確權，石首與華容兩地的不動產登記機構對此還沒有達成一致。
石首市津南村村民劉林（化名）就屬於這種情況。照他的說法，1998年，長江流域發生洪澇災害，他家被淹。在宅基地管理尚不規範的年代，他向地勢高處的湖南鄰村村集體買了塊宅基地，建了房，如今已居住二十多年。
更準確地說，劉林買到的是宅基地使用權，而宅基地所有權仍歸湖南的村集體所有。也正是在這一年，土地管理法修訂時，明確規定宅基地使用權人必須為本集體經濟組織成員，非集體成員無法申請取得宅基地。
“這也是曆史遺留問題，形成事實了，你必須得認可。”對於這類情況，胡朝友認為，若符合當前“一戶一宅”的政策下，也即劉林如果在津南村沒有宅基地，而買來的宅基地是他唯一宅基地，就可以給他發放不動產權證。
張堅則持不同觀點。他認為，按照當前宅基地管理規定，除非戶主申請把戶口遷移到宅基地所在的村莊，並經過農村集體經濟組織成員開會同意，才可以辦理不動產權證。
對於這類情況，雙方表示，石首與華容還會一起開會研究，並向省一級不動產登記部門請示，確認是否可以發證。
2025年9月8日，華容縣不動產登記中心的工作人員對擬發證的農房做最後一次測量。（南方周末記者韓謙|圖）
“不能發的堅決不發”
2025年7月16日，在華容縣自然資源局會議室，石首與華容的自然資源部門簽署了相鄰邊界不動產聯動確權登記協議。
幾天後，兩地的測繪團隊陸續進村，無人機飛上天，對“飛地”進行測量。按照最初計劃，第一批確權登記在8月下旬完成，最終，這個時間推遲了半個多月。
合作，沒有比預想中順利。2025年9月8日，首批登記8棟農房的批前公示結束。第二天一早，準備製證時，華容縣不動產登記中心的工作人員才發現，石首分享的GPS坐標數據輸入係統後存在偏差，有的農房坐標甚至落到了耕地裏。
一名工作人員分析，這或許和兩地不動產登記係統不同有關，“測量數據格式不一樣，參照物不一樣，使用的技術手段也不一樣”。因此，華容縣自然資源部門負責測繪的工作人員驅車近半小時來到白鋪村，對即將頒證的房屋重新采集GPS數據。
當天上午，張堅還發現，華容與石首雙方在不動產登記證書上“共有情況”一欄的填寫，有所不同。按照雙方之前的慣例，華容寫的是“單獨所有”，石首填寫的則是“共同所有”。
張堅向南方周末記者解釋，按照規定，宅基地使用權是以戶為單位，戶內家庭成員共有，“共有情況”一欄應當填寫“共同所有”。
不過，在華容，要考慮的一個現實問題是，如果寫成“共有”，全部家庭成員，包括子女都會在不動產登記係統裏顯示有房產。當家庭成員要在城裏買房，辦理住房公積金貸款時，係統會顯示其已擁有多套住房，影響貸款。
為了便民，目前華容在宅基地“共有情況”一欄填寫的是戶主“單獨所有”，證書上“權利其他狀況”一欄，則注明不動產權是“全體家庭成員共同共有”，並登記全體成員的名字。
為了調整這一欄，張堅需要給石首市不動產登記中心發函，要求他們給華容戶籍的農戶頒發不動產權證書時，依照華容的規定，在“共有情況”一欄填寫“單獨所有”。而華容給石首人頒證時，也會遵循石首的規定。
2025年9月11日上午，8塊“飛地”終於得到確權，農戶們在家門口收到了“紅本本”。還沒領到證的鄰居們聚攏過來，向工作人員詢問自家宅基地辦理的情況。
“能發證的發，不能發的，也堅決不發。”胡朝友對南方周末記者說。對當前尚無法發放不動產權證書的農房如何處理，多位村幹部表示，當前農戶仍可以繼續居住，但未來不再允許重建。
除了宅基地，交界處的耕地亦存在“飛地”。離津南村村委會五六百米遠的地方，就有處二百多畝水田，雖然行政管轄屬於石首的津南村，但一直由華容縣農民承包。
這種情況不隻在華容與石首出現。華中師範大學博士談曉花曾在江西、湖南、廣東三省交界處的石洞村調研。她注意到，一些界線因土地分配曆史不清晰，亦或當事人不承認曆史和法律事實，糾紛持續不斷。甚至還有土地存在“一地兩證”的情況：兩省的縣級政府，都對爭議山林造冊登記，給承包戶頒發山林證和林權證。
在她看來，第二輪土地承包陸續到期，現在到了一個合適的解決時期，“這次再不解決的話，又會把曆史遺留問題帶到下一階段”。
第一輪土地承包自1978年開始，承包期15年。1993年11月，中央發文，明確第二輪土地承包期延長為30年。到2023年，二輪承包陸續到期。
2025年8月開始，華容與石首的村莊陸續開始土地二輪延包到期再延長30年工作。借此次機會，兩地不動產登記部門計劃會同農業農村部門一道，對耕地或林地中的“飛地”進行確權。
