行政命令，特朗普為何對它愛不釋手？

據多家美媒報道，美國總統特朗普於 3 月 20 日簽署了一項行政令，正式啟動教育部解散程序。這隻是特朗普宣誓就職兩個月以來簽署的涉及移民、能源、貿易、機構改革、氣候變化等多個領域的眾多行政令之一。

美國實行的是行政（總統）、立法（國會）和司法（法院）三權分立的政治製度，其中總統作為行政權的最高領導人，其意誌的執行是通過行政令來實現的。

2025 年 1 月 20 日，在美國首都華盛頓第一資本體育館，美國總統特朗普展示其簽署的行政令。新華社記者 吳曉淩 攝

新總統上任第一天簽署行政令已成為一種常見做法，這不僅能迅速推動其政策議程，也為新政府定下基調和優先事項，確立發展方向和工作重點。這種做法讓新總統能夠在短時間內展示出行動力和決心，向公眾傳達其施政理念。作為美國總統行使權力的重要工具，行政令被頻繁地運用於國內和國際事務的處理中。它是總統的特權，同時又充滿爭議。

總統行政令的效力究竟有多大？它們都能被順利執行嗎？

文｜田碩 瞭望智庫

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什麽是行政令？

根據美國國會研究處的說法，行政令就是美國總統簽署的官方文件。行政令被視為美國總統處理國內及國際事務的默認工具，是總統行使行政權的重要方式之一。通過行政令，總統可以對移民、貿易、能源等各種領域的事務做出具體規定和指示，要求政府相關部門去執行。比如，特朗普在移民問題上簽署的總統行政令，可以指示政府相關移民執法部門采取特定的行動。

在美國首都華盛頓拍攝的白宮。新華社記者 劉傑 攝

通常認為，美國總統行政令有兩個權力來源。

第一個來源就是憲法授權。美國憲法第二條第一款規定，" 行政權應賦予美利堅合眾國總統。" 第二條第三款規定，總統 " 應確保法律被忠實地執行 "。也就是說，美國憲法賦予總統行政權並要求總統確保法律的實施，因此總統可以采取包括行政令在內的行政措施。

但這一表述是否能夠充分說明美國總統具有發布行政令的權力仍然存在爭議。持質疑態度的人認為，美國憲法並沒有明確規定或者特別注明美國總統擁有這項權力。持支持態度的人則以默示權力或固有權力為總統的行政令作辯護，前者指可對憲法未特別注明的彈性條文做出廣義解釋並合理推斷出來的權力，後者指無需以其他權力為依據而獨立存在的權力。

第二個來源是國會立法和授權。在國會的特別授權和法律中的授權條款範圍內，總統可以發布行政令，享有製定規製政策的裁量權。

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鬥爭的工具？

行政令本身並非法律，但基本上具有和聯邦法律相同的效力，前提是不與現行立法產生直接衝突。由於無需經過國會批準，簽署行政令是總統最方便的施政手段之一。

一般來說，美國聯邦政府的各級官員和機構，都要聽從行政令安排。聽著它好像跟 " 聖旨 " 差不多，其實不然，行政令的實施會受到各方掣肘。

首先，總統行政令本質上是缺乏穩定性的，總統可以對其任期內製定的行政令進行修改或撤銷，下屆總統上任後也可以通過發布新的行政令來補充、取代或廢除前任總統發布的行政令，將上屆政府留下的政治遺產清理幹淨。而且，總統的行政令也隻能維持在聯邦政府層麵，各個州政府完全可以拒絕執行，比如特朗普關於驅逐非法移民的行政令就在民主黨占優勢的州遭到了強烈反對。

其次，最高法院也可以對總統行政令進行司法審查。如果被最高法院裁定為違憲，行政令可以被中止執行或最終推翻。最高法院的裁決具有權威性，一旦行政令被法院判定無效，就很難繼續實施。但到目前為止，最高法院僅推翻過兩項行政令，即 1952 年杜魯門總統簽署的第 10340 號行政令和 1995 年克林頓總統簽署的第 12954 號行政令。

再次，行政令不能撤銷由國會通過的法律，而國會卻可以通過立法方式來推翻行政令，投票隻需要過半數就能通過，但法案需要總統簽字才能生效。也就是說，國會可以立法，但總統可以否決。但如果參眾兩院分別有三分之二以上的票數再次通過，就可以推翻總統的否決而終止行政令。

但是獲得多票數通過法案已經變成一件愈發困難的事情。因為一般來說，總統就代表了黨派的最高利益，在美國政治日趨極化和黨派對立日益嚴重的今天，無論是民主黨還是共和黨，都不會輕易反對自家總統。而在參眾兩院，曆史上在野黨占國會多數席位的時候不是沒有，但是占超過三分之二的情況，少之又少。

2025 年 1 月 19 日，人們從美國華盛頓的國會大廈前走過。新華社記者 吳曉淩 攝

國會製約總統行政令的最好辦法，其實還是錢。因為國會掌握著預算，可以通過拒絕批準撥款的方式阻止行政令的實施。此外，根據美國憲法第二修正案，總統不能簽署與國家稅收收入相關的行政令，隻有國會有相關權力。

行政令是美國政治製度的產物。總統認為白宮應占有主導地位，通過訴諸行政令和其他總統指令能夠強化總統的政策話語權，進而實現其政策目標。但行政令的濫用也會帶來一定的政治風險，比如總統權力的膨脹、總統與國會的矛盾和行政部門的低信賴度等。

關於行政權應當是 " 有限 " 還是 " 強大 " 的討論已經持續很長一段時間。美國實行三權分立，本意是為了防止權力濫用，但在實際運行中，卻往往因為黨派利益、政治博弈等因素，讓行政令的發布和推翻都成為鬥爭的工具，而不是完全基於國家利益和政策的合理性。毋庸置疑，這已經脫離了製憲者對聯邦體製最初的設計理念。

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特朗普要打破羅斯福的紀錄？

在美國建國兩百多年的曆史中，行政令的使用扮演了一個重要的角色。1789 年華盛頓發布第一項行政令（當時還沒有這一專屬稱謂），要求行政部門準備報告供其審查並宣布感恩節為全國性節日，自此開啟了美國總統通過行政令行使行政權的曆史。

但直至 20 世紀初，行政令大多未被公布且未被記錄，隻被由命令指導的機構看到。1907 年美國國務院製定了一套編號方案，自此，美國政府才開始對行政令進行編號、正式記錄並公布於 " 聯邦公報 "（Federal Register）中。除了威廉 · 哈裏森總統，其他所有美國總統都簽署過行政令。

從 1789 年到 2025 年，美國總統共發布了超過 1.5 萬項行政令，平均每年 67 項。美國南北戰爭前（1789-1861），由於當時聯邦政府職能有限，行政令數量較少，範圍主要局限於對行政係統內部管理事項的指示。而在 1861 年至 1877 年的南北戰爭和重建時期，隨著政治環境的變化，行政令的數量明顯上升。亞伯拉罕 · 林肯在南北戰爭期間發布了 48 項，尤利西斯 · 格蘭特則簽署了 217 項。

進入 20 世紀後，伴隨著美國總統製的發展，行政令的功能和涉及的領域也開始出現變化。這一時期發布的總統行政令明顯增多，其背後的目的也更加多元化（例如為了對抗國會），行政令用於設立環境保護區、推行環保政策、改善勞工工作條件、創設行政機構等等，開始承載政策創製功能。

特別是在西奧多 · 羅斯福和伍德羅 · 威爾遜兩任總統的任內，行政令的數量急劇增加。富蘭克林 · 羅斯福更是在其 12 年任內（1933-1945 年）創下 3721 項行政令的紀錄，平均每年超過 300 項，使其成為美國曆史上發布行政令最多的總統，這與他為了應對經濟危機而實行的新政和第二次世界大戰密切相關。例如羅斯福在二戰期間簽署的 9066 號行政令（1942 年），規定將所有被視為對國家安全構成威脅的人從西海岸強製遷移到更內陸的 " 重新安置 " 中心，導致二戰期間 12 萬名日裔美國人被監禁。位列第二到第四位的分別是伍德羅 · 威爾遜（1803 項）、卡爾文 · 柯立芝（1203 項）和西奧多 · 羅斯福（1081 項），簽署數量也相當可觀。

二戰後，由於國會和法院擴大了對行政權力的製約，總統發布的行政令大幅減少，並且發展趨勢相對平穩，其涉及事項的廣度、深度、精細化程度有進一步發展。最近幾任美國總統，包括奧巴馬、特朗普和拜登的行政令數量明顯低於以往，但這並不意味著行政權的萎縮，反而顯示出不同總統使用行政權力方式的差異和不同。例如，奧巴馬簽署了大量的備忘錄以代替行政令，因為這可以擺脫對製定程序、信息公開等方麵的要求。

2021 年，拜登在其總統任期的前 100 天內發布了 42 項行政令，比杜魯門以來的任何一位總統都多。然而，特朗普在第二任期上任的頭 22 天內便發布了 63 項行政令，打破了拜登的紀錄。截至本月初，特朗普已經發布了近 80 項行政令，有望打破富蘭克林 · 羅斯福（上任 100 天內發布了 99 個行政令）的紀錄。

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都能被執行嗎？

許多著名的行政令，如《解放奴隸宣言》或廢除武裝部隊種族隔離的命令，都做到了國會無法做到的事情，但有些行政令也會出現執行不暢的情況。

例如，1952 年朝鮮戰爭進行到關鍵時刻，美國的鋼鐵公司工會因薪資問題突然宣布要搞大罷工，時任總統杜魯門簽署 10340 號行政令，由政府接管要罷工的鋼鐵廠，強製工人複工。雖然政府辯稱這是緊急狀態下的臨時措施，結束了會返還鋼鐵廠，但有關鋼鐵廠的所有者認為此舉違背了私有財產不可侵犯的原則，於是集體向美國聯邦最高法院起訴。最高法院最終判定該行政令違反了憲法對私有財產的保護，違憲失效。

特朗普 1 月 20 日就職當天一口氣簽署了超過 40 個行政令，推動落實其在移民、貿易、能源與氣候變化、政府效能等方麵的政策。法新社報道，自 1937 年以來，還沒有哪位美國總統像他這樣，在上任伊始就簽署如此多的行政令。

這其中有一些已經受到了挑戰。

拿廢除 " 出生公民權 " 的行政令來說，由於針對其有多起訴訟，該行政令目前在全國範圍內被暫停。特朗普政府向最高法院提出請求，稱下級法院下達全國範圍內的禁令來阻止廢除 " 出生公民權 " 過於極端，因此請求法官們限製這些禁令的影響。

此外，特朗普組建名為 " 政府效率部 " 的顧問委員會，以期對聯邦政府發起大幅改革並節約開支。

然而，在其簽署相關行政令後不久，美國多家政府雇員工會、監督機構和公益組織便提起訴訟，要求法庭下令，在政府效率部符合相關法規前，不得以顧問委員會形式工作。

此外，美國一名聯邦法官 3 月 18 日下令要求政府效率部立即停止對美國國際開發署（USAID）進行進一步裁員，並要求恢複 USAID 所有員工的電子郵件和計算機訪問權限。該法官認為，逐步解散美國國際開發署的行為可能違憲。