一位老人從青島一老年公寓旁經過。（視覺中國/圖）
“誰讓你犯過罪呢？”
67歲的南邵安從未想過，這句話就像一道箍，套住了他的晚年。
自2021年4月開始，他的養老金被停發了，生活費沒了，隻因他從事業單位退休後犯了罪。
退休前，南邵安是合肥某高校一個學院的教授。他教過的學生中，不少活躍在不同的崗位上，其中不乏“廳官”。他自稱“腆著老臉”四處托人幫忙，希望恢複發放養老金。但得到的答複都很直接：政策就這樣，他們也沒辦法。
有多少機關事業單位退休人員因受過刑罰而被停發養老金？雖無法給出確切數字，但南方周末記者采訪的人社部門官員、律師和學者，他們的判斷頗為一致：這個數字絕不會小，且呈上升趨勢。
這源於2012年三部門聯合出台的一份文件。
2014年，全國開始了一場以“並軌”為核心的養老金製度改革。如今，十年過渡期滿，並軌製度已於2024年10月1日正式實施，但這份舊文件仍有效力。他們在守望那個攸關生存的新配套政策，至今還未等到。
“突然停發”
南邵安是2018年9月正式退休的。當年5月，他與校內另一名教授發生口角，後動手傷人，致對方輕傷。2020 年 5 月，南邵安因犯故意傷害罪，被判有期徒刑一年四個月，緩刑一年六個月。
2021年4月，南邵安如往常一樣，讓老伴代他領取養老金。老伴回去告訴他，賬戶上沒錢。
沒有人通知他，也沒見到行政文書，養老金突然被停發。南邵安趕忙跑到安徽省社會保險局（省人社廳下屬事業單位，下稱安徽省社保局）詢問，工作人員才告訴他，局裏當月已決定暫停發放他的養老金。
不僅如此，安徽省社保局還要追回2018年10月至2021年3月其間發放的養老金，計29個月，共25萬餘元。2018年10月，正是南邵安被取保候審的時間。
暫停發放的依據，是2012年9月開始實施的一份文件。由於涉及國家幹部，該文件由中共中央組織部、人力資源社會保障部和原監察部聯合發布，規定了如何處理事業單位工作人員和機關工人遭遇強製措施，及行政、刑事處罰時的工資待遇問題。
這份被簡稱為“人社部發［2012］69 號”（下稱“69號文”）的通知規定，事業單位工作人員和機關工人退休後，一旦遭遇強製措施和刑事處罰，將停發退休費，改為按比例計發生活費。“處罰”結束後，視情況發放退休費。
照此規定，在南邵安取保候審期間，其退休費應被停發，改為按原基本退休費的75%計發生活費；緩刑考驗期間，生活費比例進一步降至60%。在考驗期滿、重獲自由後，南邵安的基本退休費應比犯罪前降低40%，每個月能領取四千元多的養老金。
如果是被判了實刑的退休幹部，根據規定，懲罰進一步升級：服刑期間，他們會被取消一切退休待遇。出獄後，其待遇由原單位酌情處理。
之所以對機關事業單位人員作出特別規定，是因為他們的養老金由財政撥款，被稱作“退休工資”。中國勞動關係學院講師向春華向南方周末記者解釋，相較於企業職工，他們的退休工資通常更為優渥。
這也是那時養老金並軌呼聲很高的原因。長期以來，中國大多數省份的養老金體係實行“雙軌製”：即機關事業單位人員個人不繳費，退休後由單位發放退休費，而企業員工則需自己繳付養老金。
這種因身份產生的差異，其後迎來了一場變革。
政策裏的縫隙
2014 年，也就是“69號文”實施的第三個年頭，養老金製度並軌在全國範圍內展開。
據2015年國務院發布的“2號文件”，從2014年10月1日起，機關事業單位也開始實行社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險製度，也就是“單位交一部分，個人交一部分”，而此前，機關事業單位有編製的人員個人是不用繳納養老保險的。
改革過渡期設定為十年。
當時數據顯示，近4000萬機關事業單位人員將和企業職工一樣繳納養老金。南邵安正是這4000萬分之一。自2014年起，他每月工資中就有一部分自動劃入社保賬戶，直到2018年退休。
按照過渡期的政策規定，2014年10月1日以前參加工作、之後退休的人員，被稱作“中人”。針對這個群體，政策演化出了一套複雜的演算方法，以確定他們退休後的養老金數額。
在南邵安的意識裏，個人繳了養老保險，那退休後領的錢不再是雙軌製下的“退休工資”，而屬於並軌後的“養老金”。
既然如此，為何退休後卻領不到養老金？
“組織不可能騙我，那是不是執行政策的人理解錯了？”南邵安心裏留下了一個巨大的問號。
很快，南邵安就發現了政策裏的縫隙。
“69號文”雖規定了有關部門有權停發退休費的特定情形，但文件中還有一個特別條款：受到刑事處罰的事業單位幹部，隻要已參加養老保險並按規定計發基本養老金，其待遇處理仍應遵循國家養老保險的相關規定（下稱“特別條款”）。
特別條款就像一根救命稻草，被南邵安緊緊抓在手裏。
2021年5月，他一紙訴狀將安徽省社保局告上法庭，請求撤銷省社保局對其作出的停發和追回養老金的決定。
庭審中，南邵安自辯稱，2014年養老金製度改革後，自己領取的是養老金而非退休費，應按特別條款予以處理。
安徽省社保局則認為南邵安的情形不適用特別條款，因為他領取的退休費和養老金是一回事，“如果該文件中退休費已經不再適用，中組部、人社部和監察部應該及時通知作廢或修訂，但事實上該文件至今有效。”
更關鍵的是，安徽省社保局提供了人力資源社會保障部養老保險司2020年11月下發的處理口徑。
這份處理口徑針對的正是被追究違紀違法責任的機關事業單位人員，口徑中有這麽一句話：“對於應當停發退休費的退休人員，社保機構有權暫停發放其養老保險待遇。”
這句話的確將退休費和養老保險待遇視為同一概念。最終，一審法院支持了安徽省社保局的說法，駁回了南邵安的全部訴求。
“即便停發退休費，也應發放生活費，為何省社保局要求全款退回？”南邵安當庭質疑。
法院審理認為，生活費不屬於養老保險製度的調整範圍，因此省社保局對生活費問題未做出處理，並未違法。
南邵安的疑惑更深了。人力資源社會保障部養老司的一個內部口徑，就能推翻“69 號文”裏的特別條款？
他隨即提出上訴，二審維持原判，理由是，由於安徽省機關事業單位養老保險製度尚未完全建立,所以對“69 號文”特別條款暫不執行。
2020年7月15日，北京，來銀行的老人大多數都是查看自己養老金增額及到賬情況。(視覺中國/圖)
折中
南方周末記者隨機調查發現，暫不執行特別條款的不僅是安徽，江蘇、四川、湖南、重慶等地有不少人，也遭遇相同困境。
71歲的胡秀敏，退休前是徐州市婦幼保健院的主管護士，2008 年退休，2017年因非法吸收公眾存款罪入獄3年9個月。入獄兩年後，她的退休費被停發至今。
對照十年過渡期政策，胡秀敏在2014 年前退休，屬於政策中的“老人”。但和南邵安所在高校2014年才開始實行個人繳納養老金不同，徐州市婦幼保健院是機關事業單位中最早探索養老保險製度改革的那一批。
公開資料顯示，從1990年代以來，先後有 28 個省市開展了養老保險製度改革局部試點，約2100萬人參加。2008年，國務院決定在5個省市先行開展事業單位養老保險製度改革試點，與事業單位分類改革配套推進。
在政策部署下，自1995年起，胡秀敏便按規定上繳養老保險直到退休。2021年3月，出獄後的胡秀敏開始了新的奔波，常和她一起的還有5位同病相憐的人。
信訪部門成了老人們常去的地方。“我已去了近兩百次。”胡秀敏的聲音中充滿著急、委屈和不甘，“有信訪幹部說很同情我們的遭遇，但他們也沒辦法。”
反複信訪也並非毫無回音。2023年3月，徐州市信訪聯席辦召開了一場服刑釋放人員待遇信訪事項專題研討會。參會信訪代表共4人，除了他們所在單位及其上級單位之外，市人社局、市財政局也派人出席。
這場研討會的會議紀要披露，事業單位服刑釋放人員待遇信訪事項近年來已有多批次，亟須引起高度重視。
同時，會議紀要提到，出於人性考慮，酌情給胡秀敏他們發放基本的生活保障待遇。“每月能領一千多，但我本應領的退休費是五六千。”胡秀敏說。
無法突破現有政策而采取的折中辦法，也是一種無奈。向春華說，據他了解，“69號文”裏雖然有特別條款，但事實上關於機關事業單位退休人員的養老金怎麽辦，確實沒政策。“人社部門的做法難以言錯”。
不斷的信訪中，胡秀敏也有了經驗。有關部門拿政策，她們也可以找政策，用“政策打敗政策”。
在故紙堆裏，胡秀敏發現了原勞動和社會保障部辦公廳2001年出具的《關於退休人員被判刑後有關養老保險待遇問題的複函》。複函中稱，服刑期滿的退休人員可續發基本養老金。
這句話，她用筆劃了一次又一次，念給家人聽，念給單位同事聽，念給人社部門聽。然而，從結果來看，複函內容並未產生任何回響。
當然，也有回複的。合肥市兩級法院在對南邵安案的判決中稱，該複函成文時間是機關事業單位養老製度改革之前，所以這裏的退休人員是指“企業”而非機關事業單位。
“可上世紀90年代，紅紙白字寫著不少地方已啟動了機關事業單位改革，如果特指企業，文件肯定會寫上。”南邵安反駁。
卡點
對政策的理解和執行，各地並不統一。
南方周末記者梳理了發生在南方某省的兩起判例，法院最終都支持了養老金被停發的事業單位退休幹部。
這些判決均適用了“69號文”特別條款和原勞動和社會保障部辦公廳的複函，認為現有相關法律法規和政策規定並未將事業單位養老保險排除在整個養老保險體係之外，行政部門對其進行限縮解釋缺乏法律依據。但更多的省市並未采用類似的做法。老人們“卡”在原地。
不像胡秀敏隻能依靠反複信訪，南邵安走了另一條路。
2021年，他寫信向安徽省人大常委會法工委主任吳斌反映情況。吳斌向南方周末記者回憶，看了信後他判斷這個群體數量不會小，又事涉民生，需要盡快明確。
吳斌聯係了省人社廳廳長，廳長回複說要向人力資源社會保障部請示。2023年，他再次向人社廳詢問此事，仍沒有結果，“他們也隻能等人社部發文”。
後來，南邵安又托朋友聯係上了安徽省人社廳養老保險處處長呂泉。呂泉帶隊去過南邵安的單位，向其解釋政策，並想追回那筆25萬元“欠款”。
事實上，25萬元並非焦點，而是談判桌上的籌碼。無論是南邵安還是胡秀敏等人，都願意歸還服刑期間領取的養老金，但前提是恢複發放。
南方周末記者就此事向呂泉求證，他以“這個群體敏感、涉及的政策性很強”婉拒了采訪，建議聯係人力資源社會保障部。
再後來，南邵安找到全國政協委員、安徽省政協原副主席李修鬆，希望他在2022 年全國“兩會”召開時提出，建議盡快出台文件，明確退休幹部的養老金待遇問題。
李修鬆也覺得此事關乎社會穩定。當時養老保險製度並軌在全國推廣已8年，這樣的情形隻會越來越多，李修鬆提交了提案。
2022年的一天，李修鬆電話回複南邵安說，人力資源社會保障部告訴他政策已在加快研究，有望在當年出台。南邵安為此興奮了好長時間。
2024年10月18日，南方周末記者向人力資源社會保障部發函求證，該部宣傳中心新聞處工作人員稱：“部裏一直很關注，目前政策還在研究製定中。”
政策到底“卡”在哪裏？
據南方周末記者從人社係統內部了解，在2014年養老金製度並軌之初，人力資源社會保障部就注意到了這個群體。有內部人士稱他為此多次到監獄調研，但牽扯麵太廣，政策難出。
所謂“牽扯麵太廣”指的是，如果出台新的政策，是否也要考慮2014年以前退休的幹部。過去，他們大多數都沒有繳納過養老保險，他們的養老訴求怎麽辦？
另一位人社係統內部人士向南方周末記者表示：“‘69號文’的發文單位不僅是人社部，如今要更新政策，需多個部門達成一致。”
據向春華回憶，近幾年，針對退休幹部養老金問題，多個部門已多次開會研討此事，但始終存在不同聲音。
決定事件走向的，往往不是政策本身。
南方周末記者采訪的學者、官場人士和律師都提到，在全國反腐形勢下，如何處理因職務犯罪挨過處罰的退休幹部的待遇問題，有關部門拿捏不準。
如果幹部貪汙受賄，違反基本職業道德，還能享受這麽高的養老待遇，“這可能是有問題的。”向春華解釋。
南邵安也托北京的官場朋友問過，得到了類似的說法。但他想不通，在沒有明確法律依據的情況下，行政部門“一刀切”式地全部停發，合理性何在？“何況還有很多退休幹部並非職務犯罪。”他強調。
空轉
但在律師馬永傑看來，能否領取養老金和領取人的身份無關。社會保險法已有規定，隻要個人參加了基本養老保險，退休時滿足了繳納年限，理應領取養老金。
馬永傑過去十年處理了近 20 件“停發”養老金案件，發現案情大同小異。他認為，之所以停發養老金，政策闕如隻是很小的原因，更關鍵的是他們的身份遭到排斥。
在接受南方周末記者采訪時，馬永傑正趕往湖南開庭。開庭所涉案件的原告劉柏林，原是一名正科級幹部。2019年4月，他因受賄罪獲刑三年六個月，當月即被停發養老金至今。
劉柏林向南方周末記者回憶，他所在的懷化市較早啟動了養老金製度改革。自1998年起，他就有了養老保險個人賬戶，每月參保繳費直至2018年退休，從未間斷。
2024年6月，劉柏林將懷化市鶴城區養老和工保中心告上法庭，要求恢複個人養老的基本權益。在馬永傑的建議下，劉柏林請求法院對人力資源社會保障部出台文件的合法性進行附帶審查。
馬永傑分析稱，這一類文件事實上是一種“內部懲戒”，因刑罰而啟動，不符合憲法保障公民基本養老權利和社會保險法的立法精神，屬於刑罰的延伸懲罰，“難道犯了罪的退休幹部，就不是公民了？”
他的觀點在前述南方某省的判決書中得到呼應：養老保險是一項關乎生存權的基本保障製度，停發養老金可能導致喪失勞動力的老人在刑罰執行完畢後進一步失去養老的物質保障，陷入生活困頓，這與養老保險製度的初衷相悖。
然而，2024年8月，懷化鐵路運輸法院一審認為，人力資源社會保障部等出台的規範性文件“於上位法並不衝突，合法有效且合理適當”，駁回劉柏林的全部訴求。
在接受南方周末記者采訪的眾多人士中，不少人都指出政策闕如的症結：國內許多製度仍圍繞身份運轉。“這裏的身份指基於戶口身份、單位性質和職業性質等而建構的社會等級身份。”中共蚌埠市委黨校公共管理教研部吳秀才在《從身份本位到公民權利——中國養老保險七十年》中如此評論。
在湖南懷化，劉柏林剛拿到一審判決書，已準備第二次上訴。此前，二審法院曾將案件發回重審。
在直線距離1200公裏之外的江蘇徐州，胡秀敏等人正籌劃下次上訪。鄰省合肥市的南邵安直言“總不能一拖再拖，還得另覓辦法”。
訴訟、信訪、行政複議……誰也無法給出明確的時間表。
