王璞、曾範敬

中國人民公安大學 涉外警務學院

【導讀】近日，中央財經委員會會議專門研究人口高質量發展問題，強調“人口發展是關係中華民族偉大複興的大事，必須著力提高人口整體素質，以人口高質量發展支撐中國式現代化”。圍繞如何充實和豐富人力資源的問題，近年來一些專業人士建議放開移民政策，借鑒體育領域的“歸化”手段來加強海外人才引進，乃至考慮放開對雙重國籍的限製，“以彰顯開放的態度”。

本文指出，我國實行單一國籍製度，但一直以來都存在支持雙重國籍的呼聲，隨著中國經濟社會的長足發展並融入全球化，中國護照的含金量上升，這種呼聲更為強烈。通過梳理雙重國籍的概念、曆史和現狀，結合事實上的雙重國籍群體的出現，作者認為，在我國實施雙重國籍製度，並不可行。一方麵，雙重國籍問題可能在國家安全、財政納稅、司法管轄、民族認同、國際關係等方麵造成實質性風險；另一方麵，多重國籍在口號上的“效忠”，最終必然行動上的“都不效忠”或“選邊站隊”，將人才和國家發展押寶於雙重國籍群體，也並非最高效的做法。

我國實行雙重國籍製度的

不可行性分析

中華人民共和國成立之初，為打破外交僵局，衝破西方國家防線，緩和與東南亞國家之間的關係，采取不承認雙重國籍政策。但隨著國家經濟的長足發展，中國護照的含金量逐漸提升，不少人提出實行雙重國籍製度的建議。有學者提出，作為“一帶一路”的倡議國，我國應當承認雙重國籍以增加民族自豪感，吸引人才技術資金。從加拿大普通話華人聯合會舉辦的網上民意調查結果來看，參與調查的92%華人認為中國政府應當承認雙重國籍，該報告認為這樣有助於國家利益與華人利益的雙贏。實行單一國籍製度是在曆史考驗下提煉出來的適合我國國情的正確舉措。本文試從雙重國籍的概念、雙重國籍在我國的曆史和現狀、雙重國籍的矛盾性質、雙重國籍的弊端及危害等幾個方麵予以分析論證。

▍雙重國籍的含義及產生原因

雙重國籍，是指一個人同時擁有兩個國家的合法公民身份，即具有兩個國家的國籍。一個人因被某一國家的法律認定，而獲得該國國籍，又被另一國家法律認定，從而獲得這個國家國籍，此人就被視為擁有雙重國籍。導致雙重國籍的原因主要包括：

（一）地域血統原因

一些國家根據出生地主義（屬地主義）來確定該國居住者的國籍，如歐美等國家就以此來認定居住者國籍；一些國家采取血統主義（屬人主義），如有些歐盟國家的僑民後代出生後同時持有雙重國籍，又或家長國籍不同，而使其子女擁有雙重國籍。

（二）法律界定原因

世界上大多數國家的法律規定，本國男性娶外國女性為妻，外國女性自動獲得本國國籍；如果該女性所屬國法律規定，與外邦人結婚並不失去本國國籍，則該女性就獲得兩種國籍。如，美國女人與日本男人結婚，那麽該美國女子就同時擁有美國和日本兩國國籍。

（三）歸化原因

有些國家的國籍法雖規定歸化時需提供放棄或喪失原有其他國家國籍證明，但如果不能把責任歸咎於當事人時，此類人士仍具有雙重國籍；另有一些國家甚至不需要歸化者放棄原有國籍，如澳大利亞、法國、墨西哥等國家的國籍法規定，外僑以婚姻、投資、收養、繼承、技術等原因申請歸化本國，希望獲得本國國籍，並不以放棄原國籍為條件。

（四）居住地變化原因

領土的變更，以及國家間合並會導致原來國家領土上居民的國籍發生變動。

▍我國雙重國籍問題的曆史及現狀

（一）曆史上的雙重國籍亂象

在奴隸社會和封建社會，沒有“國籍”這一說法，居住在我國的人，都被定義為皇帝的臣民，“國籍”二字，最早見於1868年的《中美續增條約》（即《蒲安臣條約》）。清王朝在兩次鴉片戰爭中戰敗，西方侵略者為保障本國公民在我國的權利，強迫清王朝簽訂了一係列不平等條約。《中美續增條約》就是其中之一，該條約在國籍方麵規定了兩點：一是兩國國民均有加入對方國籍的權利，二是兩國有權保留本國僑民的國籍權。

但該條約沒能有效解決國籍問題。大清王朝關閉的國門被打破之後，貧苦百姓紛紛出國謀生，在短短四五十年間，僑居在南洋的華僑發展到數百萬之多。當時的南洋諸島是荷蘭的殖民地，荷蘭殖民當局對華僑采取種族歧視政策，使得僑民受到不公正待遇。於是，在政府的支持下，海外華僑成立商會、學堂，以加強凝聚力。荷蘭擔心對華僑失去“控製”，擬製以出生地為原則的國籍條例，計劃將生於荷蘭屬地的華僑列為荷蘭籍。這項條例引起當地華人的恐慌，各地商會紛紛向清政府要求製定國籍法以對抗荷蘭的國籍法。

除荷蘭國籍法外，另一件事也推進了製定國籍法的步伐。當時不少國家濫發華人入籍證，加入外國籍後便不受大清國的管轄，致使一些心術不正的華人為非作歹，引起社會不滿。迫於雙重壓力，1909年清政府頒發《大清國籍條例》，確定以血統主義為主，出生地主義為輔的國籍認定方法。此舉不僅有效保護了僑民免於居留國的侵害，一定程度上粉碎了荷蘭的陰謀，也在一定程度上遏製了那些胡作非為的外籍華人。

隨後，為抵製大清國籍法，荷蘭頒發了《荷屬東印度籍民條例》，以出生地主義為原則，隻要出生在荷蘭屬地，無論其父母是否為荷蘭籍，該人都為荷蘭籍。於是，部分僑民便擁有了雙重國籍。華僑處於被殖民狀態，隻要不參與政治其身份便無關緊要，因此雙重國籍問題沒有受到重視。二戰後，南洋諸島擺脫了殖民統治，紛紛獨立。獨立後，民眾能夠參與本國事務，擁有雙重國籍身份的華僑引起僑居國政府的警惕。再加之共產黨聲望大增，海外華僑愛國熱情高漲，在海外發展黨組織，選舉海外人大代表，這加劇了當地政府的擔憂，華人的處境更加艱難。

1946年，為解除政府和當地民眾的憂慮，印尼政府頒布《印尼共和國公民法和居民法》，規定外籍人士不表明態度即被動加入印尼籍。法律頒布時，正值當權的國民黨政府忙於內戰，無暇顧及海外發生之事。這一做法嚴重損害了國家主權，在印尼的華僑被動加入印尼籍，擁有了雙重國籍。

（二）解決雙重國籍亂象，確立單一國籍製度

中華人民共和國成立後，我國外交事業處於起步狀態，急需與各國建立友好的外交關係。為消除東南亞及南洋各國對華人的猜忌，保護華人華僑利益，中國政府表明態度，支持單一國籍。1955年，我國與印度尼西亞簽署了《中華人民共和國和印度尼西亞共和國關於雙重國籍問題的條約》，規定具有中國和印尼雙重國籍的人士可以自願選擇國籍，若不作出選擇依據血統原則確定國籍。該條約有效解決了中國和印尼之間雙重國籍問題，促進中國與印度尼西亞以及東南亞國家友好相處，為日後處理此類國際事務提供了範例。

1980年，《中華人民共和國國籍法》正式施行，明確規定：走單一國籍道路，允許自願選擇國籍，但不承認雙重國籍。

（三）國籍確認不一致導致的雙重國籍現象

國籍確認是國籍管理機構對有可能擁有雙重國籍的對象進行國籍審定的過程，以區分外國人和本國人，是處理涉外事務的前提條件。在審查對象明確自己國籍情況下，管理部門能夠很容易審定，如審查對象有意隱瞞自己的國籍情況，則需要管理部門予以核查。然而，在實踐操作中，盡管審查對象如實陳述，還是會出現國籍顯性不一致的現象。

首先，境內與境外的國籍確認分別由出入境管理機構和外交領事機構負責，二者分屬兩個部門，有時會出現出入境管理部門與境外職能部門對同一人國籍確認不一致、境外職能部門對同一人作出兩種確認結果、出入境管理部門未對境外職能部門的失誤進行再次確認等情況。其次，從公安部到公安廳、基層公安局，都下設出入境管理機構，遍布各省（自治區、直轄市），有時會出現上下級出入境管理部門對國籍確認結果不一致，以及不同省（自治區、直轄市）出入境管理部門對國籍確認結果不一致等情況。

導致國籍確認不一致的原因有二：第一，部門之間存在的信息壁壘導致信息交流不到位，出入境管理部門沒法及時獲得準確信息，境內外國籍管理機構無法實時共享信息。第二，各部門間國籍認定標準不統一，境外的外交領事機構與境內的出入境管理機構之間、上下級出入境管理部門之間、不同地區出入境管理部門之間，以及不同層級、不同知識水平的工作人員之間對於某些法條會產生不同理解，導致認定結果不一致。

國籍確認不一致不僅致使當事人在非主動情況下被動持有雙重國籍，給其帶來困擾，也給別有用心之人以可乘之機，使其達成擁有雙重國籍之目的。

▍雙重國籍現象下隱含的三重矛盾

（一）外籍人才的個人利益與國家利益的矛盾

隨著我國的迅猛發展，早期隨“移民潮”和“留學潮”定居國外的華人希望來國內投資就業，但其外籍身份在投資、就業、子女教育等方麵均有所限製。如果承認雙重國籍，便會在一定程度上擺脫這些限製。但從另一個角度來看，承認雙重國籍原則，雖然可使海外華人利益得以滿足，但卻會對國內公民權益造成影響，甚至會削弱國內社會的總體凝聚力。雙重國籍的紅利有利於緩解一時缺少人才和資金的境況，但從長遠來看，不如加大力度發展科技，培養自己的人才，完善國內市場環境，吸引優秀人才和投資。

（二）公民身份與國家認同的矛盾

公民身份一詞體現著國家與公民之間的關係，確立公民對國家的歸屬和參與意識。明確公民身份實質上就是回答“我是誰”這一問題，“我是誰”包括一個人的自我認知和社會定位，明確公民身份也是國家認同的前提。而雙重國籍的存在本身是對這兩個概念的挑戰。首先，從公民身份角度來看，其本質是平等，雙重國籍既打破了身份的平等，也帶來身份認同上的模糊。其次，從國家認同的角度來看，其本質是對人的歸屬的一種確認和自信，民族國家與公民是一種命運共同體，公民的首要目標是國家利益建設。但是，雙重國籍模糊了公民與國家的界線，作為擁有兩個身份的公民，是否能對不同公民身份對應的國家一視同仁，是否能同時為兩個國家作出貢獻，是否能在接受另一種民族國家的文化後仍為本民族國家文化自豪?

（三）公民忠誠性與趨利性矛盾

美、英等國在其入籍誓詞中都包含“效忠”一詞，公民對國家的忠誠無疑是重要的。單一國籍下，一個人屬於一個國家、一個民族，而雙重國籍下，一個人屬於兩個國家、兩種民族。正如杜瓦諾夫所說，雙重國籍可以理解為“妻子可以不僅是自己丈夫的妻子，也可以是他鄰居的”，杜瓦諾夫還認為擁有雙重國籍的人會在“當他們覺得合適時，他們就住在這裏；明天，如果他們不喜歡，那就坐上公共汽車，再也找不到了”。這體現了人趨利避害的本性。我國經濟騰飛後，許多海外華人想要回國發展，希望國內能夠放開雙重國籍而不是主動放棄他國國籍。當國際形勢發生變化後，一些人又可能會為了利益而選擇離開，在利益麵前“忠誠”便會大打折扣。

▍雙重國籍的弊端及危害

（一）雙重國籍的弊端

1.雙重國籍不利於擁有者的個人發展和就業

雖然澳大利亞承認雙重國籍，但仍有多名國會議員和參議員因為雙重國籍身份辭職，這是因為根據澳大利亞憲法規定，擁有雙重國籍的人士原則上不能擔任議員之職。澳大利亞資源和北澳事務部長及參議員卡納萬是擁有雙重國籍的議員之一。其母親為意大利裔，之前為包括兒子在內的家人申請了意大利國籍。當時卡納萬已經25歲，對母親為他申請他國國籍一事並不知情。此外，綠黨副主席盧德拉姆也因雙重國籍辭去議員職務，其出生於新西蘭，3歲時隨父母移居澳洲取得了澳大利亞國籍。根據新西蘭法律規定，父母出生在新西蘭，子女自動獲得新西蘭國籍。由此可見，一些敏感或者持有機密信息的部門是不會聘用雙重國籍人士的。

2.雙重國籍淪為國際逃稅和避稅工具

稅收是指國家為了向社會提供公共產品、滿足社會共同需要，按照法律規定，參與社會產品的分配、強製、無償取得財政收入的一種規範形式。稅收是一種非常重要的政策工具。根據美國研究谘詢機構Nomad Capitalist的評估報告，盧森堡、愛爾蘭、聖基茨和尼維斯三國免簽待遇好且承認雙重國籍，深受高財富人群青睞。大批高淨值人群通過拿到的第二本護照，進行移民、添置海外資產、規劃子女教育、企業海外上市等活動，但也難免實施資產轉移、合理避稅等遊離在法律邊緣的事項。通過海外護照進行逃稅和避稅，不僅極大損害本國財政利益，還會擾亂國際資金流通秩序，影響國際資金正常流通。

3.違法犯罪者利用雙重國籍逃避打擊

跨國犯罪危害性大，涉及麵廣，違反至少兩個國家的法律，因此對跨國犯罪的打擊往往需要國際合作和國家間的配合。如果擁有雙重國籍，犯罪分子就會利用雙重國籍逃脫一國製裁，逃亡到其他國家。雖然我國不允許公民擁有雙重國籍，但仍有一些腐敗分子暗中獲取他國國籍。一旦東窗事發，這些人或因為已成為他國公民，或手持他國護照，而逃之夭夭，給我國帶來巨大的經濟損失和政治影響。由於各國引渡規定各不相同，追捕效果及其有限。據美國媒體報道，中方遞交給美方的外逃貪官名單超過1000人，卻隻有極少數能夠受到法律製裁。

4.其他方麵的弊端

雙重國籍也會在其他方麵給公民帶來或多或少的不便。在納稅方麵，稅法規定會導致重複納稅，尤其是在兩個國家都有收入情況下。在外出旅遊時，經過不承認雙重國籍的國家可能會被沒收其中一個護照。在服兵役問題上，美國雙重國籍公民在另一國家服兵役，某些情況下可能會失去美國國籍。在海外援助方麵，對於雙重國籍雖然兩國同時負有援助義務，但有時也可能相互推諉或放棄援助，會導致援助延遲甚至失去援助。如果雙重國籍人員被指控犯罪時，在法律適用上也會變得很複雜。

（二）雙重國籍存在多種危害

1.威脅國家安全

國家安全作為首要訴求，是指國家處於與危險隔絕的狀態，即國家不受國外的危害和侵襲，國內社會呈現安穩和健康態勢。隻有國家安全這個前提得到保障，其他方麵的安全才有存在的可能性。一旦隱瞞外國國籍的雙重國籍人員，從事涉及國家秘密的工作，或進入與國家安全息息相關的行業，無疑存在較大風險，很有可能導致國家機密泄露。另外，雙重國籍導致的民族認同矛盾和身份認同矛盾，也會使雙重國籍人士可能對效力的對象產生模糊認識甚至發生搖擺，對國家安全帶來威脅。

2.嚴重損害法律威嚴和司法公正

我國法律明令禁止雙重國籍，如加入外國國籍，就必須前往有關部門注銷中國戶口。但不少人加入外國國籍後，抱著僥幸心理並沒有注銷戶口，自由行走於兩國之間。雙重國籍人士不但享有國內社保，而且獲取國外高薪，享受著雙重身份帶來的雙倍福利。這既違背我國法律，又對其他公民有失公平。一些不法分子利用國外關係將不法資產先轉移至國外銀行，然後出逃後立即辦理入籍手續，進而成為外國公民，受該國外交保護。這導致我國無法對此類攜贓款出逃犯罪分子實施有效的法律製裁，嚴重損害我國法律威嚴和司法公正。

3.打擊貪汙和海外追逃難度升級

公認的追逃難點主要有三：經費緊張、警力不足、信息傳達不夠及時。追逃需要從各級公安機關現有警力中抽出一部分人員趕往海外，時間根據案件情況確定，一個月到半年不等，經費來源於財政撥款，相當有限。除此之外，我國警方在國外沒有執法權，相關行動必須得到當地警方的同意和配合，無形中給抓捕帶來很大風險和難度。

即使上述行動一切順利，要將犯罪分子引渡回國也不是一件容易的事。引渡條約中還存在諸多限製，如“雙重歸罪原則”“罪行特定原則”“政治犯不引渡原則”“死刑犯不引渡原則”和“本國公民不引渡原則”，這些原則成為他國拒絕引渡的理由。要將犯罪嫌疑人引渡回國，除了要依賴兩國友好邦交、引渡條約，國籍也是考量是否同意引渡的因素之一。雙重國籍持有者的引渡工作變得更加複雜，若請求國與被請求國正好是該人的兩個國籍國，請求國可以以其為本國公民要求引渡，被請求國也可以以本國公民為由拒絕引渡。目前，中國與他國訂立的引渡條約和《聯合國引渡示範條例》均未提及針對被引渡者持有雙重國籍狀況的解決方法。雙重國籍的存在使一些不法分子有機可乘，倘若犯罪嫌疑人出逃藏匿在一國家，而該國以其為本國公民為由決定庇護，拒絕引渡，則犯罪嫌疑人便可以逃脫另一國的審判和處罰。

4.易引起他國猜忌，影響國家間關係

從曆史的教訓來看，用單一國籍取代雙重國籍，無疑是正確的。單一國籍保障了東南亞各國華人華僑的生活環境，使得東南亞各國放下對華人華僑的戒備。新加坡人口主要由各地區移民及其後裔組成，其中華人占總人口的74.2%，由華人帶去的文化習俗也成為新加坡的文化特色之一。在以奢侈品製造聞名的意大利，來自中國溫州的華人將生意從傳統製造業做到服務業，在意大利引以為傲的服裝業，“意大利製造”（Made in Italy）被賦予新的涵義——“意大利原產，中國人製造”。中國人強大的生存、生產能力為外國所警惕，如果允許其擁有雙重國籍，將會極大影響我國與這些國家之間的關係。

5.海外公民利益保護受到限製

隨著全球一體化的發展，中國製造、中國企業走出國門，分布在世界各地。地區衝突、恐怖襲擊、極端氣候、各種糾紛威脅著海外公民的安全，加強海外公民利益保護成為外交工作的重要一環。而雙重國籍公民的海外利益保護不是僅僅通過其中一個國家立法就能夠解決的問題，需要兩個國家多方協調達成一致，其中的難度不言而喻。

▍結語

盡管全球有160多個國家不同程度地認可雙重國籍，海外華人對此呼聲也很高。然而，從大局和未來著眼，單一國籍製度有利於維護國家利益與人民利益，維持友好的外交關係及和平的國際環境，保障海外華人和諧的異國生活及國內人民穩定的生活環境。因此，筆者認為我國應繼續堅持單一國籍製度，並對我國國籍管理提出幾點建議：

第一，在引進人才投資方麵，對海外高技術人才、投資提供便利，進一步完善永久居留製度。同時，加強國內人才培養，營造良好的科研、投資環境。不僅用優秀的硬件設施吸引海外人才投資，還要留住國內人才與投資。

第二，充分發揮高科技在出境入境信息平台中的作用，促進不同部門、不同層級、不同地域的信息交流，爭取實現信息的實時傳遞和及時更新，利用麵部識別、指紋識別等生物技術來識破變裝偽造等情況。

第三，加強部門間的信息溝通、整合職能，提升管理人員法律素質，完善法律解釋，對公職人員取得第二國籍、協助他人獲得雙重國籍的行為加大懲罰力度。