世界經濟武器化

今年6月，華盛頓宣布與北京達成“框架協議”，標誌著全球政治經濟悄然換擋（下圖 thekhmertoday）。有人以為這開啟了美國單邊主義“解放”時代，或者世界步入拜登政府可控大國競爭秩序。其實，這僅標誌著武器化相互依存時代的開始。這個新時代將由經濟和技術脅迫武器 - 製裁、供應鏈攻擊和出口措施 - 塑造。二十多年來，美國單方麵將這些金融、信息流和技術瓶頸武器化，以獲取戰略優勢。在如今這個市場交換已與國家安全無可避免地糾纏在一起的時代，美國正光明正大地利用手中掌握的利器奮起捍衛自身的利益，和與攸關對手進行交易。

這就是川普政府不得不與中國大陸達成協議的原因。政府官員現在承認，他們在半導體出口管製方麵做出了讓步，以換取中國大陸放鬆對稀土礦的限製，這些限製正在嚴重削弱美國汽車業。新思科技（Synopsys）和鏗騰電子（Cadence）等提供芯片設計軟件的美國公司可以再次在中國大陸銷售其技術。美國公司英偉達（Nvidia）也可以再次向大陸客戶銷售用於訓練人工智能的H20芯片。

曾經，華盛頓不得不在其他國家研製出原子彈後重塑美國的國家安全格局。在當今這個對手和盟友都能將相互依存武器化的世界裏，美國也必須重建其經濟安全格局。換言之，經濟武器正在像核武器一樣擴散，給美國和其他大國帶來了新的困境。就在歐洲國家等其他大國麵對新的世界舉步維艱時，處於上升期的中國大陸正以驚人的速度適應這個新世界。但是，所有國家都必須更新其戰略思維，思考自身的理論和能力如何與其他大國的理論和能力相交織，以及擁有自身利益和能力的企業將如何應對。

美國麵臨的問題在於，川普政府正在耗費其推進美國利益和防範反製行動所需的資源。在核時代，美國對機構、基礎設施和武器係統進行了曆史性投資，這些投資將使其獲得長期優勢。如今，??川普2.0政府似乎正在積極破壞這些力量源泉。隨著川普2.0政府展開針鋒相對的攻勢，它正在摧毀應對其麵臨的複雜權衡所需的專業技術體係。

隨著中國大陸迅速適應武器化相互依存的新現實，它正在構建以能源經濟為中心、相互促進的高科技產業替代“堆棧”。歐洲目前舉步維艱，但隨著時間的推移，它也可能創造出自己的替代技術套件。而美國則正在拋棄其製度和技術優勢。如果華盛頓未能適應國際體係的變化，不僅會損害美國的國家利益，還會威脅到美國企業的長期健康和美國公民的生計。以上為約翰·霍普金斯大學教授法雷爾（Henry Farrell）和喬治城大學教授紐曼（Abraham Newman）題為《Weaponized world economy》一文內容簡介。以下介紹法雷爾和紐曼教授這篇文章發表在《外交事務》 上的文章的詳細內容。

武器化相互依存

武器化的相互依存是即將結束的全球化大時代的一個意料之外的副產品。冷戰結束後，企業在以美國為中心的基礎設施之上構建了一個相互依存的全球經濟。互聯網、電子商務以及後來的社交媒體等美國提供的技術平台，將世界通信係統編織在一起。全球金融體係也因美元清算（即企業直接或間接使用美元進行國際交易）、執行此類交易的代理銀行以及SWIFT金融信息網絡而融合在一起（下圖 wiki/piie/investopedia）。以美國為中心的半導體製造業務被分拆成遍布歐洲和亞洲的眾多專業化流程，但半導體軟件設計等關鍵知識產權仍然掌握在少數美國公司手中。這些係統中的每一個都可理解為相互關聯的相關技術和服務的複合體，這些技術和服務最終會相互加強。例如，加入開放互聯網，也越來越意味著加入美國的平台和電子商務係統。

2001年9/11襲擊事件後，美國開始使用這些係統追捕恐怖分子及其支持者。經過二十多年的累積試驗，美國從利用金融瓶頸打擊恐怖分子，發展到針對銀行實施製裁，並最終將伊朗等整個國家排除在全球金融體係之外。互聯網變成了一個全球監控工具，使美國能夠要求受其監管的平台和搜索公司交出其全球用戶的關鍵戰略信息。經濟相互依存的基礎設施被用來對付美國的敵人和朋友。當川普1.0政府退出《聯合全麵行動計劃》時，美國威脅要製裁那些繼續與伊朗伊斯蘭共和國做生意的歐洲人。歐洲各國政府發現自己基本上無力保護本國企業免受美國強權的威脅。

2019年時，支撐全球化的許多最重要的經濟網絡，如通信、金融、生產，等等，已經高度集中，以至於僅少數關鍵企業和經濟參與者便有效地控製了它們。能夠對這些企業施加權威的美國政府，可以利用這些企業獲取有關其對手的信息，或阻止競爭對手進入全球經濟的這些關鍵環節。二十多年來，美國建立了各種機構來維護和引導這種權威，以應對一係列特定的危機。川普的一些高級官員很欣賞本文作者關於有效控製並利用全球化經濟網絡為政府特定目的服務的研究成果。當川普政府試圖加大對中國大陸電信製造商華為的打壓時，一位高級官員抓住了“武器化相互依存”這一概念，將其作為加強半導體出口管製的策略，並稱其為“美好的事物”。

然而，全球化所構建的世界並非其倡導者所承諾的和平市場競爭的平坦景象。相反，它充斥著等級製度、權力關係和戰略弱點。此外，它從根本上就不穩定。美國的行動會招致目標國的反應，並引發這些國家對美國的反製。大國可能會對美國采取攻勢，尋找它們也能利用的弱點。小國可能會尋求使用不太負責或透明的交易渠道，從而有效地在全球經濟中構建暗箱操作。美國越是利用互聯互通來對抗其對手，這些對手，甚至是盟友，就越有可能切斷聯係、躲藏起來或進行報複。隨著其他國家將相互依存作為武器，全球經濟的連接結構將按照新的邏輯被重新編織，創造出一個更多地基於攻防而非共同商業利益的世界。

美國總統拜登也將武器化作為日常治國工具。他的政府將川普1.0時期的半導體出口管製提升到一個新的高度，先是針對俄羅斯，以削弱莫斯科的武器計劃，然後管製對中國大陸的出口，阻止北京獲得有效訓練人工智能係統所需的高端半導體（下圖 The Atlantic）。據《華盛頓郵報》報道，拜登政府官員曾起草了一份旨在將製裁限製在緊急國家安全問題上的文件。一位前官員抱怨說，這個“無情的、永無止境的、你必須製裁每個人及其姐妹的……係統”已經“失控”。

類似的擔憂也困擾著出口管製。政策專家警告稱，技術限製會鼓勵中國大陸擺脫美國的控製，發展自己的先進技術生態係統。但這並沒有阻止拜登政府，它在執政的最後幾周宣布了一項極其雄心勃勃的計劃，將整個世界劃分為三部分：美國及其少數最親密的盟友組成的精英階層，絕大多數國家處於中間位置，少數宿敵處於最底層。通過出口管製，美國及其親密夥伴將保留用於訓練強大人工智能的半導體和最新“權重”，即驅動前沿模型的數學引擎的使用權，同時阻止美國的對手獲得這些資源，並迫使大多數國家簽署普遍限製協議。如果這一計劃奏效，將確保美國在人工智能領域的長期優勢。

拜登之後的川普2.0政府肯定沒有放棄美國主導和控製咽喉要道的目標。但美國麵臨的問題是，其他國家並沒有袖手旁觀。相反，他們正在構建抵禦入侵的經濟和製度手段。

飛去來器

多年來，相互依存如今正反噬美國，被其他國家用作武器來對抗美國的強權。隨著中國大陸和歐盟開始意識到自身麵臨的風險，它們在努力彌補自身弱點的同時，甚至可能利用他國的弱點。這些大國認識到，他們不僅僅要識別本國存在的關鍵經濟瓶頸，還需要建立能夠收集足夠信息以掌握眼前利益和風險，並加以利用的國家機構。正是中國大陸采取這種行之有效的做法，利用美國的弱點迫使其坐上了談判桌。相比之下，歐洲內部的製度缺陷使其搖擺不定，使其在麵對美國和中國時處於危險境地。

中國大陸曾經將技術獨立視為重要的長期目標。斯諾登事件後，北京將對美國技術的依賴視為緊迫的短期威脅。北京官方媒體的文章開始大肆宣揚“信息安全”和“數據主權”對中國大陸國家安全的關鍵作用（下圖 thehackernews）。真正的警鍾出現在川普政府首次威脅切斷大型電信公司中興通訊獲取美國技術的權利，隨後又對華為實施出口管製，因為川普政府已將華為視為對美國科技主導地位和國家安全的緊迫威脅。大陸官方媒體開始關注“瓶頸”帶來的風險以及“自力更生”的必要性。

隨著中共建立“舉國體製”以確保大陸的技術獨立，並呼籲“突破重大‘瓶頸’技術和產品”，這些擔憂轉化為政策行動。中國大陸也開始思考如何更好地利用其在稀土開采和加工領域所占據的主導地位優勢。中國在該領域的實力並非來自對礦產資源的簡單壟斷，而是來自其對開采和加工這些資源所必需的經濟和技術生態係統的主導地位。值得注意的是，這些關鍵礦產資源用於各種高科技工業用途，包括生產對汽車、飛機和其他尖端技術至關重要的專用磁鐵。

在意識到美國利用關鍵技術卡脖子的威脅後，中國大陸借鑒了美國的策略。2020年，北京出台了出口管製法，該法借鑒了美國體係的基本要素。隨後，2024年又出台了限製兩用物項出口的新法規。大陸迅速建立了一個官僚機構，將關鍵技術轉化為實際的籌碼。中國大陸還意識到，在一個武器化相互依存的世界裏，權力並非來自擁有可替代的商品，而是來自控製技術棧。正如美國限製芯片製造設備和軟件的出口一樣，大陸也禁止出口加工稀土所需的設備（下圖 VOA）。這些複雜的監管體係不僅為北京提供了更大的控製權，還提供了關於誰在購買什麽的關鍵信息，使其能夠更巧妙地針對其他國家的痛點。

這就是為什麽美國和歐洲製造商在今年六月陷入困境的原因。中國大陸利用其新的出口管製製度並非僅僅為了報複川普，而是為了擠壓歐洲，阻止其與美國站在一起。梅賽德斯和寶馬等德國汽車製造商與美國競爭對手一樣擔心，如果沒有專用磁鐵，他們的生產線將陷入停頓。當美國和大陸首次達成臨時協議時，川普在“真相社交”網站上宣布，“所有磁鐵以及任何必要的稀土都將由中國預先供應”，承認了美國經濟麵臨的緊迫威脅。大陸的長期問題是，其國家過於強大，非常願意出於純粹的政治目的幹預國內經濟，從而阻礙了投資，並可能扼殺創新。盡管如此，在短期內，中國大陸已經建立了關鍵能力，可以在其認為必要時重新實施管製，以抵製美國的進一步要求。

歐洲人的行動能力

歐洲能否承受來自北京以及華盛頓的壓力，仍是一個懸而未決的問題。歐洲擁有地緣經濟超級大國的許多實力，如SWIFT係統和歐洲清算銀行都設在比利時；包括荷蘭半導體光刻機巨頭ASML、德國企業軟件公司SAP和瑞典5G提供商愛立信在內的歐洲公司占據著技術棧的關鍵節點。從某種程度上來說，歐洲單一市場是全球第二大市場，這使其有可能擠壓那些想要向歐洲企業和消費者銷售商品的公司。但是，缺乏能夠有效利用這些實力的製度機製。

這就需要歐洲建立自己的一套全麵的機構和獨立的技術棧，如 “歐洲堆棧”（EuroStack）項目（下圖 telercomtv）。該項目旨在通過建立獨立的信息技術基礎來保護歐洲免受外國幹涉。盡管在川普第一屆政府時期，歐洲意識到了武器化相互依存的危險，但很快又陷入了沉睡。公平地說，歐盟的弱點也反映了其獨特的處境：它依賴外部的軍事支持。俄羅斯入侵烏克蘭加劇了歐洲對美國的短期依賴，即便歐洲國家正在努力增強其防禦能力。拜登政府對經濟脅迫進行了友好的粉飾，與荷蘭等歐洲國家政府協調，限製阿斯麥（ASML）的機器向中國大陸出口。與此同時，美國向歐洲提供了對俄羅斯實施金融製裁和出口管製所需的詳細情報，使歐洲無需發展自身的能力。

歐洲內部的分裂加劇了歐洲的疲軟。2021年，中國大陸對立陶宛實施一係列出口限製，以懲罰其對台灣的政治支持，德國企業向立陶宛政府施壓，要求其緩和局勢。歐洲對大陸經濟脅迫威脅的回應一次又一次地被那些渴望保住大陸市場準入的歐洲企業所打壓。與此同時，旨在加強經濟安全的措施要麽被歐盟成員國淡化，要麽被駐北京的貿易代表團所限製，而這些代表團裏擠滿了渴望達成交易的高級官員。

最重要的是，歐洲幾乎不可能在經濟安全問題上采取一致行動，因為各國都小心翼翼地控製著本國的國家安全，而歐盟作為一個整體卻管理著貿易和市場監管的關鍵方麵（下圖 peoplesdispatch）。歐盟委員會貿易司和各成員國首都分布著許多能力超群的官員，但他們卻難以協調將經濟手段與國家安全目標相結合的大規模行動。其結果是，歐洲擁有眾多經濟安全目標，卻缺乏實現這些目標的手段。盡管歐盟委員會主席馮德萊恩警告稱“相互依存關係武器化的風險”，且歐盟委員會也製定了一項真正成熟的歐洲經濟安全戰略，但它缺乏能夠付諸實踐的官僚工具。它既沒有類似美國外國資產控製辦公室（OFAC）的機構，無法收集信息並針對對手采取措施，也沒有類似中國新設立的出口管製機製。

一個迫在眉睫的考驗是，歐洲究竟會動用其所謂“大火箭筒”的“反脅迫工具”，還是任其鏽蝕至過時。這一複雜的法律機製允許歐盟通過一係列工具應對脅迫，包括限製市場準入、外國直接投資和公共采購，以便布魯塞爾能夠對盟友和對手進行反擊。該工具最初是為了應對川普1.0政府的威脅而構思的，後來被匆忙改造，以提供反擊中國大陸的手段。

反脅迫手段與經典冷戰諷刺電影《奇愛博士》（Dr. Strangelove）中的“末日機器”截然相反。那台機器之所以造成災難，是因為它能夠在受到攻擊時自動發射核導彈，但卻一直嚴格保密，直到攻擊真正發生。相比之下，歐洲官員喋喋不休地談論他們的末日裝置，但歐洲的對手們卻確信它永遠不會被部署；這種確信促使他們隨意脅迫歐洲公司和國家。

自毀長城

歐洲受製於結構性弱點，但美國的困境很大程度上源於其自身的選擇。數十年來，美國緩慢構建起複雜的經濟戰機製，如今卻正在將其摧毀。這在一定程度上是國內政治的意外後果。川普政府第二次凍結了聯邦政府的招聘，重創了許多機構，包括負責監管美國海外資產控製辦公室（OFAC）的財政部恐怖主義和金融情報辦公室，導致關鍵職位空缺，各部門人手不足（下圖 facebook）。初步預算提案預計該辦公室的資金總體將減少，盡管與製裁相關的項目數量持續增加。盡管美國商務部長盧特尼克表示支持其部門主要負責出口管製的工業和安全局，但作為政府大規模裁員的一部分，該機構損失了十多名員工。

這種製度性衰敗是川普主義的必然結果。在川普眼中，所有對其權力的製度性限製都是不合法的。這導致了過去幾十年來主導經濟安全決策的機構的大規模改革。正如記者圖西在《政客》雜誌上所記錄的那樣，本應協調聯邦政府和各機構安全政策的國家安全委員會已裁員超過一半。國務院因裁員而元氣大傷，而製定和傳達政策的傳統跨部門流程幾乎消失殆盡，官員們對自身職責的期望一無所知，而那些喜歡冒險的官員則得以用自身缺乏協調的舉措來填補這一空白。政策的中心反而集中在川普本人以及在橢圓形辦公室裏熙熙攘攘、目不暇接的訪客隊伍中最後與他交談的人身上。隨著個人主義取代官僚決策，短期利益淩駕於長期的國家利益之上。

這引發了盟友以及美國法院的反擊。加拿大總理卡尼最近警告稱，“美國正開始將其霸權貨幣化”。長期以來，在國家安全問題上對美國行政部門極其順從的美國聯邦法院，如今可能正在重新考慮其立場。今年5月，美國國際貿易法院發布了一項令人震驚的裁決，裁定美國援引《國際緊急經濟權力法》對加拿大和墨西哥征收關稅的行為超越了其權限。該裁決已上訴至聯邦巡回上訴法院，但該判決很可能隻是眾多挑戰中的第一個。值得注意的是，這起貿易案源於保守派和自由主義律師提起的訴訟。

川普政府對國家機構的攻擊正在削弱美國實力的物質來源。在金融、科技和能源等核心領域，川普政府正在削弱美國的中心地位（下圖 The Atlantic）。川普及其盟友正在積極推廣加密貨幣，這些貨幣比傳統美元更加不透明，也更缺乏責任感，並且放棄對那些允許逃避製裁和洗錢的加密貨幣平台采取執法行動。據美國財政部稱，今年4月，美國政府解除了對Tornado Cash的製裁，該服務曾為朝鮮洗劫價值數億美元的被盜加密貨幣。美國兩黨對穩定幣（加密貨幣）的熱愛，正促使中國和歐洲加快開發替代支付係統的步伐。

在某些情況下，川普政府推翻了拜登的政策，並推動了先前受控技術的傳播。在與阿聯酋達成的一項重要協議中，川普政府同意使用美國先進的半導體技術，促進該地區數據中心的大規模擴張，盡管阿聯酋與中國大陸的關係持續良好，且政策專家警告美國不應依賴中東發展人工智能。最近，川普及其國會盟友今年夏初推動的支出法案加倍推行碳經濟，實際上將下一代能源技術的控製權拱手讓給了北京。華盛頓方麵正努力抵消中國大陸在關鍵礦產方麵的影響，同時卻在取消旨在最大限度地減少美國在可再生能源和電池開發等關鍵領域對中國供應鏈依賴的措施，並大幅削減其在科研領域的投資。其結果是，美國將麵臨一個艱難的選擇：是依賴中國大陸能源技術，還是盡力利用早期那些奄奄一息的技術。

人們或許會以為，美國會像應對早期核擴散時代那樣，應對武器化相互依存的時代：重新調整其長期戰略，構建製定良好政策所需的機構能力，並鞏固其全球地位。然而，它卻將賭注押在短期交易上，削弱了機構分析信息和協調政策的能力，並毒害了其仍然控製的經濟和技術中心。這不僅影響了華盛頓脅迫其他國家的能力，也削弱了美國關鍵經濟平台的吸引力。利用武器化的相互依存總是能夠利用“美國體係”的優勢：一套相互強化的製度和技術關係，將其他國家吸引到美國的軌道上。如果運用得當，武器化進程會緩慢推進，並且保持在其他國家可以容忍的範圍內。

然而，如今美國正陷入快速且失控的資產縮減，以犧牲長期目標為代價追求短期目標。它日益隨意地使用其工具，這容易導致誤判和出人意料的後果。而美國這樣做的背景是，其他國家不僅在發展自身能力以懲罰美國，而且還在構建可能比美國更吸引世界的技術棧。如果中國在能源技術領域取得突破，其他國家也將被拉入其軌道。美國就依賴中陸的風險發出的陰暗警告，對於那些非常清楚美國多麽願意將相互依存作為武器以達到其一己私利目的的國家來說，毫無意義。

識時務者為俊傑

在核時代的最初幾十年，美國決策者麵臨著巨大的不確定性。這促使他們在機構和戰略理論方麵投入巨資，以期避免噩夢般的局麵。如今，在武器化相互依存的時代，華盛頓正進入類似的時刻，發現自己的處境尤為岌岌可危。現任美國政府認識到，美國的確能夠利用其他國家的經濟弱點，但其自身也同樣脆弱（下圖 dimsumdaily/GE）。要解決這些問題，就需要政府采取與川普內心深處的本能相悖的行動。主要問題在於，隨著國家安全與經濟政策的融合，各國政府不得不應對一些極其複雜且不受其控製的現象：全球供應鏈、國際資金流動以及新興技術體係。核戰略側重於預測單一對手的反應；而如今，地緣政治在很大程度上由武器化的相互依存所塑造，各國政府必須在一個由更多參與者組成的領域中探索，設法將私營部門的供應鏈轉向不損害自身利益的方向，同時預測眾多政府和非政府行為體的反應。

要使美國能夠在武器化的相互依存時代保持自身地位，僅僅阻止那些憑直覺製定政策和自私自利行為的官僚機構是不夠的。在武器化的相互依存時代，成功的戰略需要建設更加靈活，更有能力發展深厚專業知識的機構，以理解一個變化中的極其複雜的世界。在這個世界中，華盛頓的對手如今掌握著許多主動權。

華盛頓更專注於思考如何最好地使用這些武器，而非何時不使用這些武器。因為其他國家盡管存在風險，仍願意依賴美國的技術和金融基礎設施 – 這些國家認為美國政府的自身利益至少在一定程度上受到法治和考慮盟友利益的約束。由於川普2.0政府明確無誤的損人利己言行，美國盟友對是否繼續依賴美國的技術和金融基礎設施轉變了態度，而且很可能是不可逆轉（下圖 facebook）。如果沒有對美國脅迫行為的明確且可執行的限製，穀歌和摩根大通等最具影響力的美國跨國公司將發現自己陷入四麵楚歌。隨著各國努力保護自己免受美國脅迫的影響，全球市場正在經曆深度分裂和斷裂。美國前財政部長薩默斯警告稱，全球經濟“越來越接受碎片化”。

這反過來又揭示了一個更深層次的教訓。過去二十五年裏，美國受益於其將相互依存武器化的能力。它享有基於多邊機構的國際經濟優勢，以及圍繞其自由大國自我形象構建的技術體係，即便如此，它仍然采取單邊甚至有時不自由的方式，以維護其自認為合適的利益。就在一年前，一些美國知識分子和政策製定者還希望這一體係能夠無限期地延續下去，以便美國單邊的強製力量與自由價值觀能夠繼續並駕齊驅。

現在看來，這種情況極不可能發生。美國麵臨著一個選擇：要麽活在一個美國咄咄逼人的脅迫與美國霸權衰落相互促進的世界裏，要麽在一個華盛頓與其他自由主義國家重新結盟，放棄濫用單邊權力的世界裏。不久前，美國官員和許多知識分子還把武器化的相互依存時代和美國霸權時代視為同一概念。如今，隨著其他國家也擁有了這些武器，這種假設似乎已經過時。如同核時代一樣，美國需要擺脫單邊主義，走向緩和與軍備控製，並且或許從長遠來看，需要在更穩固的基礎上重建一個相互依存的全球經濟。如果做不到這一點，美國的安全和繁榮都將麵臨風險。

* 本文作者之一亨利·法雷爾（Henry Farrell）現就職於約翰·霍普金斯大學，擔任斯塔夫羅斯·尼亞喬斯基金會阿戈拉研究所國際事務教授（Stavros Niarchos Foundation Agora Institute Professor of International Affairs）。

  本文另一位作者亞伯拉罕·紐曼（Abraham Newman）係外交學院約翰·鮑爾斯國際商務外交講席教授（International Business Diplomacy at the School of Foreign Service，在喬治城大學擔任政府係教授。

兩人合著了《地下帝國：美國如何武器化世界經濟》（Underground Empire: How America Weaponized the World Economy）一書。

參考資料

Farrell, H.& Newman, A. (2025). Weaponized world economy. FOREIGN AFFAIRS. 鏈接 https://www.foreignaffairs.com/united-states/weaponized-world-economy-farrell-newman