美國亞洲文化學院教授郭玉貴談：奧巴馬教育新政
郭玉貴
美國亞洲文化學院教授、美國國家科學基金會谘詢顧問
2009年4月22日
問題一。奧巴馬在競選時並不是以教育見長的，和布什相比差距很大。但是現在上台短短幾個月，卻表現得熱衷於教育改革，您認為促使其關注教育的動力是什麽？
答：在當選總統之前，兩人在教育上的經曆確實不同。布什在90年代擔任德克薩斯州州長時直接領導了該州的教育改革，成效顯著，並因創造了“德州教育神話”而聞名全國。奧巴馬雖然這方麵的經曆沒有布什顯赫，但並不表明他不支持教育改革。事實上，奧巴馬在擔任伊利諾斯州參議員時，就積極支持特許學校的發展。另外，由於本次總統選舉中教育問題置於相對靠後的地位，奧巴馬在教育經曆上所處的劣勢倒並未對其造成很大的影響。當然，如果放在8年前的時空背景下，他能否當選就很難說了。
至於他上台短短三個月就熱衷於教育改革，我認為並不矛盾，主要有三方麵促成：
第一是基於他個人的理念和經曆，這一點是最主要的。從他的族裔背景和成長過程以及對美國教育問題的了解，他肯定是要立意進行教育改革的。然而，在競選中為迎合本黨立場和所代表的特定利益團體的需求，他在教育政策上不得不降低其鋒芒，很多時候是在進行刻意模糊。這種在競選中慣用的策略，一旦當選，就可拋棄，從而將自己真實的意圖表露出來（讀者可參考1月20日本報刊載的作者《平衡·改革·爭議：看“奧巴馬時代”的教育走向》一文）。
第二是形勢比人強。目前的金融風暴不僅衝擊美國的經濟，更直接影響了美國的教育。美國各州和學區的教育經費缺口巨大，成千上萬的教師麵臨裁員和大批學校麵臨倒閉的威脅。單單一個底特律城市的教育經費缺口就高達4.08億美元，導致數十所學校倒閉，最終由州政府接管該市的教育係統。這種迫在眉睫的狀況，迫使奧巴馬必須采取一係列應急措施。
第三個動力是著眼於美國整體和長遠的發展。從奧巴馬近期的經濟刺激經濟法案以及教育改革的政見來看，他是相當有抱負和雄心勃勃的。他將教育視作重建美國經濟的基石之一，並在刺激經濟法案中將教育置於相當優先的地位。我們將在回答下麵問題時再具體說明。
問題二．在競選期間奧巴馬許諾了許多教育撥款，當時人們並不認為能夠兌現。但是前不久通過的刺激經濟法案中，很大一部分資金撥給了教育，是不是意味著奧巴馬開始兌現承諾？救市計劃將大筆撥款用於教育，其意義何在？是否可以認為金融危機為奧巴馬推行教育改革提供了契機？
答：如果在正常年景裏，當選總統要馬上兌現其競選期間許諾的教育撥款不見得會很順利。這需要經過國會兩黨議員的反複辯論、博弈、讓步、妥協等程序，結果可能是曠日持久，或者通過後已修改得麵目全非，也可能一直通不過，這種情況在老布什和克林頓時代都碰到過。在美國要推行什麽事，必須要有相應的法律依據，而緊隨著法律後麵必須要有金錢作後盾，而且這錢還不能少，否則會麻煩不斷。其典型的例子就是小布什主導通過的《不使一個兒童掉隊法》，該法在通過的最初幾年中，各州就一直抱怨實施的配套經費不足，不但據此抵製該法的實施，甚至多次起訴聯邦政府。直至去年奧巴馬在競選中，還借此調侃《不使一個兒童掉隊法》是缺錢的法律。而這次的經濟危機在某種意義上使奧巴馬因禍得福，他以救急的名義，將競選期間許諾的教育撥款以一攬子的方式放在刺激經濟法案中，既省卻了上述的這些麻煩程序，也兌現了他的許諾，可謂一舉兩得。
至於救市計劃將大筆撥款用於教育的意義何在？這要從奧巴馬的刺激經濟法案上分析。我們知道奧巴馬的刺激經濟法案的全稱是《美國複蘇與再投資法》。該法的重點是“再投資”，而再投資的對象和領域是在危機過後能引領下一輪經濟振興和持續發展的部門。在這一原則指導下，該法對行將淘汰、過時或無法為下一輪經濟振興起帶動作用的製造業、建築業和服務業一概不救（除了一個通用汽車公司外，但前提條件是必須於6月1日前拿出改組方案），而將所有資金投放到“能使美國經濟增長並使美國在21世紀繼續成為美國世紀”的五大支柱領域。這五大支柱領域就是4月14日奧巴馬在喬治城大學發表講話時提出的：修改金融市場條例和監管政策，決不對金融業放任不管；增加對教育的投入，使美國培養的勞動力大軍更有技能和競爭力；加大對可再生能源和技術的投資，以此創造新的工作崗位和新的產業；增加對醫療衛生的投資，以減輕家庭和企業的負擔；削減聯邦政府的財政花費，為下一代減少債務。在這五大支柱領域中，奧巴馬將教育置於非常重要的位置。在刺激經濟法案總價7870億美元中，有約1/7，即1150億美元直接補助教育係統。這是美國曆史上最大的一筆一次性投向教育的撥款，這是奧巴馬政府將教育視為確保美國知識經濟能持續長久發展的主要基礎設施之一。其意義是深遠的，也表明奧巴馬是具有前瞻性眼光的。
盡管奧巴馬借此機會將大筆撥款投向教育以兌現其許諾，然而他清楚這些經費主要是救急性質的短期應急措施，如要通過輸血將教育係統改造為有效的造血機體，還必須輔之於改革。這樣，金融危機就為奧巴馬推行教育改革提供了契機。2月17日奧巴馬簽署了《美國複蘇與再投資法》後，美國聯邦教育部很快據此製定了教育穩定基金計劃。該計劃的目的“是幫助各州和地區減少和避免因縮減而造成的基本的教育服務的損失”，同時也規定了四個附加條件，即凡是申請領取穩定基金的各州，在提交申請時必須載明將從以下四個領域進行改革的詳細計劃：采取措施提高教師的教學技能並將高質量的教師公平的分配於各個學校和各個班級；建立從學前教育-小學-中學-大學-職場的學生成長的數據庫係統，以便跟蹤學生的進步和促進其不斷提高；在為包括英語水平欠缺和身體有殘障的所有學生製定嚴格麵向大學和職場的學業標準和高質量的評估中有進展；提供針對性和強有力的支持和有效的幹預以改變學業落後的學校。並且規定各州在提交申請時隻能領取67%的救助款，其餘33%的救助款必須由教育部批準改革計劃後再發放。使各州在獲得“救命錢”的同時，必須承擔相應的義務。這樣，奧巴馬就用撥款為杠杆，巧妙地將救助款與教育改革緊密地掛上了鉤。
問題三．現在，能否說奧巴馬政府的教育政策已經形成？它到底是一種對《不讓一個孩子掉隊法》的顛覆性改革，還是細枝末節的修補？從目前看，有哪些創新之舉？
答：盡管迄今奧巴馬上台才三個月，由於擺脫了競選時的種種顧忌和束縛，加之是處於非常時期，他已通過一係列演講、談話和文件將自己內心的真情實念展露無遺。尤其是他3月10日所作的演講可視為是他教育政策的藍皮書，其獨特之處是美國曆史上作為一個總統在一次演講中論述教育問題最多的一次。在演講中奧巴馬一改其在競選期間在教育議題上言談謹慎的作為，對美國教育的弊端大張撻伐，對美國教育改革作了相當全麵的論述。主要涵蓋了五方麵教育改革的重點，包括加強學前教育；將美國教育標準提升至世界一流；改革教師的聘用、培訓和獎勵機製；促進學校製度的創新；加強對高等教育的資助等。
就像我1月20日文章中所提及的，《不讓一個孩子掉隊法》是美國兩黨經過多年博弈，在各自妥協的基礎上達成一致的共同政策，奧巴馬是不能挑戰其原則的。事實上，除了對實施該法的配套經費不足和未盡力幫助失敗的學校有所不滿外，奧巴馬提出的教育政策更多的是延續該法的精神。正如剛隨布什退下的前教育部長斯佩林斯所說：“他（指奧巴馬）所說的許多事情對我來說是太熟悉了，如教師激勵工資、特許學校、提高學業標準及幫助彌合學業差距等，我希望能繼續這些政策”。難怪有人評論說：“在教育上，奧巴馬實質上是在讓布什延續他的第三個總統任期”。
顯然，奧巴馬不僅不可能對《不讓一個孩子掉隊法》進行顛覆性改革，而且走得更深更遠。他的創新之舉包括為美國民眾提供從搖籃直至職場的完整和全麵的教育；改變學前教育僅是看護，忽視教育的觀念；延長學年和學日時間；增加家長和學生本人的責任等一係列設想和倡議。這些提議均得到了正麵的評價。
問題四．奧巴馬的教育政策對美國各州會產生一種怎樣的影響？是像《不讓一個孩子掉隊法》一樣具有法律效力，還是僅僅是一個方向和原則性的指導？
答：目前奧巴馬的教育政策對各州的影響主要體現在救濟上。雖然他利用撥款為杠杆，將救助款與教育改革緊密地掛上了鉤，但畢竟缺乏法律的強製性。從上麵分析中，我們知道各州領取救助款的資格隻有兩條：隻要提交申請就可領取67%的救助款；教育部批準各州書麵改革計劃後就可發放其餘33%的救助款。也就是說：各州提交書麵申請和改革計劃後，是否在實踐中真改革還是假改革、改革得多或少和成或敗，都不影響他們領取100%的救助款份額。聯邦教育部也無法對各州書麵計劃中的改革結果進行實質性監控，因這些撥款主要是用於救濟教師失業和瀕臨關閉的學校。
然而，既然將救助款與教育改革聯係在一起，聯邦教育部總得有點措施。於是聯邦教育部在上述的救助款之外，又設立了一筆43.5億美元的“上爭經費”(Race-to-the-top Fund)，計劃明年（2010年）對各州書麵計劃中所列的四個領域的教育改革結果進行評估，對進展顯著者予以獎勵。雖然奧巴馬目前推行其教育政策主要靠金錢為後盾和引導，但是他目前所做的一切都是為下半年修改和延續《不讓一個孩子掉隊法》預作鋪墊，並在輿論上先期引領改革的方向和內容。隻有成功修改和延續《不讓一個孩子掉隊法》，奧巴馬的教育政策才具有法律效力。
問題五．奧巴馬似乎特別推崇特許學校和教師績效工資，這是不是與民主黨固有的執政理念有所區別？能否請您簡要介紹一下特許學校和美國教師的工資製度。另外，特許學校的增加是否意味著家長擇校權利的擴大？教師績效工資的實行標準是什麽？是否意味著教師工資與成績掛鉤和應試教育？
答：有關特許學校和教師績效工資是奧巴馬在競選中步子邁得最大的兩個教育問題。我在1月20日的文中曾分析過，奧巴馬對這兩個問題的推崇主要是基於他個人的經曆和立意改革的理念。 然而，出於勝選的需要，他當時不得不為兼顧民主黨及其代表的群體---教師工會---的利益瞻前顧後而講一些言不由衷的話，給人留下了改革力度並不很大的印象。現在奧巴馬已無後顧之憂，提出了與利益集團更為切割的鮮明政見。
特許學校最初是由明尼蘇達州於1991年率先批準8所特許學校開始，這是美國民眾為擺脫劣質公立學校教育而采取的自下而上教育改革的形式之一。這些特許學校具有傳統公立學校(或稱普通公立學校)不同的特點：它們仍然由州或地方政府出資，但承包給社會團體、個人或企業運營管理；它們仍然是公立學校，為有別於傳統公立學校，可稱它們為獨立公立學校；除了必須達到各州規定的學術標準外，它們可享有充分的自主權和靈活性；它們必須免費接受所有具有擇校資格的學生，如果申請的學生多於它們可接受的能力，采用隨機抽簽的方式；特許期限屆滿時，須對其評估，如未達標準，收回特許證。特許學校受到學生家長的普遍歡迎，也迅速在許多州推廣開來。2008-2009學年，全國有40個州和華盛頓特區設立了4,568所特許學校，注冊學生達到134萬多，占全國中小學生總數的2%多。目前仍有36.5萬多學生列在等待進入特許學校的候補名單上。根據一係列的調查和測試，證明特許學校辦學績效顯著，而進入特許學校的學生成績明顯優於留在傳統公立學校的學生。
特許學校的增加當然意味著家長擇校權利的擴大。首先，通過允許家長選擇，可使他們采取行動，將孩子帶離低效和劣質的學校，從而可即時改變不利境況，而不須長久等待政客們那些多半口惠而實不至的諾言；其次，由於家庭賦予了擺脫低效和劣質學校的權利，所有學校就得到這樣的信息：即除非你們提高質量，否則你們將失去生源和資源，這就促使他們去努力改變現狀；最後，所有這些變化將使教育係統內部的權力得到重新分配。相對於教師和教育管理人員，家長也獲得了權力。更重要的是，隨著越來越多的學生和人頭費流向特許學校，傳統公立學校的規模越來越小，從而所控製的資源也越來越少。由於傳統公立學校的規模越來越小，教師工會將流失更多的會員。這樣，競爭的壓力將會促使傳統公立學校進行改革。顯然，特許學校對教師的既得利益威脅更大，因此受到的反對也更強烈。這就是自1991年以來的18年間，全美還隻有40個州的法律允許特許學校存在的原因所在。我在1月20日文中曾將了奧巴馬一軍：指出奧巴馬如果在此問題上真想做一個徹底的改革派，他就應該抓住問題的本質，利用總統的影響，推動各州製定相應的法律，從根本上掃除特許學校發展的障礙。可喜的是，奧巴馬果然於3月10日的演講中明確呼籲各州法律取消為特許學校設定數量上限的規定，要求大力發展特許學校，從而以行動表明他確實是一個教育改革派。
相對於特許學校的改革，教師績效工資目前尚處於規劃和試點階段。傳統上美國教師在教學上的自主權是比較大的，他們工作的穩定性並不受他們工作績效的影響。他們在工資上的升遷的依據是他們的資曆、學曆及資格證書，並不受所教學生學習成績好壞的影響。因此，在克林頓和布什時代曾經打算將他們的工資、升遷、職位及其它待遇與所教學生學習成績好壞掛鉤，從而引起他們的強烈反對與抵製。奧巴馬在勝選前後重提教師績效工資，然而他在具體做法上有別於前兩任總統。第一，他也讓教師在績效工資的決策中發出他們的聲音，使教師感到一種平等受尊重的感受。正如美國教育協會主席丹尼斯·羅凱爾說：“奧巴馬總統麵對教育工作者的態度，一向是‘與之（with）’，而非‘對之（to）’”。第二，他強調各地的學校係統要與教師和家長一道，共同製定出獎勵工作業績突出的優秀教師的製度。奧巴馬的教育部長阿納·鄧肯在接受美聯社記者采訪時說：“真正想做的，是根據一整套評估標準把最優秀、最有才華的教師識別出來，而學生成績隻是其中的一個因素”。由於有這些新的因素，奧巴馬提出的教師績效工資改革就易於獲得教師的配合。
問題六．美國近期的教育政策中，您認為還有哪些值得我們關注的？
答：美國近期的教育政策中還有值得我們關注的就是奧巴馬還提出了“三個麵向”方麵的改革目標：麵向現代化方麵，他呼籲為全體國民建立完整和具有競爭力的終身教育體係；麵向世界方麵，他要求建立世界級水平的課程和學業評估標準；麵向未來方麵，他提出在2020年前使美國高等教育培養出世界上最多畢業生的目標。
從奧巴馬上任以來所提出的教育政策來看，他與競選期間的諾言基本還是保存一致。他將救濟款重點用於重塑美國的教育製度，並非僅僅填堵漏洞的做法還是得到各方的認可的。教育問題是多年的頑疾，就是沒有這次金融危機，它也存在。奧巴馬很清楚，隻有解決教育問題，才能使美國在知識經濟繼續引領全球，也才能使21世紀繼續成為又一個美國世紀。顯然，奧巴馬是抓住了問題的症結。然而，美國許多事情並不是總統一個人能說了算的。首先教育仍然是地方的事務，很多情況下總統和聯邦政府也鞭長莫及。奧巴馬要想使他的教育理念和政策付諸實施，他得首先通過立法這一關，這意味著又要進行黨派和各利益團體之間的爭鬥和博弈，尤其是共和黨不會讓風頭正健的奧巴馬專美，他們也正為下半年修改和延續《不讓一個孩子掉隊法》中爭取更多的話語權而積蓄力量（事實上，共和黨一些有影響的政界人物和智庫近期正在醞釀一係列教育政策研討會）。從這個意義上來講，奧巴馬的教育政策有多大程度能轉變為法律，我們隻能拭目以待。
( 本文係作者美國亞洲文化學院教授、美國國家科學基金會顧問、上海財經大學高等研究院全球教育研究中心主任郭玉貴博士的研究成果及版權權益，不代表任何機構及組織的立場和知識產權。)
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