布什執政八年的教育遺產與奧巴馬教育政策走向的推測
郭玉貴
美國亞洲文化學院UACA教授
美國國家科學基金會顧問
2008年11月4日，在全球民眾的熱切關注下，奧巴馬順利當選為美國第44屆總統。不同於美國曆史上任何一位總統，由於奧巴馬的有色人種身份，他的勝選具有了非凡的意義，可謂是開辟了一個"新的曆史篇章"。
在結束一個舊時代和開啟一個新時代的過渡時期，人們自然會對未來抱有更多的期待。雖然以「改變」為訴求的奧巴馬為這種期待燃起了希望，然而在目前充滿危機的特定時期，美國民眾有理由對前途持有更多的不確定感。本次選戰中，美國民眾對關乎國家和自身利益的經濟、戰爭和醫療保險等當前最為迫切的問題給予了最大限度的關切，相對而言，對國家長遠發展至關重要的教育問題卻相當程度被冷落了。這與8年前布什競選其首任總統時教育問題處於民眾關注的第一熱點的狀況形成了鮮明的對照。毋庸違奇，這種冷熱現象反映了社會在不同時期的發展狀況以及民眾據此所產生的不同訴求。與此所對應，不同時期當選的總統的教育政策也帶有其相應的特色。尤其是新當選總統奧巴馬與現任總統布什分屬民主黨和共和黨，其各自的教育政策的黨記色彩更為明顯。
鑒此，筆者有興趣在此美國新老總統的交替時刻，對即將離任的布什總統和新當選的奧巴馬總統的教育政策各自產生的過程和時代背景進行分析，並在對前者的回顧和對後者的推測的基礎上，對兩者進行適當的比較和對照。
- 布什教育政策的回顧與點評
雖然布什總統的任期至2009年1月20日為止尚有兩個多月，然而也基本可以對他八年任期的是非榮辱進行一番「蓋棺定論」了。事實上某些迫不及待的史學家已提早為布什進行「蓋棺定論」，其比較典型的評價有兩點：即既“無能”，又“不幸”。講他“無能”，如普林斯頓大學教授澤利澤(Julian Zelizer)所說，「他在處理本土及外交政策上被視無能。他大力推動國家向右傾，並為了達至這目標而濫用行政權力，漠視民意」。講他“不幸”，如哈佛大學史學家凱勒曼(Barbara Kellerman)認為，「是甚不幸的總統，任內發生九一一、卡特裏娜風災、金融危機，難免令他成為眾矢之的」。
上述評價可能代表了相當部分的民意，是否十分公允，尚未最終定論。然而在迄今所有各種紛繁的評價中，卻大都忽視了一點：即布什的教育政策。而這有意無意被忽視的一點恰恰是布什八年總統任內最為耀眼的執政亮點。可以這麽說，在美國建國以來包括布什在內的所有43屆總統中，迄今沒有一位總統在教育政策上的成就可超過布什總統。他在任內親自推動和主導通過的兩項教育法律，奠基了21世紀美國教育改革和發展的綱領性文件。而在此過程中重塑而成的美國新的教育理念和教育政策更具有劃時代的意義。如果說奧巴馬的「改變」目前尚停留在口頭上，實踐證明，布什的教育政策卻確確實實改變了美國。
凡是親身經曆或熟知這一段曆史的人，都深感布什的教育成就來自不易。八年前，在世紀交替之際剛當選美國總統的布什，麵對在全球經濟衝擊下日益暴露出的美國基礎教育弊端，以迅即的行動和果斷的勇氣，擯棄黨派之見和擯除利益集團的幹擾，順應民眾改革的訴求和知識經濟發展的要求，在整合各方利益和凝聚全民共識的基礎上，在上任後不到一年的時間內，主導通過了具有深遠意義的《不讓一個兒童掉隊法》。首次以法律的形式確立了美國聯邦政府在全國教育事務中的領導作用。而該法的頒布，也標誌了美國全國性教育政策的正式形成。盡管在此成功中也凝聚有數位前任總統的努力積累，但布什個人的獨特功績是不可抹殺的。尤其是在美國這樣一個曆來不缺“民主”、獨缺“集中”的國家中，能取得這樣的成果實屬不易。
為了能更好地襯托此來自不易的布什教育政策的曆史意義，也為了對其上述的評價提供事例佐證，更為了便於隨後對奧巴馬教育政策推出的背景有更好地銜接，筆者認為有必要先對布什教育政策產生的先期背景與過程作一簡單的動態梳理，據此提供主要影響和製約美國教育改革和教育政策製定的因素。
（一）布什教育政策產生的先期背景
簡而言之，自上世紀60年代中期以來，影響和製約美國教育改革和教育政策製定的因素主要集中在兩點：一為聯邦政府在全國教育事務中所扮演的角色與承擔的義務；二為公立學校的地位與效率。可以說，自那以來的40多年中，美國兩大政黨和各利益集團之間的爭鬥與博弈基本圍繞這兩點而展開。
- 美國聯邦政府在全國教育事務中所扮演的角色
二百多年前，美國立國的先驅們在其設計的憲法中將教育列為各州管轄的事務。這一獨特的機製在相當長的曆史時期也運行良好，各方均遵循這一製度安排。期間聯邦政府為了國家整體利益，在不同時期采取不同方式對各地教育事業予以一定的資助。例如，早期聯邦政府通過《莫利法案》向各州提供土地資助其興辦農工學院；第二次大戰時期製定《退役軍人重新適應法》資助退役軍人入大學學習；50年代冷戰時期製定《國防教育法》資助中小學和大學的數、理學科和科研、外語；60年代的民權運動中製定《初等和中等教育法》資助有大量低收入家庭集中的學校和學區。仔細觀察，聯邦政府在以上各項行動中所扮演的角色僅限於提供資助，並未對各州教育有實質的參與和幹涉。
由於依據1965年通過的《初等和中等教育法》美國聯邦政府必須每年向各州教育提供數十億至後來的上百億撥款，因此，從尼克鬆、福特直到卡特，曆屆政府均借該法延期的機會，添加許多聯邦專項教育計劃，蠶食該法的特定經費。這種情況在民主黨總統卡特任內尤為嚴重。據統計，到卡特離任的1980年，這樣的專項教育計劃多達500個。這些計劃嚴重扭曲了該法當初通過時為了資助處於不良境況中的貧窮兒童的初衷，嚴重扭曲了聯邦政府對教育事務該起的作用。這種情況引起國會共和黨議員和部分民主黨議員的強烈不滿。
1981年共和黨總統裏根上台後即對此進行了撥亂反正。經過一係列調查，認定《初等和中等教育法》提供的撥款並未改善處於不良狀態的貧窮學生的教育機會，也幾乎沒能消除學區之間生均經費的巨大差距。他認為聯邦政府慷慨地提供源源不斷的經費隻是麵向現有的教育計劃，滿足了利益集團的需求，未能促進學校改革。批評這種隻管投入不管產出的做法是錯的。認為聯邦政府對教育的不適當角色及過分幹預已是造成學生學業成績下降的原因。要求從根本上反思卡特任期內對教育無限製投入的效果，“將教育的領導權歸還給各州，撤消聯邦教育部”。並大幅度壓縮聯邦政府專項教育計劃和削減聯邦政府對教育的撥款。據統計，在整個裏根8年任內，聯邦政府對中、小學的撥款比例減少了約30%。
盡管共和黨裏根的這些舉措有其邏輯上的某些合理之處，然而卻是提出得不是時候。因80年代正是美國開始邁入知識經濟時代，美國低質的中小學教育使美國舉國上下感到了“國家處在危險中”。由此美國民眾日益視教育為國家的重要事務，並支持聯邦政府增加投入。加之利益集團的強力遊說和抵製，致使裏根想使聯邦政府從教育事務中抽身而超脫於教育之外的企圖未能成功。
由於共和黨總統裏根在其8年總統任內一直主張聯邦政府超脫於教育事務,同時又大幅度壓縮聯邦政府資助教育項目和削減教育撥款，在民眾心中留下了不關心教育的負麵形象。作為裏根副總統的老布什身受其累，必須化大力氣塑造一個不同於裏根的新形象。因此，老布什在當選總統後，允諾要做一位“教育總統”，將教育放在首位。他拋棄了裏根限製聯邦政府參與教育的做法，主張聯邦政府應運用其影響力促進教育改革，製定學術標準和測試手段，通過給予各州更多靈活性和自主權換取他們承擔更多的責任。由於老布什不遺餘力地宣傳他的教育政策，在一定程度上改變了公眾對共和黨的刻板形象。然而事與願違，老布什上任兩年後，他所推動的教育法案在國會內一件都沒有通過。不僅受到把持國會參眾兩院的民主黨議員的反對，也受到自己共和黨議員保守派的反對。前者認為老布什的法案未能提供足夠的經費，也未提供聯邦政府對教育的進一步領導。後者指責他的法案中繼續增設新的聯邦教育項目，沒有提及私立學校擇校計劃和學費減稅計劃。
無奈之下，老布什決心轉向體製外尋求支持。1989年9月，由老布什總統牽頭召開了美國曆史上首次由各州州長和企業界人士參加的共商教育方針大計的第一次“全國教育高峰會議”。與國會保守態度相對照的是，包括當時克林頓在內的與會州長和企業界人士對會議的宗旨給予了積極的支持。會議的最大成果是與會者達成了製定全國教育目標的共識，一致認為教育改革的方向是應向注重提高學業質量和教育結果的方向推進。並在美國曆史上首次由總統宣布了六條必須在2000年前達到的教育目標。這些目標表明了全國教育政策的重要發展，將教育的中心從注重投入和過程轉為注重產出和結果，並使企業界和其它公民組織有機會有效地參與和影響聯邦和各州的教育改革，從而使全國民眾更關注教育的問題。不幸的是，這樣一個利國利民的教育改革法案在教師工會等利益集團及其代表黨派民主黨在國會的竭力反對下，也未獲通過。但老布什在任內的努力使共和黨逐步轉向中間立場，聚集全國包括各州地方勢力和企業界的改革力量以及提高教育問題在全國事務中的中心地位，為90年代繼續改革儲備了改革的社會力量和掃除了許多障礙。
1992年當選總統的克林頓雖然屬於民主黨，然而在理念上卻不同於本黨的極端派。早在80年代他擔任阿肯色州州長時就以推動教育改革而贏得“教育州長”的稱號，加之在不久前的全國教育高峰會議期間與老布什有過很好的合作，他們兩人的教育理念是很相近的。他們都積極推動教育改革，主張加強聯邦政府的領導作用，支持製定全國性的教育標準和測試，支持改變光投入而不顧產出的教育改革方向，主張各州、學區和學校要承擔改進和提高學生學業成績的責任。克林頓在推行他的教育政策過程中也幾經波折。在他第一任內，曾依靠他本黨同僚掌控國會參眾兩院的有利時機，於1994年推動和主導通過含有上述原則內容的《目標2000年教育綱要》和授權延期的《初等和中等教育法》兩項教育法律。雖然在某些條款上尚未規定有強製性，但整個框架為8年後確立的美國全國性教育政策打下了基礎。
然而，就在克林頓上述教育法律通過後的幾個星期，共和黨在1994年11月的國會中期選舉中一舉控製了參眾兩院。共和黨一掌握國會，就在保守派大將金內奇的領銜下，對不久前由民主黨主導通過的教育法律進行全麵“反攻倒算”。主張廢除不久前剛通過的《目標2000年教育綱要》和修改後的《初等和中等教育法》中的部分條款、撤消聯邦教育部、壓縮聯邦資助教育項目和削減教育撥款。這一攻防戰的激烈程度極為罕見，處於守勢的克林頓雖然不甘示弱，並也適當地進行反擊。但在具體做法上，他也被迫做一些“丟卒保車”的讓步和妥協，並對教育項目和經費作一些壓縮和削減。
但是共和黨錯判了形勢，在90年代中期民眾日益關注和支持教育改革的過程中，共和黨的“倒行逆絕”是有違民意的。在這種“府院”之爭相持不下的拉鋸戰中，自80年代下半年以來在美國教育改革中形成的兩股主要改革力量：企業界和各州州長們登場了。他們不願看到黨派鬥爭斷送教育改革的成果。1996年3月，主要由企業界發起的第二次“全國教育高峰會議”在IBM總部召開。第二次“全國教育高峰會議”的召開和與會州長和企業界老總對教育改革的支持是對共和黨倒退政策的有力遏製，也是對克林頓教育政策的強力支援。與會者通過了支持改革的共同宣言，呼籲各州繼續製定高水平的學術標準，製定各種測試和評價標準，以及建立績效責任製。
由於1995-96年共和黨在教育改革上的“倒行逆施”作為，使其在緊接著的1996年總統大選中付出了代價。基於兩黨對教育政策的廣泛和激烈的辯論已將教育議題提升到全國事務的中心地位。1996年大選的首要議題雖然是經濟，但教育議題已上升至民眾關注的第二位。而且隨著90年代信息技術的發展，經濟問題的核心部分就是教育和人力資源問題，兩者從未象今天聯係得如此緊密。在這一有利形勢下，克林頓毫無懸念的又一次贏得了大選。
自1996年共和黨輸掉大選後，共和黨痛定思改，感到再也不能繼續其過時的意識形態，在教育議題上違背民意，做唐吉訶德式的衝擊。因此，從1997年至2000年克林頓第二個任期內，共和黨調整了教育政策，向中間路線靠攏。其結果是兩黨在教育議題上的辯論從以往長期的有關聯邦政府是否應在教育事務上發揮作用，轉向討論如何發揮這種作用。更具體地說，就是在使用聯邦政府提供的經費上給予各州多大的靈活性以及他們在確保提高學校質量方麵應承擔多大的責任。最終，在繼續推行教育改革的問題上兩黨達成了兩條指導原則，即：第一由聯邦政府領導和推動教育改革；第二通過製定教育標準、測試、擇校、責任製及繼續提供資助的措施提高學生的學業成績。盡管在具體問題上仍存在不少分歧，至2000年克林頓任期末了時，兩黨教育政策已朝接近的方向邁進了很多。
- 美國公立學校的地位與效率
美國公立學校產生於19世紀上半期，它的迅速發展主要歸因於美國工業化的需求。而它所具有的公共性、世俗性、統一性、開放性和免費性的特征是對當時歐洲尚流行的貴族和教會把持的以封閉和等級為特征的雙軌製教育製度是一種革命性的反叛。這種對所有兒童開放、為全體民眾提供一種平等的教育的公立學校為推動和實現美國工業化和推行和實踐民主化和促進各族裔的融合起了獨特和不可替代的作用。
在一百多年以來的整個工業經濟時代，作為主力軍的公立學校為美國產業界輸送了源源不斷的勞動力大軍。在此期間，以製造業為主的美國工業界對教育的要求並不是很高，一般具有高中學曆的學生稍加培訓後即能滿足其要求。這種在特定曆史階段形成的產學之間的供需標準也為以側重於“個人生活經驗”和“做中學”為主要特征的杜威實用主義教育理論統治美國教育係統提供了可能性和現實性。然而，這種忽視紮實的基礎知識和係統理論以及為了履行民主理念而專重教育過程而不重教育結果的教育思想隨著時代的變化逐漸暴露出弊端，也為後世種下一係列難以挽回的苦果。
最早意識到這一弊端並嚐此苦果的是在50年代。1957年蘇聯第一顆人造地球衛星的成功發射，極大地震動了美國社會。朝野上下一致認為美國低質量的普通教育拖了高等教育發展的後腿，影響了科技水平與工程技術人員培養的質量，必須傾全力改革教育現狀，才有利於取得科技競賽的居先地位，從而與蘇聯爭奪霸權。為達到這一目的，聯邦政府於1958年頒布了著名的“國防教育法”。其中最重要的內容是大力資助中學的數理教育和高等學校的教學與科研，以解決高層次科技人才的急需和科研的發展。
時至1983年，當“國家處在危險中”報告用大量數據列舉了美國教育製度存在的問題及其不如外國的事例，將美國參加的19次國際中小學生學術競賽中，美國學生多次名落孫山，且有7次墊底的真情披露後，全民嘩然。自此開始了日益高漲的美國民眾呼籲教育改革的浪潮。而美國教育改革之所以迄今進展不順，除了有上述的各方圍繞聯邦政府在全國教育事務中所扮演角色的爭鬥外，還有一個主要因素：就是利益集團教師工會的幹擾和抵製。
美國教師工會作為利益集團是如何產生的呢？在20世紀60-70年代，美國教育界內部發生過一次政治生態變遷。在那以前，普通教師在等級森嚴的美國教育係統中沒什麽權力。但是，當各州開始允許公立學校的教職員工進行“集體勞資協商談判”(collective bargaining)時，“美國教師聯合會”為此目的全力發展會員，而原先是教育專業組織性質的“全國教育協會”出於競爭的需要，也轉變為工會性質的組織。在此轉變過程中，教育專業管理者喪失了對協會的控製權和整個教育係統的領導權，而教師工會獲得了對整個教育係統的支配權。這兩個教師工會組織目前共有4百多萬名會員。這兩個教師工會在全國各州、學區和城鎮均建立了分會，它們的會員分布在全國的各個角落(任何地方隻要有學生，就有教師)，形成了一個龐大的利益集團。美國許多評論批評說，教師工會政治權力運作的基本手法有兩個：對他們需要的政策施加壓力，對他們不需要的政策予以杯葛。由於他們對任何改變現狀和觸動他們既得利益的改革強烈抵製，故美國教育改革的整個過程困難重重、迂回曲折、事倍功半、成效甚少。這是近30年來美國政治生態環境的特有現象，而且這一特有現象還要繼續左右未來教育改革的成敗，這就是許多美國人對美國教育改革的成效表示懷疑和對未來表示悲觀的原因。
自80年代以來，由於成為利益集團的美國公立學校教師工會抵製教育改革，美國學生，尤其是貧困家庭和少數族裔聚集地區的學生長久以來成了公立學校劣質教育的受害者。在對曠日持久而毫無結果的美國教育改革極其失望的情況下，這些地區的許多家長再也不願自己的孩子成為犧牲品，他們挺身而出為自己的孩子爭取他們應得的權利，發起了一場具有深遠曆史意義的擇校改革運動（注：與國內目前要糾正的擇校不是一個概念）。這場運動采用了兩種形式：
第一種形式是“擇校學券計劃”。1990年，一部分住在威斯康辛州內城的學生家長奮起向政府要求擇校學券以便他們的孩子擺脫這些失敗的公立學校。在當時的威斯康辛州共和黨州長Tommy Thompson和一些支持團體和個人的聲援下，出乎很多人的意外，學生家長們竟然戰勝了堅固的現行體製。其結果是學生家長爭取到政府同意設立一個試點計劃：向1000多名處於不良境況的學生發放學費補助金，由他們的家長自主為孩子選擇私立學校。自從這個口子一打開，“擇校補助金計劃”以不同的形式迅速向部分州推廣，有的州甚至將“擇校學券計劃”惠及全州範圍內處於不良境況的學生。“擇校學券計劃”的產生對美國現行公立學校製度的衝擊遠遠超出了人們的預料，我們稍後將作一分析。
第二種形式是“特許學校”。美國公立學校的低效和劣質教育及其頑固抵製改革的態度不僅激起學生家長的憤怒，也使各州的教育主管部門受到很大的壓力，他們也想對此進行一些有效的改革。1991年，明尼蘇達州率先批準8所“特許學校”。這些“特許學校”具有傳統公立學校(或稱普通公立學校)不同的特點：它們仍然由州或地方政府出資，但承包給社會團體、個人或企業運營管理；它們仍然是公立學校，為有別於傳統公立學校，可稱它們為獨立公立學校；除了必須達到各州規定的學術標準外，它們可享有充分的自主權和靈活性；它們必須免費接受所有具有擇校資格的學生，如果申請的學生多於它們可接受的能力，采用隨機摸彩的方式；特許期限屆滿時，須對其評估，如未達標準，收回特許證。與“擇校補助金計劃”一樣，“特許學校”也受到學生家長的普遍歡迎，也迅速在許多州推廣開來。2008-2009學年，全國有40個州和華盛頓特區設立了4,568所“特許學校”，注冊學生達到134萬多，占全國中小學生總數的2%多。根據一係列的調查和測試，證明“特許學校”辦學績效顯著，而參與“擇校教育券計劃”進入“特許學校”的學生成績明顯優於留在傳統公立學校的學生。
為什麽成為利益集團的美國公立學校教師工會會如此害怕和反對擇校改革運動呢？首先，通過允許家長選擇，可使他們采取行動，將孩子帶離低效和劣質的學校，從而可即時改變不利境況，而不須長久等待政客們那些多半口惠而實不至的諾言；其次，由於家庭賦予了擺脫低效和劣質學校的權力，所有學校就得到這樣的信息：即除非你們提高質量，否則你們將失去生源和資源，這就促使他們去努力改變現狀；最後，所有這些變化將使教育係統內部的權力得到重新分配。相對於教師和教育管理人員，家長也獲得了權力。更重要的是，隨著越來越多的學生和人頭費流向私立學校和“特許學校”，公立學校的規模越來越小，從而所控製的資源也越來越少。由於公立學校的規模越來越小，教師工會將流失更多的會員。這樣，競爭的壓力將會促使傳統公立學校進行改革。顯然，這種自下而上的改革運動比包括自上而下的責任製改革對教師的既得利益威脅更大，因此受到的反對也更強烈。擇校改革運動釋放了一種自下而上重新分配權力、學生和資源的力量，它強烈促使教師和學校進行改革並使他們擔負起責任。
傳統上民主黨的基本支持者是下層群體和教師群體。而在擇校改革運動上，民主黨的這兩大社會基礎群體之間的利益產生了重大衝突。這使得民主黨在教育政策上受到左肘右製，與兩者均有利害關係，無法擺脫其束縛而采取鮮明的立場。相對而言，共和黨與該兩個群體無利害關係，並曆來與教師利益團體無瓜葛，使得共和黨更能放開手腳而采取較鮮明的改革立場。這就是美國曆史上第一個“擇校學券計劃”能產生在當時共和黨擔任州長的威斯康辛州的原因。而90年代初，老布什以總統的身份主張在全國推行包括私立學校在內的教育券擇校計劃，就是基於他任內教育改革屢屢受到以教師工會為首的利益集團的阻撓，他深知依靠這批既得利益者去改革無異是緣木求魚。他提出這一主張就是為了打破利益集團控製的公立學校的壟斷地位。不幸的是，由於強大的利益集團勢力的反對，老布什1992年爭取連任的失敗，也有相當程度是因為他提出了這一較為激進的教育政策。
克林頓雖然是民主黨，但由於他的中間派立場和在州長任內推動教育改革的經曆，他對教育改革是持積極和推動的態度。但為了在民主黨的兩大社會基礎群體 --- 下層群體和教師工會 --- 之間搞平衡，他不得不提出較少爭議和較為溫和的主張：公立學校教育券擇校計劃和特許學校模式。而在他總統八年任內的90年代所強力推動的旨在建立全國教育標準，學業測試，績效責任製等教育改革措施，更直接觸犯了教師群體的利益。以至於在國會屢次上演激烈的改革與反改革的攻防戰，最終每每在教師工會等利益集團的肘製和抵製下，克林頓主導通過的教育法律均帶有鮮明的妥協特征，缺少明確的目標和必要的強製性措施。
雖然早在1989年召開的第一次“全國教育高峰會議”中就要求各州製定學術標準，然而在10年後的1999年仍有部分州未能遵循。而在已製定標準的州，陽奉陰違、降低標準、消極抵製是普遍的現象。而在曆次總統大選中，民主黨的傳統支持者教師工會的支持也起了很大作用。為維護他們的既得利益，竭盡全力，采用各種手段和資源為民主黨拉票。1992年，僅僅全國教育協會一個組織就成了全國最大的勞工組織。該組織當時擁有2.1百萬會員，年預算達1.64億美元。在民主黨總統提名戰中他們是公認的最具影響的力量：兩個最大教師工會全國教育協會和美國教師聯合會參加民主黨代表大會的代表團成員就有500人，是與會代表總數的10%。據92年大選後統計，教師工會會員中的88%的票投給了民主黨克林頓。
國內讀者或許對美國教師群體在教育改革中的作用難以理解。因為在此以前，美國教師在曆史上從來不必為自己所教學生學習成績的好壞而承擔責任。傳統上美國教師在教學上的自主權是比較大的，他們工作的穩定性並不受他們工作績效的影響。他們在工資上的升遷的依據是他們的資曆、學曆及資格證書，也並不受所教學生學習成績好壞的影響。因此，一旦將他們的工資、升遷、職位及其它待遇與工作績效掛鉤，影響到他們的既得利益，他們的不滿與抵製是可想而知的。這就是美國公立學校在初創及發展時期過分強調教育所具有的民主的職能，而忽視其集中的必要，以及在教學中隻注重教育過程不求教育結果導致的惡果。
（二）布什教育政策產生的過程
從上麵分析可以看到，布什於2000年啟動他的總統競選時，國內各黨各派在教育問題上仍處於相當對立的局麵。雖然經過10多年的博弈，共和黨和民主黨就聯邦政府在全國教育事務中所扮演的角色與承擔的義務的問題達成了接近的立場，但對如何領導教育改革以及承擔怎麽樣的義務仍意見分歧。而在改革公立學校的教育問題上進展緩慢，尤其是在建立全國教育標準，學業測試，績效責任製等改革措施方麵更是阻力重重。
另一方麵，2000年的總統大選與前幾次大選相比有許多特殊的情況。民調中所反映的重要議題都是國內問題如教育、社會安全、環境和醫療，而教育首次成為美國總統大選中第一重要的議題，這是美國曆史上前所未有的現象。而90年代中期以來，由於美國搭信息產業的便車，經濟持續增長，國庫充沛。這使得美國曆史上總統大選中外交、軍事和經濟問題第一次被同時排擠出最優先的議題之外。顯然，這種主要以民主黨擅長的國內問題為主的選戰使民主黨候選人高爾處於十分有利的地位。因此，選戰開始之初，人們並不看好小布什，民意還是認為民主黨更擅長教育等國內問題。
布什獲得提名後，鑒於1996年大選的教訓，深知如果沿襲共和黨的傳統政策必定又是失敗。因此，他注意與共和黨保守派保持距離，在教育政見上拋棄黨內極端派的主張，吸取各方的建議，主動走中間路線。布什不同於曆屆共和黨總統候選人的特點就是他有直接領導教育改革的經曆，他當時擔任德克薩斯州州長，在領導教育改革中創造了“德州教育神話”。 選舉中，他充分利用這一優勢，向民眾宣傳和介紹他在德州的教育實踐和成就，如製定全州嚴格的責任製、使所有學生──尤其是西班牙裔和黑人孩子──能接受充分的教育。布什在德州所實行的教育改革，特別是這種改革成功地惠及少數族裔，使他有資格提倡擇校計劃，反對對教育的大幅度撥款，及批評現行的教育製度。由於布什具有以充分內容和翔實數據為依據的“德州教育神話”，民眾認為他是教育的行家、實幹家。他在競選中努力推行他的教育理念，提出詳細的教育改革計劃。在選戰開始的最初14個月內，他就走訪了100多所學校。由於有直接的經驗，布什每次就教育問題演講時，底氣很足，充滿自信，娓娓道來，揮灑自如，從而使越來越多的民眾信服他的觀點。正如一位觀察家評論：“在競選期間布什有關教育的演講表明，無論是共和黨還是民主黨，從未有一位總統候選人像他那樣對教育問題給予這樣認真的關注”。另外，為顧及中間選民的意願，他靈活性地將共和黨一貫宣傳的私立學校教育券擇校計劃改為較模糊的擇校計劃。而在有些問題上又體現他的牛仔風格，相對於克林頓時期通過的法律對未能達到某些標準的學校缺乏強製措施，布什主張對這些學校要給予懲罰，這也是他上任後的提出的《不讓一個兒童掉隊》法案中堅持的一條原則。
布什在教育議題上的強烈攻勢對高爾提出了有力的挑戰。布什在教育改革上的勇氣猶如“尼克鬆訪華”似的震動了全國，迫使高爾處於守勢。至2000年時，美國民眾，尤其是少數族裔和窮人中普遍感到公立學校是失敗的，應該對其進行徹底的改革。為了盡快擺脫低質的公立學校，越來越多的窮人和少數族裔開始支持私立學校教育券擇校計劃。這就使民主黨非常恐慌，因為少數族裔和窮人曆來是民主黨的票倉，如果這些群體因支持小布什的教育主張而轉向共和黨，民主黨就要失去其民眾基礎。然而令高爾處在兩難地位的是民主黨的另一傳統票倉---教師工會-----是堅決反對私立學校教育券擇校計劃及嚴格的責任製的。為滿足這兩股傳統支持勢力，高爾隻好提出折衷方案：一方麵大幅度增加教育撥款以滿足窮人和少數族裔的訴求；另一方麵主張較少爭議的公立學校擇校計劃和特許學校模式以平息教師工會的不滿。這就使高爾回到了注重投入為導向的教育改革路線，使改革的力度減弱了。
最終布什能以極其微弱伏勢擊敗了高爾而贏得了大選，很大程度上得益於他的教育政策。因為在教育議題已上升到民眾優先關注第一位的情況下，其權重就起了關鍵作用。布什在教育議題上的成功主要有幾個原因：第一，民眾對低質公立學校的普遍不滿；第二，教育標準和責任製已成了改進教育質量的最主要動力；第三，得益於布什對教育主張的大力宣傳，強調提高所有學生的學習成績（而非象以前僅注重某一特定群體)。
（三）布什教育政策的形成
2000年大選的過程顯示正式形成美國全國教育政策的時機已成熟了：在主要原則上兩黨已達成共識，隻是在一些具體措施、資源及日程上仍需協調。布什當選後，即履行競選的諾言，將教育視為第一要務。在當選總統和等候就任總統期間的近2個月的過渡時間內，布什即以候任總統的身份馬不停蹄地在他德州的農莊裏召見了包括主管教育和勞工的兩黨國會議員、各州州長和企業界三批主要人士討論他即將提出的教育法案以求得到他們的支持。在他上任的第二天，他就向國會提出了教育法案的綱要。當時各方的爭議主要圍繞四個問題；擇校、地方靈活性、對失敗學校的處置以及測試。
1．擇校問題：如前所述，90年代民眾，尤其是弱勢群體對公立學校徹底失望，呼籲對公立學校進行徹底的結構性改革，並逐漸接受共和黨提出的包括私立學校在內的教育券擇校計劃，這就對民主黨造成了極大壓力。
B。地方靈活性問題：兩黨對地方如何使用聯邦政府經費問題上有分歧。民主黨希望增加經費，但不要附加嚴格規定，而共和黨則希望嚴格控製經費使用目的。
C。對失敗學校處置問題：民主黨主張對這些學校以幫助為主，施以更多經費。共和黨主張在一段時間內改造無效的情況下，要予以懲罰，直到關閉重組。
D。測試：這個問題爭議最激烈。在克林頓94年通過的法律中，測試是各州自願性的。這次在小布什的提案中是強製性的。因此兩黨均有各自黨內的強硬派反對。民主黨認為強製性測試對少數族裔和處於不良境況的兒童不公平，共和黨認為強製性測試將會是走向全國性的課程的第一步。
在這種僵持不下的情況下，企業界和民眾的支持又起了重要的推動作用。前者於2001年11月再次在IBM總部召開第四次“全國教育高峰會議”，對該法的通過作最後的聲援。後者通過一係列民意施加壓力。在布什本人的竭力努力下，最終在這些爭議問題上達成了妥協：第一，在擇校問題上，不包括私立學校，但允許用聯邦政府經費資助學生接受私人機構提供的課外輔導服務；第二，在地方靈活性問題上，小布什同意以加大責任製以換取給予各州更大自主權；第三，對失敗學校的處置問題，布什堅持了在多年改造無效的情況下，必須給予懲罰的原則；第四，測試問題，允許各州自行製定測試標準並使每個學生達到優良成績。但也要各州4年級和8年級學生參加每2年進行的全國數學和英語的統考。最後，起了臨門一腳作用的“9.11”事件加速了該法通過的進程。國會參眾兩院分別以壓倒性優勢通過了《不讓一個兒童掉隊》的法案（參議院投票結果為87-10，眾議院為381-41），隨即布什於2002年1月8日簽署該法使其生效。作為標誌，自此，美國全國性教育政策以法律的形式正式形成了。
（四）布什教育政策的主要內容、性質和意義
《不讓一個兒童掉隊》法的主要內容眾多，主要有四點。
1．測試製度：這是該法最重要的部分。該法規定各州必須采用學術標準以指導其課程設計，其采用的測試標準和責任製必須與學術標準相一致。規定各州必須在2005─2006學年前每年對3-8年級學生的英文和數學進行測試（高中四年期間可進行一次）。從2007─2008學年開始，在小學、初中和高中階段各增一次科學測試。規定各州4年級和8年級的學生參加每兩年舉行一次的全國性英文和數學統考。上述考試結果均須按學生的種族、家庭收入、性別、移民的群體分類公布。
2．學業提高：該法規定各州必須確定所有學生必須達到的最低的學業標準，通過“逐年進步計劃”必須在2014年前使所有學生達到良好水平。
3．教師資格：該法規定2005─2006學年前，公立學校的所有教師必須達到“高質量”。根據該法，“高質量”是指經各州認證或獲取執照，並在所教學科顯示高水平的教師。
4．改進措施：該法規定如果哪所學校連續兩年未有適當的進步，學校必須允許學生轉學到學區內其它公立學校，並提供交通補助；如在第三年仍未有改進，學校應為學生提供校外公、私立機構提供的課外教學輔導；如在第四年仍未有改進，學校則應調離師資並采用新的課程；如在第五年仍未有改進，學校必須進行重組，變換領導班子，或轉製為特許學校或由州接管。
簡而言之，該法的主要精神就是由各州製定學術標準，由學校承擔確保學生教育質量的責任，聯邦政府從增加教育資源和增強地方自主權兩方麵給予支持。從而達到兩個目標：通過堅持不懈的努力將所有學生的英文、數學和科學提高到良好水平，並一勞永逸地彌合處於不良狀況的少數族裔學生和白人學生在學業成就上的差距。如果說1965年最初通過的《初等和中等教育法》主要注重公平、機會和資源投入，1994年該法的延期版本鼓勵各州采用學業標準和測試評價製度，從注重投入轉為注重產出和結果，而2002年的《不讓一個兒童掉隊》的最大特點則是它所具有的強製性質。強製性地要求所有有關各方為著一個共同目標努力。
對美國全國教育政策近四十年形成過程的分析，可以說教育問題就是一個從國家事務和民眾生活的邊緣地位逐漸向中心地位轉化的過程。由於早年美國憲法的設計者將教育置於各州管轄的事務，長期來形成了各州教育政策千姿百態、多姿多彩的特點。四十年前，當美國聯邦政府試圖對教育進行幹預時，由於當時教育問題並不處在國家事務和民眾關注的焦點，很大程度上是由各種利益集團在缺乏民眾關注和參與的一個較為封閉的決策過程中產生的。很多時候是由某一政黨在掌握國會控製權的情況下主導通過的。這種缺乏兩黨強有力共識基礎而製定的教育政策，必然會隨著政權的更迭而改變。相對於外交、國防、安全、經濟、社會福利等這些曆來在聯邦政府職權範圍內所製定的相對穩定和統一的政策，近四十年美國教育政策上的曲折過程絕對是個例外。這種反反複複的折騰決不亞於我國文化革命時期的教育狀況。如果說我國文化革命損害了一代人，而美國近四十年的教訓也許是損害了幾代人。
布什推動和主導通過的《不使一個兒童掉隊》法在法律上正式確立了聯邦政府對全國教育的領導地位。該法是曆經20年艱難曲折建立起來的一座大廈，是實實在在的一磚一瓦逐漸堆積而成，也是美國社會各階層和各群體經過長期溝通、辯論、協調、妥協等方式共同努力的結果，而最終能通過，布什確實起了關鍵作用。而布什本人也一直自豪地視《不讓一個兒童掉隊》法為其政治生涯中的一個重大成就。
（五）布什教育政策通過後實行的情況
在一個自建國以來教育即是屬於地方事務的國家，人們是非常不習慣一種自上而下具強製性法律的約束，從而會自然產生一種本能上的排斥情緒。因此，在《不讓一個兒童掉隊》法實行的初期，執行過程是很不順利、阻力重重。由於該法的中心點是確定各方的責任製和對現行學校體製的挑戰，因此執行中受到了各地的強力抵製。這些抵製包括有些州立法機構自行通過地方法律對某些條款進行限製；還有些州和教師工會就《不讓一個兒童掉隊》法的某些條款、經費缺口和合法性起訴聯邦政府。針對各州立法機構和教育界的反對和抵製，聯邦政府也采取了對應的措施。一方麵強硬回應，另一方麵也根據具體情況作一些靈活性處理。
盡管在執行全國教育政策的過程中各地有所挫折和反複，但自2002年《不讓一個兒童掉隊》法通過後的5年內，該法對學校教育和學生的學業均有顯著的促進作用。據2007年1月公布：
1．《不讓一個兒童掉隊》法規定的幾個初期指標已基本達到
A。所有50個州和哥倫比亞特區都建起了責任製；
B。所有50個州和哥倫比亞特區都每年對3-8年級學生的英文和數學進行測試，同樣的測試對高中學生在四年間也測試一次；
C。由高質量教師任教的班級已上升至90%；
D。有近45萬學生接受免費補習教育服務或享受公立學校間的擇校權。
2．全體學生的學業成績開始提高
A。在過去5年內，9歲兒童在閱讀上的進步超過以往28年進步的總和；
B。9歲兒童和四年級學生的閱讀和數學成績均達到空前高度；
C。2003年-2005年間，又有23.5萬四年級學生掌握了基本的數學技能；
D。46個州和哥倫比亞特區將所有各類學生的閱讀和數學測試成績提高或保持在穩定水平。
3．多年來各類學生間學業成績的差距開始縮小
根據“全國成績報告卡”(National Report Card)的報告，1999年-2004年間：
A。非裔美國人和白人的9歲兒童在閱讀成績上的差距縮小了9個百分點；
B。非裔美國人和白人的9歲兒童在數學成績上的差距縮小了5個百分點；
C。西班牙裔和白人的9歲兒童在數學成績上的差距縮小了8個百分點；
D。西班牙裔和白人的9歲兒童在閱讀成績上的差距縮小了7個百分點。
然而，這些有限的進步距離從根本上解決美國教育多年形成的種種頑疾仍有相當的路程要走。從各種統計數據來看，美國教育的現狀仍然是相當嚴峻的。據美國全國教育統計中心2005年報道：
• 非裔17歲學生在閱讀上的水平僅相當於十三歲白人學生的水平；
• 隻有13%的非裔和19%的西裔四年級學生的數學成績達到或高於熟練水平，而白人四年級學生有47%達到或高於熟練水平；
• 隻有6%的八年級殘障學生在閱讀測試中達到或高於熟練水平，而同年級正常學生的比例是33%；
• 隻有4%英語為非母語的八年級學生的閱讀水平達到或高於熟練水平；
• 而在2003年有29個工業國家中15歲學生參加的國際數學測試中(PISA)，美國學生排名第24位；
• 更不可想象的是，據“優秀教育聯盟”2007年1月報道：在每個學習日中有7,000個高中生輟學，隻有一半的非裔和西裔高中生能按時畢業；
• 每年不到一半的高中畢業生在數理學科上能達到升大學的準備，高中畢業生中有幾百萬缺乏就業和升入高校所需要的必要技能。
在這種喜憂參半的氣氛中，《不讓一個兒童掉隊》法在2007年迎來了它的第一個五周年紀念日。與此同時，2007年也是關鍵的一年 --- 美國國會要對《不讓一個兒童掉隊》法進行法定的延期。雖然從2006年起，官方和民間各機構開始分別進行各種調研，對修改和加強該法的功能提出各種方案和建議，為2007年的延期工作預作輿論準備，然而由於兩黨忙於大選，加之各方為了自身的利益又要利用該法延期的機會進行新一輪的博弈，故延期工作要推遲至奧巴馬就任總統後完成。
- 奧巴馬教育政策走向的分析與推測
自2009年1月20日起，美國將進入奧巴馬時代。與8年前布什競選總統時美國經濟繁榮和教育成為美國民眾關注的首要議題形成鮮明對比的是，本次大選是在經濟危機嚴重和教育議題處於相對次要地位的情況下進行。因此，兩位候選人在教育政策上的著墨均不多。我們主要從奧巴馬有限的演說、文宣、訪談和辯論中來分析促使和製約他教育政策形成的各種因素並推測其走向。
- 製約奧巴馬教育政策形成的各種因素
在用相當篇幅對美國數十年的艱難曲折的教育改革過程介紹後，讀者應該會較容易地理解美國特殊的政治生態環境。簡言之，隻要各方利益集團存在，不同時期各方力量的此消彼長和互相博弈的現象就會生生不息、周而複始。當然，在形式、內容和程度上會有所不同。
根據觀察和分析，奧巴馬在製定他的教育政策過程中主要受三方麵的因素所製約：一是七年前由布什主導並由國會兩黨以壓倒票數通過的《不讓一個兒童掉隊》法的框架；二是受其民主黨黨派及其所代表的群體的利益；三是他個人的理念和成長經曆。從他個人與其家庭孩子受教育的經曆及其對美國公立學校現狀的了解，他是傾向於作一些教育改革。然而，由於受到第一和第二兩個因素的製約、尤其是在選舉時來自於黨內保守派和利益集團的強大壓力，使他最終形成的教育政策是妥協成分多於改革內容。如前所述，多年來圍繞聯邦政府在全國教育事務中所扮演的角色與承擔的義務和公立學校的地位與效率這兩點展開的爭鬥又開始了新的一輪博弈。
從迄今奧巴馬所提出的教育政策中，大致可歸納為三部分：
1。不受布什現有教育政策框架之限、也不以特定利益團體為惠及對象，完全帶有奧巴馬個人特有標記的新的教育政策。這部分的政策主要有兩點：第一點是有關學前教育，提出“零歲-五歲教育計劃”；第二點是有關高等教育，提出“美國機會稅收優待計劃”。
根據“零歲-五歲教育計劃”的設想，每年由聯邦政府撥款100億，資助各州普及學前教育，希望借助該項目使每個兒童---不分貧賤---在幼年時期都能獲得平等的教育，在入學前都能得到充分的準備。盡管是出於良好的願望，然而深入對美國現有學前教育的考察，人們發現該計劃仍難脫疊床架屋、重複設立之嫌。據奧巴馬的對手麥凱恩提供的數據，事實上美國包括聯邦政府和各州現存的各類學前教育計劃不下10個，而全美大約有70%-85%的低收入家庭的孩子都已進入學前教育係統，而在有母親工作的家庭中，90%的五歲以下的兒童也在接受學前教育。因此，批評者認為，現在的問題應該是提供優質學前教育，隻要把全美政出多門的各類學前教育計劃進行有效協調和合理的資源配置，就可達到這個目的，沒必要再加大投入、鋪大攤子。
奧巴馬提出的“美國機會稅收優待計劃”，倒有一點新型性。該計劃主要著眼於幫助大學生降低學費的負擔，但並不完全作為無償補助，它要求受資助的大學生每年必須從事100小時無償的社區服務，達到此要求的學生家庭可有4,000美元的退稅優待。這筆數目可以解決公立大學2/3的學費，以及大多數社區學院的全部學費。
2．奧巴馬教育政策的第二部分主要是在布什現有教育政策框架之下，為迎合本黨立場和所代表的特定利益團體的需求在具體政策的執行過程中意欲所進行的調整和資源上的增量投入。這部分主要體現在針對《不讓一個兒童掉隊》法有關做法的改進和完善方麵。如前所述，《不讓一個兒童掉隊》法是美國兩黨經過多年博弈後在各自妥協的基礎上達成的兩黨一致的共同政策，當時的國會參眾兩院分別以壓倒性優勢通過了該法（參議院投票結果為87-10，眾議院為381-41）。該法所體現的從注重投入和過程向注重產出和結果的革命性轉變是順應了知識經濟時代需要和全民的意誌，因此，在整個大選中，無論是共和黨的麥凱恩，還是民主黨的奧巴馬，均不敢對其原則予以撼動。事實上麥凱恩對該法支持的態度遠較奧巴馬鮮明。按規定，該法應該於2007年由國會再次授權延期，由於當時已進入大選，兩黨無暇顧及。再者，兩黨都希望拖到自己掌權後主導該法的延期，以示政績。因此，奧巴馬上台後，他在教育上最優先推動的要務，應該是該法的延期工作。由於該法對民主黨的主要社會基礎---教師群體的利益觸犯較多，他們對以學生考試成績作為教師考核的依據以及對實施有關聯邦政府下撥的資金短缺怨聲載道。為獲得該群體的選票，也為了對該法執行過程中產生的一些問題進行改進，奧巴馬不得不提出了一些有利於教師群體的政策。如允諾改革為考試而教學的做法；改變隻強調數學、英語和科學俠義的教育傾向，而忽視社會科學、藝術等其它學科的更廣泛的教育目的；對失敗的學校的評估標準和方式進行改革，要給這些學校以更多的幫助和支持，而不是僅靠處罰；以及允諾大幅度增加實施該法的經費等取悅於教師群體的政策。作為對奧巴馬傾向性政策的回應，教師工會在大選中竭盡全力為奧巴馬拉票。單單美國全國教育協會一個組織，就撥出5千多萬美元在全國各地開展各種助選活動支持奧巴馬，發動會員為奧巴馬派發了2千1百多萬份競選郵件，打了2百多萬個電話，80%以上的會員加上家屬至少5-6百萬選票投向奧巴馬，為確保奧巴馬當選起了關鍵作用。
3．奧巴馬教育政策的第三部分是意圖改革、但頗具爭議的問題。這部分共有兩個問題：一是他將使聯邦政府對各州的特許學校的撥款增加一倍；二是將支持對教師實行績效工資計劃。這兩點更是觸犯了教師群體的根本利益，也是美國各黨各派在教育改革問題上長期對立的焦點。為兼顧到各方麵的利益，也基於他個人的某些理念和經曆，奧巴馬也必須提出這些與利益集團有所切割的政策，以確保大選中贏得更多人的支持。
表麵上看，他將聯邦政府對各州特許學校的撥款增加一倍沒什麽錯，然而在美國特定的政治生態背景下，背後卻大有文章。如前所介紹，自上世紀90年代以來，美國貧困家庭和少數族裔聚集地區基於對公立學校劣質教育改革極其失望的情況下，創立了包括“擇校學券計劃”和“特許學校”兩種形式的擇校改革運動，對效率低下的傳統公立學校是巨大的衝擊。事實上，目前美國社會各界在教育上是屬於改革派還是保守派，主要是以其對此問題的態度為取舍。由於“擇校學券計劃”將學生選擇範圍擴至私立學校，受到教師利益集團更為激烈的反對，故該類計劃目前僅在部分共和黨當權的地區實行。而“特許學校”模式相對改革的力度較弱，因其所有權仍屬於公立學校，隻是經營權暫時讓渡給教育係統外部力量，但教育界仍可在相當程度上控製。故經過多年博弈，目前還隻有在40個州允許存在。加上各自在法律和財政上的支持度不統一，各州的“特許學校”發展很不平衡。
奧巴馬能提出對各州特許學校增加撥款，顯示他有不惜與其主要的支持力量教師工會的衝突、支持教育改革的一麵。事實上，奧巴馬這麽做，很大程度上與他個人的改變理念和經曆有關。首先，奧巴馬雖然是黑人，但他成長於白人中產階級家庭。他本人過去是通過獎學金上的私立學校，接受精英教育。他深深明白：如果他像大多數黑人兄弟也上劣質的公立學校，決不會有他奧巴馬的今天！因此，今天他也不會將他的的兩個女兒送進公立學校，她們上的也都是昂貴的私立學校。由於對公立學校現狀的充分了解，奧巴馬在芝加哥擔任州參議員時，就積極支持特許學校的發展。就是在總統選舉前期，他的言論曾一度遠遠超出民主黨一貫的立場而惹上風波。例如，今年2月中旬，在回答媒體有關“擇校學券計劃”問題時，他曾表示，他將不受自己先前觀念的束縛，如果試驗證明擇校學券計劃確實有效，我們就做。他這番表態後，立刻引起各方的震驚。有的媒體驚呼：“這是民主黨總統候選人中第一個最接近支持擇校學券計劃的表態”。結果，不但民主黨內部對其進行了批評，而且也迫使美國教師工會也推遲其公開支持他的宣示。直到投票前半個多月（10月15日）與麥凱恩最後一次辯論中，麵對麥凱恩就此問題的逼問，他隻能言不由衷，竭力回避。奧巴馬最終從激進的擇校學券計劃退回到相對溫和的特許學校計劃，毫不奇怪，這是現實的需要。同樣，他增加對特許學校的撥款，也是隔靴搔癢、治標不治本的方案，很大程度上是對教師工會的籠絡人心的安撫政策。因為根據研究的結果證明：對於特許學校發展最大的支持是各州有一個有利於其發展的法律環境。奧巴馬如果在此問題上真想做一個徹底的改革派，他就應該抓住問題的本質，利用總統的影響，推動各州製定相應的法律，從根本上掃除特許學校發展的障礙。而奧巴馬增加撥款的做法，連利益集團都明白，是表麵文章。這種撥款隨著政局的變遷，任何時候都可以改變。而且，在目前美國的經濟危機下，這類允諾很可能也會跳票。
另一個爭議點是支持對教師實行績效工資計劃。這一命題又是觸動教師群體根本利益的問題。盡管奧巴馬在提出這一計劃的同時，更多地提及了許多加強聘用、培訓、留任、及獎勵教師的優惠計劃，但提出績效工資計劃仍然引起教師群體的反對。如前所述，傳統上美國教師在工資上的升遷的依據是他們的資曆、學曆及資格證書，並不受所教學生學習成績好壞的影響。因此，一旦將他們的工資、升遷、職位及其它待遇與工作績效掛鉤，影響到他們的既得利益，他們的不滿與抵製是可想而知的。然而，由於選舉的需要，奧巴馬不能失去這個群體的支持，他又隻能搞平衡。他提出各州和各學區在實行績效工資計劃時必須與教師和教師工會進行協商進行，而非唯一依據其學生考試的成績。顯然，這又是一個障眼法。凡是熟悉美國工會法的都清楚這一計劃的不現實性：多年的經驗表明，隻要有教育工會利益集團的參與，改革無異是緣木求魚。
- 奧巴馬教育政策的簡要歸納與推測
除了上述三大部分外，奧巴馬還提出其它一些提高教學質量和降低高中輟學率等計劃。但總體上來看，他的教育政策沒有什麽出乎意料的驚人之舉。盡管他本人或有改革的願望和企圖心，也在民主黨傳統立場的邊緣地帶遊離了一下，但政治現實使他不可能背離本黨立場和其主要社會基礎力量---教師工會。這就使他隻能提出一些主要是投入、增量及其在現有政策上的調整以迎合其主要社會基礎力量的需求。因此，如果按照美國的標準來評價，奧巴馬不能算是一個教育改革派，或許可算是個教育守成派。如果換上麥凱恩，根據他提出的教育政策，他可能會算是一個教育改革派，因為他與他所代表的共和黨與教師工會沒有瓜葛，更能放開手腳進行改革。
由於奧巴馬的教育政策迄今尚處於口頭上，前景如何，尚難確定。但是，有一點很關鍵的是：大選後國會參眾兩院全由民主黨控製，這就為奧巴馬推動其教育政策提供了有利的條件。當然，曆史上當選總統並不一定履行其所有承諾，在隨後的政黨博弈中，還會有各種變數。再者，在目前美國的經濟危機下，很多允諾能否最終兌現也很難預料。
- 結束語
以上我們對即將離任的布什總統和新當選的奧巴馬總統的教育政策各自產生的過程、時代背景以及內容進行了回顧和推測。不同於以往分屬兩黨的兩屆總統交接後在教育政策上往往會有重大變化，本次分屬兩黨的兩屆總統的教育政策交接過程相對較為平穩，除了在某些具體政策上之外，沒有後者對前者的根本否定問題。原因就是七年前美國第一次形成了兩黨一致的全國性教育政策。加之奧巴馬深受利益集團的肘製，因此，打著變革旗號的奧巴馬有可能在其它領域會有許多改革，然而在教育領域他可能隻能以繼承和守成為主，難以有大的建樹。
另外，不同於八年前布什競選總統時，教育問題是民眾最為優先關注的議題，本次總統選舉中教育問題相對置於靠後的地位。這種在不同時期教育受關注重點的不同，也反映了教育問題在不同大選中的權重變化。如果奧巴馬提出同樣的教育政策參加八年前的選舉，他肯定選不上。而如果這次選舉中教育問題是民眾首要關注的議題，贏得總統大選的很可能是麥凱恩，而不是奧巴馬。
筆者之所以要化相當篇幅介紹布什主導的全國性教育政策形成的曆史背景，主要基於美國獨特和複雜的政治生態環境。隻有對此背景有所了解，才能避免霧裏看花的困惑。簡言之，隻要各方利益集團存在，不同時期各方力量的此消彼長和互相博弈的現象就會生生不息、周而複始。當然，在形式、內容和程度上會有所不同。然而，社會發展的需求和民眾的訴求將會最終主導教育改革的方向。
但願本文會對國內讀者了解美國教育政策的製定過程和特點有所幫助。
( 本文係作者美國亞洲文化學院教授、美國國家科學基金會顧問、上海財經大學高等研究院全球教育研究中心主任郭玉貴博士的研究成果及版權權益，不代表任何機構及組織的立場和知識產權。)
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2008年11月20日
US Asian Cultural Academy
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