中評社╱題：關於“兩製”台灣方案 涉軍問題的若幹思考 作者：鄭劍（北京），全國台灣研究會理事、海峽兩岸關係研究中心特約研究員
兩岸軍事安全關係問題一直是兩岸關係中引人注目、十分敏感的問題，長期以來，海峽兩岸及國際上有關方麵都關心。進入21世紀，以兩岸軍事安全互信機製問題探索與研究為牽引，兩岸軍事安全關係問題一時成為焦點。以“和平統一、一國兩製”方式解決台灣問題，必然涉及台灣地區軍事力量設置、防務安排、兩岸軍事安全關係以及台灣地區海外安全利益維護等一係列具體問題。這是設計“兩製”台灣方案所必須回答的。和平統一就是不打仗的統一，既然本來以相互為敵為天職的兩支軍隊握手言和了，那麽後麵必須解決的核心問題之一自然是軍隊和軍事問題的處理了，是所謂涉軍問題，其中的核心自然是目前台灣地區這支軍隊保留與否。綜觀古今中外和平協定，多都直接或間接涉及這個問題。這個問題處理不好，也會影響和平進程和後續形勢發展。
一、中共曆代領導人對統一後台灣地區軍隊和軍事問題的基本主張
關於和平統一後台灣地區軍隊去留問題，大陸方麵早在毛澤東時代就有設想，也作為和平統一談判條件多次向蔣介石當局提出。毛澤東講過，台灣隻要回歸祖國，除外交統一於中央之外，所有軍政大權、人事安排均由台灣掌握，所有軍政建設費用不足之處，由中央撥付，國共雙方不派人員做破壞對方之事。“他的軍隊可以保存，我們不壓迫他裁兵，不要他簡政，讓他搞三民主義”①。當時，中共解決台灣問題的政策主張，由周恩來總理親自歸納為“一綱四目”並於1963年1月通過張治中致函陳誠告知蔣介石當局。“一綱四目”第一條即申明：台灣回歸祖國後，除外交必須統一於中央外，所有軍政大權、人事安排等悉委於蔣（介石）……第二條講：台灣所有軍政及經濟建設費用不足之數，悉由中央撥付②。其內涵很明確，就是台灣當局可以保留軍隊，而且保留方案還很寬鬆，比國共1945年10月、1946年2月分別達成的《國民政府與中共代表會談紀要》（即《雙十協定》）、《關於軍隊整編及統編中共部隊為國軍之基本方案》（即《整軍方案》）更為寬鬆。其中，《雙十協定》中“關於國家化問題”部分的含義比較明確，大體就是“一個國家、一支軍隊”軍事體製。其上載明：“中共方麵提出政府應公平合理地整編全國軍隊，確定分期實施計畫，並重劃軍區，確定征補製度，以謀軍令之統一。”③至於《整軍方案》，其完整名稱本身就說明問題了。
大陸改革開放後，在鄧小平領導下，確立了“和平統一、一國兩製”基本方針。其具體主張也可看做當時的“兩製”台灣方案。從有關文獻看，其涉軍主要內容有：“兩岸統一後，台灣作為特別行政區有高度的自治權……可以有自己的軍隊，黨、政、軍係統都由自己管理。中央政府不派軍隊、行政人員駐台……”④鄧小平在多個場合明確表示，統一後台灣可以有條件保留軍隊。在著名的“鄧六條”中，鄧小平指出，祖國統一後，“台灣還可以有自己的軍隊，隻是不能構成對大陸的威脅。”⑤葉劍英在“葉九條”中係統闡述了台灣回歸祖國、實現和平統一的方針政策，其中清楚地承諾，國家統一後，台灣可保留軍隊。同時強調，統一後台灣作為特別行政區，可以有其他省市自治區所沒有而為自己所獨有的某些權力，條件是不能損害統一的國家和利益。
需要指出的是，在當時曆史條件下，承諾台灣當局可以保留軍隊是有條件的，“條件論”是鄧小平等中共老一輩領導人始終強調的。筆者理解，主要條件有四：第一，這是國家統一後的待遇，不是過渡時期的讓步；第二，台灣地區這支軍隊屬於中國軍隊，不是獨樹一幟；第三，這支軍隊不能因意識形態或統“獨”等問題對抗大陸，否則就成了滿清的藩鎮軍事割據了；第四，這支軍隊不能挾洋自重，不得與外部幹涉勢力聯手反華。台灣地區軍隊作為整個中國國防力量的組成部分，應當與大陸軍隊各司其責、攜手禦外，共同捍衛包括台灣地區在內的整個中國的安全與發展權益。
李登輝上台後，逐步推行“台獨”分裂政策，台灣島內政治形勢發生重大轉折性變化，兩岸統“獨”矛盾驟升。形勢決定任務，任務決定政策，政策決定安排。隨著兩岸關係主要矛盾轉向“台獨”與反“台獨”，原本用於防禦前蘇聯全麵入侵的解放軍數百萬大軍，被迫向台海方向轉移戰力。與此同時，大陸方麵很少直接談及統一後台灣軍隊去留等問題了，因為談這樣的問題失去了現實條件和意義，會顯得不合時宜。當然，不直接談這個問題並不等於直接否定過去的主張，端看未來兩岸達成和平統一的內外環境條件了。此後相當長一段時期內，大陸方麵在兩岸軍事安全問題上反複重申不承諾放棄使用武力，主要目的是震懾“台獨”和幹預勢力。每當大陸領導人講到這個承諾，人民大會堂總會響起經久不息的熱烈掌聲。這是中華兒女意誌的體現。
不過，和平統一畢竟是解決台灣問題的最佳方式，爭取台灣民眾對統一的理解和認同始終是大陸方麵從未放棄的主張。所以，即便在島內“台獨”猖獗的時候，大陸方麵也多次強調，“在一個中國的前提下，什麽問題都可以談”，這其中自然也包括涉軍問題。主張“台獨”的民進黨首次執政、兩岸關係陷入僵局後，2001年9月10日，時任副總理的錢其琛在《二十一世紀的中國與世界》國際論壇主旨講話中再次係統闡述中國政府解決台灣問題的政策，明確表示，“‘一國兩製’是兩岸統一的最佳方式。在‘一國兩製’框架下解決台灣問題，可以實行比港澳更寬的政策。比如：台灣可以……繼續保留軍隊”⑥。這樣的表態，顯示了大陸方麵博大的政治胸懷和深遠的戰略眼光。同時也有當時的曆史背景，主要是民進黨雖奪取了島內政權，但陳水扁得票率僅39.3%，換言之，反對民進黨上台的民意占據主流。
二、探索“兩製”台灣方案涉軍內容應把握和處理的若幹基本問題
2019年1月2日，習近平總書記在《告台灣同胞書》40周年紀念會上發出兩岸民主協商“兩製”台灣方案的號召，在海內外引起熱烈響應。其中，探索“兩製”台灣方案涉軍內容也成為關注的焦點之一。迄今，海內外各方發表了不少有關看法和研究成果，總的看，有關“兩製”台灣方案的涉軍設計爭議較大，核心是統一後台灣還該不該保留軍隊。原本這不應該是個問題，因為自毛澤東時代起，大陸方麵提出的解決台灣問題具體主張中，唯有同意台灣方麵有條件保留軍隊這一條爭議相對較小，這樣的條件體現了極大的包容和擔當。而現在之所以引發爭議，根本原因是“台獨”坐大，島內相當部分民心受到深度誤導，“台獨”紮根到了社會深處，主張“台獨”的民進黨兩次上台執政。試想，假如一方麵兩岸簽訂了和平統一協議，按照“兩製”台灣方案實現了統一，另方麵台灣社會卻深埋著“台獨”定時炸彈、主政當局隨時可能與大陸武力翻臉，這樣的統一是否有實質意義？這樣的統一恐怕也不會被全中國的主流民意所接受。正因為當前台灣的政治、社會狀況及兩岸關係、國際環境都發生了巨大變化，研究、探討、協商“兩製”台灣方案，包括涉軍內容，必須在繼承以往有關主張、方案、設想的思想理念基礎上，與時俱進，與現代社會、未來中國、變化世界等的實際情況相結合，才有生命力和現實意義。
習近平總書記提出的“兩製”台灣方案民主協商，指的是“和平統一、一國兩製”條件下的台灣方案，不是非和平統一條件下的台灣方案。非和平統一條件下也會有台灣方案，要有一整套安排台灣各項重要事務的方案，就像當年解放上海要安排好該市的治理、駐軍、經濟、社會、文化、外國機構與人員等等事項一樣。假如將來兩岸不幸是通過非和平手段實現統一的話，有關安排的推動的路徑，就不是目前這種民主協商“兩製”台灣方案了。當然，那個時候也會聽取台灣有識之士、民眾的想法，隻不過“台獨”分裂分子是沒有發言權的。
“兩製”台灣方案應當是解決台灣問題的全麵安排，涉及政治、經濟、民生、涉外、軍事等方方麵麵，不會是簡單的十條八條。方案可能會體現在一個複雜的全麵協議之中，或許會有主件、附件，可能還會有備忘錄，其中包括軍事安全方麵的安排。和平統一條件下，探討“兩製”台灣方案涉軍內容可能觸及的具體問題大致如下：
第一、台灣地區是否保留軍隊。前文已經梳理了大陸方麵以往不同曆史時期的一係列有關主張，其基本精神是一致的，緊緊圍繞國家統一這一根本目的，有誠意、有胸懷、有原則、有底線。未來處理台灣地區是否保留軍隊的問題，依然要秉承這樣的精神。台灣地區保留軍隊與否，主要看是否有利於實現兩岸統一大業、是否有利於維護國家統一局麵、是否有利於消除“緩兵之計”空間、是否有利於防止野心家陰謀家利用。當然，也有屆時台灣人民的意願問題，隨著兩岸社會不斷融合和人民逐漸“心靈契合”，那時台灣人民的想法未必是現在可以簡單揣測的。
第二、（假如台灣保留軍隊的話，下同）台灣地區保留什麽性質的軍隊。主要是台灣地區軍隊在統一後中國的法律地位、使命任務為何。按照台灣地區現行所謂“中華民國憲法”及“國防法”規定，台軍的使命任務是“保衛國家安全，維護世界和平”，其所謂“領土範圍”就是“中華民國憲法”第四條規定的“中華民國”之“固有之疆域”。尤其要指出的是，台軍法理上沒有支持“台獨”的使命。無論藍營還是綠營執政期間，台軍方迄今一直公開表示反對“台獨”、不為“台獨”而戰。如民進黨蔡英文當局的現任“國防部長”嚴德發在“立法院”答詢時，多次表態台軍“當然不會”為“台獨”而戰。筆者理解，這個“當然”是“依法”而來的，絕非嚴個人見解。這一點令人欣慰。拋開意識形態因素來看，關於台灣地區軍隊使命任務的中國觀，符合統一後的有關狀況，應當延續下去。統一後的中國，勢必要求兩岸中國軍隊共同捍衛整個中國的領土主權和權益，共同維護世界和平。具體而言，台灣地區軍事力量就是要保衛台灣地區安全，抵禦外國侵略；捍衛包括台灣同胞在內的全體中國人的海外利益，維護世界和平。島內有人主張，把台灣保留軍隊作為統一的擔保條件，一旦大陸方麵違背承諾，台灣可以擁兵自重、“獨立”出中國。這樣的認識就不正確了。因為這樣的主張等於宣告，至少島內現有法律文件從來沒有賦予支持“台獨”使命的台灣軍隊，竟然因為兩岸統一而堂而皇之地承擔起以武謀“獨”的責任了，豈不荒唐！假如抱著“分家”的想法去談統一，對統一局麵的達成及維係極為不利，兩岸統一之日不能埋下隨時分裂的種子，統一後兩岸不應再相互為敵、相互設防、互留後手。況且中國共產黨曆來是講信用的，假如在台灣問題上不講信用的話，未來將難以維護大國信譽。所以，“武力擔保”的想法的確是過慮了，也十分有害，除非有人心懷叵測。
第三、台灣地區保留多少軍隊。一般而言，軍隊的規模是根據麵臨威脅、軍隊使命任務、國家或地區的資源支撐能力等方麵的要求和約束綜合決定的，這是世界軍事的普遍規律，將來台灣地區軍隊規模的確定也脫離不了這個軍事規律。
第四、台灣地區軍隊的軍費來源。無非四個：一個是台灣地區自身供給；第二個是台灣地區供給為主，中央政府補助為輔；第三個是中央政府供給為主，台灣地區補足其餘；第四是完全由中央政府撥付。無論何種方式，隻要符合國家統一原則和中華民族整體利益，都是可行的。統一後，假如台灣地區因自身經濟能力、自然災害、軍隊承擔任務過於繁重等原因出現防務經費困難的話，中央政府當然可以補助不足。既然都是中國軍隊，就應該支持。
第五、台灣地區軍隊人事權力。可能的選擇，一種是台灣地區自行決定；第二種是台灣地區自行決定，同時報中央政府備案；第三種是台灣地區拿出意見報中央政府批準，第四種是某層級以上官員經中央政府批準，其他由台灣地區自行決定；第五種是中央政府全權決定。毛澤東、鄧小平時代講人事權由台灣地區掌握，但沒有闡明具體實施方案。
第六、台灣地區防務政策。防務政策主要包括從事防務建設和使用防務力量的目的、方針、重點、體製、途徑等。目前可以肯定的是，兩岸統一後，台灣地區相應政策要進行必要調整，由兩岸內戰體製向兩岸共衛體製轉變。台灣地區軍隊的主要使命應當是保衛台灣地區安全、維護中華民族領土主權和海洋權益。隨著中國大國地位的提升、海峽兩岸中國人利益的拓展、維護世界和平需求的增加，應該還可以探討兩岸軍隊共同維護中華民族海外利益、維護世界和平等問題。但無論如何，台灣地區的軍事力量不能成為國家再分裂的籌碼和工具，不能成為外國幹預中國內政的助手。這是原則問題。一個國家如果存在兩支潛在對立的軍隊，注定會成為不穩定因素。
第七、台灣戰區軍事戰略。國家統一後，台灣當局以大陸為敵的軍事戰略必然根本轉變，以契合新的使命任務和戰略環境。這裏麵會涉及安全形勢判斷、軍隊任務、地區戰略、軍事力量發展、軍事鬥爭準備及對外軍事安全合作關係等內容的調整轉變。由於“一國兩製”體製及台灣地區安全環境的特殊性，屆時台灣地區軍事戰略與大陸其他戰區軍事戰略既會有相同點可以借鑒，也必然有區別點需要重建。
第八、台灣地區兵力部署。決定兵力部署的主要因素是麵臨威脅、軍隊使命任務和戰略戰術原則。隨著防務政策、地區軍事戰略的轉變，台灣地區軍隊的兵力部署必然隨之轉變，由以大陸為敵轉向新的使命任務、由向西看為主轉向大海大洋方向。
第九、台灣地區軍隊的政戰（思想）教育。核心是“為誰而戰、為何而戰”問題。統一後台灣地區軍隊總不能繼續以大陸為敵教育官兵吧，軍事上、政治上，包括意識形態上，都不應該為敵。
第十、兩岸軍隊聯合及聯絡機製構建。統一後，盡管實行“一國兩製兩軍（假如台灣保留軍隊的話）”，但這兩支軍隊不可能相互孤立、涇渭分明、互不聯合。比如，將來台灣地區軍事安全麵臨外部威脅且單靠台灣地區軍隊難以應付時，就會有兩岸中國軍隊聯合作戰的需求；海峽兩岸同時遭受外敵威脅，需要兩岸軍隊聯合作戰；台灣地區軍隊有其地理位置、力量結構、作戰能力方麵的特長，大陸方麵也可能需要台軍馳援；台灣地區軍隊在很多方麵存在短板，如天基係統、後勤係統、裝備係統、通信係統等缺乏完整性和後援基礎，需要藉助大陸。隨著國家統一和兩軍關係的密切，屆時很難將這兩岸的軍隊的所有組成要素都分得清清楚楚，戰時不同程度合作或聯合應當是常態，平時兩軍聯合演習、訓練、交流、合作更不可或缺，與外國軍隊之間可以做的事情在中國軍隊內部更可以做。同時，為防止意外事件，兩岸軍隊也必須建立聯絡機製，這樣的事情統一前就可以做，如結束敵對狀態、簽署和平協議之前、之中或之後，就建立兩岸軍事安全互信機製達成協議並推動實施。如何構建兩岸軍隊聯合及聯絡機製將是一個不小的工程，需要認真研究、實踐完善。
第十一、台灣地區軍隊與兩岸各級政府的基本關係。大陸地區主張人民戰爭，軍隊的宗旨是為人民服務；台灣地區主張全民防衛，軍隊也重視軍民關係、為民解難。所以，將來兩岸雙方的政府、民間、行業、團體等等，都有個如何處理與彼此軍方關係的問題，需要在法律上予以解決。“兩製”台灣方案涉軍內容不能忽視這些問題，《香港基本法》和《駐軍法》的經驗表明，這個問題是很重要的。
第十二、台灣地區涉軍涉外關係。台灣地區軍隊以往是靠外國支撐才得以支撐下來的，與有關國家的軍事關係密切，彼此簽訂了一係列協定，有常態化的聯係機製。有關國家之所以願意與台灣當局發生這樣的關係，根本意圖在維持兩岸的分裂狀態，因為他們的每一分錢都是為其國家利益服務的，或者說他們沒有一分錢願意花在兩岸統一上。所以，兩岸統一後，台灣地區涉軍涉外關係就會麵對這樣四個問題：一是如何處理台灣地區涉軍涉外關係才有利於維護國家統一；二是台灣地區有沒有必要與外國保持軍事合作交流關係；三是如果有必要的話可以保持什麽樣的軍事合作交流關係；四是有關國家還願不願意與台灣地區保持軍事合作交流關係及願意保持什麽樣的關係等問題？從香港的情況看，香港紀律部隊有武器裝備需求，因裝備體製原因，目前主要從西方國家購買。那麽統一後的台灣呢？香港情況與屆時台灣的情況不一樣，香港紀律部隊的主要任務是港內治安，沒有軍事作戰任務和能力。台灣地區軍隊就不一樣了，它是正規的作戰部隊，陸海空三軍齊全，還能不能繼續對外軍購？這個問題需要處理。還有曆史上台灣當局、台軍與外國簽訂的軍事協定怎麽辦，更要處置。
從廣義上講，“兩製”台灣方案對上述十二個問題，應該有明確的答案，否則，就不是一個完整的方案，就會在實踐中遇到這樣那樣的問題。但從狹義上看，屆時簽署的“兩製”台灣方案總協議未必會很龐大、很複雜，這十二個問題中很多內容非常具體，未必都有必要係統完整地體現在總協議中，總協議可能列原則，具體操作層麵內容或許會體現在附件、備忘錄甚至統一後相關立法中。
與此密切相關的，當然還有解放軍的相應調整問題。本文就不討論了。總之，無論今後“兩製”台灣方案涉軍問題如何協商、談判，基本的原則應當旗幟鮮明，就是是否有利於維護國家統一、是否有利於反對外來幹涉、是否有利於形成聯合力量、是否有利於維護整個中國的領土主權和海洋權益。
注釋：
①《中國台灣問題》P33，九州出版社2015年3月第1版）
②《中國台灣問題》P34，九州出版社2015年3月第1版
③彭明主編《中國現代史資料選輯》第六冊（補編）P13、14頁，中國人民大學出版社1993年版
④《中國台灣問題》P41，九州出版社2015年3月第1版
⑤《鄧小平文選》第三卷P30，人民出版社1993年10月第1版
⑥《在“二十一世紀的中國與世界”國際論壇上錢其琛副總理談對台方針政策》 人民日報海外版2001年9月11日第三版
（全文刊載於《中國評論》月刊2019年5月號，總第257期）
