美國台海政策的“清晰”與“模糊”

美國台海政策目標清晰：維持海峽兩岸政治敵對和分治。

　　中評社╱題：美國台海政策的“清晰”與“模糊”，鄭保國（武漢），中南財經政法大學人文學院副教授

　　美國台海政策的根本目標非常清晰，即維持台海兩岸敵對和分治，而美國台海政策的策略手段具有模糊性：一是其“一中”政策內涵的模糊，二是對台“安全義務”的模糊，三是在售台武器題上的模糊，四是關於“台獨”的立場的模糊，五是關於台灣問題“和平解決”的模糊。

　　美國台海政策是導致獨特、畸形的中美台三角關係的根源，是影響中美關係的一大關鍵因素，因而是美國外交與中美關係研究的一大重點。但是，有個問題一直沒有得到令人信服的回答，即美國台海政策是否清晰？2001年4月美國總統布希發表“盡全力協防台灣”的言論之前，“模糊論”盛行，此後則“清晰論”開始流行。筆者認為，美國台海政策的根本目標是清晰的，但其策略手段具有模糊性。

　　美國台海政策根本目標非常清晰

　　自從中美關係中的台灣問題因1950年6月27日美國武力封鎖台灣海峽而最終形成以來，美國台海政策根本目標不僅從未改變，而且一直非常清晰，那就是維持海峽兩岸敵對和分治，盡管1972年中美和解以來美國官方從未公開如此表達。美國50多年來的台海政策從根本上講就是“維持海峽兩岸敵對與分治”的政策，它主要表現為名義上的“一中”而實際上的“兩中”、“一中一台”。強烈主張通過“以台製華”戰略阻止海峽兩岸統一的美國藍德公司顧問布蘭得利．塞耶（Bradley Thayer）毫不隱諱地說：“美國應該繼續公開接受‘一個中國’的政策，同時堅持不懈地努力維持實際上的‘兩個中國’政策的東西，以保證大陸和台灣不會統一。”美國的這個台海政策至少在未來30年不會變，除非中美間兩大根本的結構性矛盾－－兩國社會製度的根本對立和企圖稱霸全球的美國與崛起的中國的戰略競爭－－都基本消失（這一可能性幾乎為零）或者中美國力差距基本消失（這至少需要30~50年）。假設出現第一種情況，美國就沒有必要維持這個台海政策，在後一種情況下，美國沒有能力維持這個台海政策。

　　顯然，美國設定並極力維持其台海政策根本目標，從根本上講是二戰結束以來美國全球霸權戰略目標使然。美國全球霸權戰略的最高目標是支配全世界，這要求美國最好控製歐亞大陸這個“世界島”，起碼要使它處於對美國有利的均勢狀態，防止敵對國家或國家集團控製它。二戰後蘇聯成為頭號歐亞大國、美蘇分治歐洲和中蘇結盟，使美國隻能在歐亞大陸追求最低目標。為了實現這一目標，美國除了在歐洲和中東遏製蘇聯外，還極力在東亞和南亞遏製中蘇，尤其是封鎖和孤立新中國。美國實現其對華戰略目標乃至其東亞霸權戰略目標的最有效途徑是“以台製華”，由此決定了美國台海政策的根本目標是使海峽兩岸保持長期敵對與分治。

　　雖然隨著國際形勢、中美力量對比、世界格局、台海局勢、台灣政治生態等因素的變化，美國台海政策多次變化，但是那些變化隻是形式的不同，本質上都是美國台海政策根本目標在不同形勢下的表現。“9.11”事件以來，隨著美國對外戰略第一重點從防範和遏製中國這個主要潛在戰略對手轉變為反恐反擴散，隨著日趨猖狂的“台獨”勢力引發台海戰爭可能性的增大，美國台海政策表現為一麵配合中國大陸遏製“法理台獨”、一麵防範中國大陸對台動武的“維持現狀”政策。總之，無論美國台海政策的具體表現為何，其本質和根本目標是不變的，貫穿其中的是一條清晰的主線，即維持台海兩岸敵對與分治。

　　美國台海政策的策略手段具有模糊性

　　為了實現其台海政策的根本目標，美國采取了以“一中”政策為代表的一係列具有模糊性的策略手段，給人以“霧?看花”的感覺。美國台海政策的模糊性主要表現在以下五個方麵：

　　一是其“一中”政策內涵的模糊

　　在1972年中美和解之前，盡管美國長期玩弄“兩中”或“一中一台”陰謀，但其公開的台海政策是“一中”政策，且“一中”明確指“中華民國”，以阻止它不承認的新中國進入聯合國。美國的這個“一中”政策違背了國際法的政府繼承原則，是粗暴幹涉中國內政。那個時期美國之所以繼續承認喪失了合法性的“中華民國”，除了在意識形態上仇視中華人民共和國之外，主要是因為隻有那樣它才能實現其維持海峽兩岸敵對和分治的台海政策目標。然而，到20世紀70年代初期，由於美國霸權相對衰落、蘇聯成為中美共同威脅和中國恢複在聯合國的合法席位，美國被迫進行以與中國和解為關鍵環節的全球戰略調整，從而導致其台海政策調整。

　　但是，美國調整其台海政策的目的不是改變其根本目標，而是為了在新形勢下通過其“一中”政策內涵的模糊化服務於這個目標。於是從中美和解開始，美國台海政策的“一中”內涵逐漸模糊化，到中美建交時，其內涵清晰的舊“一中”政策演變為內涵模糊的新“一中”政策。從此，美國從未明確界定其“一中”的政治內涵，從未對中國明確表明或否定“一中”是指中華人民共和國。從它在《上海公報》和《建交公報》中的“巧妙”措辭來看，美國實際上認為“一中”不是指中華人民共和國，而是指台海兩岸。美國在《上海公報》中稱：“美國認識到（acknowledge），台灣海峽兩邊的所有中國人都認為隻有一個中國，台灣是中國的一部分。美國政府對這一立場不提出異議。”美國的潛台詞是：這隻是台海兩岸的共同立場，美國不反對這個立場，也不接受這個立場。基辛格說：“北京與台北兩個政府中，美國‘到底’承認的是哪個政府的問題在1972年的上海公報?被擱置起來。”雖然美國在中美《建交公報》中明確“承認（recognize）中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府”，但是它沒有同時明確承認台灣是中國的一部分，隻是“承認（用詞仍是acknowledge）中國政府的立場，即隻有一個中國，台灣是中國的一部分。”美國從未在宣稱其“一中”政策時明確表示“一中”就是指中華人民共和國，也從未在宣稱承認中華人民共和國政府是中國唯一合法政府時明確承認台灣屬於中國。

　　在中美《建交公報》發表前兩天的1978年12月13日，卡特當局的特使向台灣當局作了5項保證，其中第2項是“美國不承認中國對台灣擁有主權”。在《8.17公報》簽署前一個月，雷根當局向台灣當局所作的6點保證中的第5點是“美國不會改變其對台灣主權問題的立場”。該公報發表後3天，美國負責亞太事務的助理國務卿向參議院外交委員會做證時說，美國沒有承認中國對台灣的主權，隻是認識到中國在這個問題上的立場，即隻有一個中國，台灣是中國的一部分。可見美國對台灣的保證是其真實意圖的表達。卡特當局和雷根當局都不認為中華人民共和國對台灣擁有主權，但都沒有在“台灣是否擁有主權”這個敏感問題上明確表態。盡管2004年10月即將卸任的美國國務卿鮑威爾訪華時史無前例地稱“台灣不是主權國家”，但他仍沒有明確承認台灣是中華人民共和國的一部分。在美國看來，它堅持“一中”政策並不等於承認台海兩岸同屬於中華人民共和國，它心中的中華人民共和國隻指中國大陸，不包括台灣，但是它不敢對中國這麽說。在中美建交前，美國著名中國通包大可建議，“美國應該像自己在‘上海公報’中做出的保證那樣，避免挑戰北京關於台灣在法律上是中國的一部分的立場，但也應該避免表達台灣已經是中國的一部分的立場，”這不僅是“因為該島顯然不在北京的控製之下”，而且是“因為從法律講，如果美國在目前情況下承認台灣已經是中國的一部分，就連與台灣繼續保持事實上的關係也會受到質疑。”

　　美國“一中”政策內涵的模糊性不僅是20世紀60年代以後美國在新的國際形勢下實現其台海政策根本目標的要求，而且與該政策之法律基礎的內在矛盾密切相關，因為被美國定為其“一中”政策基礎的中美三個聯合公報與《與台灣關係法》事實上是根本衝突的。前者是中美主要就台灣問題簽訂的具有國際法效力的國際文件，後者是美國就美台關係製定的違反國際法的國內法；前者承認海峽兩岸屬於“一中”，即台灣不是國家，後者實際上把台灣當作國家對待，並規定了美台實質上的準軍事同盟關係；前者符合和平共處五項原則，後者是對這些原則赤裸裸的違背。美國把這種矛盾當作“中、美、台之間複雜的政治、安全互動的基礎”。既然美國“一中”政策的這兩大基礎是根本衝突的，“一中”政策就隻能以“一中”政治內涵的模糊性在兩者間求得平衡。

　　由此可見，1979年中美建交以來通常被看作美國台海政策核心的“一中”政策，實際上隻是美國實現其台海政策根本目標的基本策略手段。雖然美國反複宣稱堅持“一中”政策，但“一中”的政治內涵是模糊的。美方的“一中”是對台海兩岸關係籠統的戰略性定位，具有模糊性，不是指中華人民共和國，但為了發展中美關係和穩定台海局勢，它不便公開對中國這麽說。因此，美國所謂的“一中”實際上是個明確的地理/文化概念，不是明確的政治/法理概念。美國一邊反複向中國重申其“一中”政策，一邊極力玩弄文字遊戲，使其“一中”政治內涵模糊化。美國如此煞費苦心的目的就是既為穩定和發展中美關係奠定基礎，又為其“以台製華”戰略製造依據和藉口，從根本上講是為了維持兩岸敵對與分離。

　　二是對台“安全義務”的模糊

　　中美建交前，美國通過武力封鎖台海和簽訂美台《共同防禦條約》，長期給台灣提供明確軍事保護。中美建交後，美國立即從台海撤軍並在一年後終止《共同防禦條約》，美國對台灣的“安全義務”開始模糊化，在是否武力介入可能爆發的台海戰爭問題上不明確表態，既沒有在安全上拋棄台灣，也不作出全力保衛台灣的明確承諾（2001年4月下旬布希“全力保衛台灣”的言論是惟一例外）。美方這種模糊態度從它對1996年3月台海危機的反應可見一斑：既派遣兩個航母戰鬥群威懾中國大陸，又不讓它們進入十分敏感和危險的台灣海峽。

　　美國的《與台灣關係法》是它對台“安全義務”的惟一“法律依據”，但該法沒有像美台《共同防禦條約》那樣明確承諾保衛台灣，而是規定美國“向台灣提供防禦性武器以及使美國保持抵禦會危及台灣人民的安全或社會、經濟製度的任何訴諸武力的行為或其他強製形式的能力”。2004年12月，美國常務副國務卿阿米蒂齊表示，《與台灣關係法》沒有規定美國必須武力保衛台灣，是否保衛台灣，由國會決定。美國國會是否會無條件決定武力保衛台灣呢？如果“台獨”引發戰爭，美國是否也保衛台灣？美方對此一般持模糊態度，因為它擔心：“如果淡化‘保衛台灣’的意圖，大陸方麵會認為美國將對台灣棄之不管，從而鼓勵大陸的軍事冒險。但如果明確承擔義務，美國又擔心發出錯誤的信號，從而鼓勵‘台獨’勢力鋌而走險，將美國拖入一場台海衝突。”

　　顯然，無論是美國通常的模糊態度，還是小布希短命的明確表態，都是為了維持海峽兩岸敵對和分治的根本目標，從而在海峽地區乃至整個東亞地區謀取最大化霸權利益。小布希之所以清晰表態，是因為他在中美撞機事件的背景下認為：正在迅速崛起的中國大陸不僅威脅台灣安全，而且將成為美國的主要戰略對手，因此必須以明確、強硬的表態懾止中國大陸對台動武。但是，布希的明確表態向“台獨”勢力發出了錯誤信息，結果給美國惹了不少麻煩。2003年下半年以來陳水扁當局的“公投入憲”、“公投綁大選”、“終統”、“正名製憲”和“入聯公投”等變相“法理台獨”行為，都衝擊美國維持“現狀”的台海政策，令小布希當局很惱火。這是美國不再重申“全力保衛台灣”的一個重要原因。

　　盡管美國關於其對台“安全義務”立場的模糊化不至於產生慫恿“台獨”勢力鋌而走險的災難性後果，但這種模糊化實際上具有縱容“台獨”勢力挑釁中國大陸的嚴重消極作用，給其提供了一定的冒險空間，尤其是在陳水扁作困獸猶鬥、隨時可能狗急跳牆的敏感時刻。

　　三是在售台武器問題上的模糊


美國售台武器問題是台海和平的隱患和障礙

　　中美《建交公報》回避了難以達成協議的美國售台武器問題。中美建交後，美國依據《與台灣關係法》，於1980年開始向台灣出售武器。美國向台灣出售武器是美台斷交後美國為維持美台實質性關係采取的戰略措施，是中美建交後美國對中國內政的最嚴重幹涉。為了避免中美關係因售台武器問題而倒退，中美雙方經過艱苦談判，終於在1982年8月17日發表的聯合公報中達成共識。美方在《8.17公報》中聲明：“它不尋求執行一項長期向台灣出售武器的政策，它向台灣出售的武器在性能和數量上將不超過中美建交後近幾年供應的水準，它準備逐步減少它對台灣的武器出售，並經過一段時間導致最後的解決。”

　　然而，美方“經過一段時間導致最後的解決”的表述具有兩重模糊性。一是“一段時間”太具“彈性”，它究竟指多長時間，雙方沒有共識，中方希望它越短越好，美方希望它越長越好。美國雖沒明說，但它心中的“一段時間”可以是無限期的，隻要它認為那是實現其台海政策根本目標所需要的。因此，盡管它已長達25年了，但美國絲毫沒有終止售台武器的跡象，也看不到在可預見將來得到解決的希望。

　　二是所謂“最後解決”究竟指什麽問題的最後解決，中美雙方實際上沒有共識。從上下文看，尤其是從《8.17公報》旨在解決美國售台武器問題這個宗旨看，“最後解決”無疑是指該問題的最後解決，這也是中方的立場。但是，美方承諾的“最後解決”一語雙關，既在表麵上指售台武器問題的最後解決，又在實質上指台灣問題的最後解決。換言之，在美國看來，這兩個問題是一個問題，即隻有在台灣問題“最後解決”後，它才沒有必要向台灣出售武器，所謂售台武器問題就不複存在，盡管它不便於對中方這麽說。當時的美國總統雷根說：“如果有朝一日這兩方認為它們能以和平方式合起來成為一個國家，那就沒有任何必要向台灣出售武器了。公報就是這個意思，沒有別的意思。我們不會說：‘唔，我們將隻是隨時間的推移而減少對台武器出售’，不，我們希望中國問題（即台灣問題－－筆者注）得到和平解決。”雷根的話表明美國所謂的“最後解決”實際上指台灣問題的最後解決，而且暗示海峽兩岸不是一個國家。可見，盡管美國對台售武的立場非常堅定、明確，但它在解決對台售武問題上的承諾是模糊的，即以模糊承諾維護其堅定立場。

　　顯然，美方之所以采用這種模糊的表述並根據自己單方麵的理解來處理售台武器問題，是因為它企圖通過售台武器的長久化使海峽兩岸長久敵對與分治。美國對台售武不僅大發軍火財，而且增強台灣以武拒統的軍力與膽量。基辛格說：“美國和其他國家不同，仍向台灣供應大批防禦性武器，使它能夠繼續遊移在代表全中國，包括台灣在內的合法政府的政治控製之外。”有反華學者露骨地說，“要保證台灣的獨立，美國應該繼續向台灣轉讓先進武器。”

　　因此，美國售台武器問題不僅在20世紀80年代初導致中美關係陷入嚴重危機，而且自那以來一直是妨礙中美關係健康發展的重大障礙。可以預計，除非美國對其台海政策作出有利於中美關係發展的重大調整，否則美國售武器問題將繼續是台海和平的一大隱患和中美關係健康發展的一大障礙。

　　四是關於“台獨”立場的模糊

　　自從20世紀90年代中期“台獨”成為台海不穩定的禍根和中美關係穩定的最大威脅以來，雖然美國關於“台獨”有無數次表態，但是其立場並非始終如一，也不夠清晰，而是搖擺於不支持“台獨”與反對“台獨”之間。克林頓當局不支持“台獨”的立場包含在其“三不”政策中。小布希當局不接受“三不”政策，通常的表態是不支持“台獨”，偶爾也說反對“台獨”。當台海局勢比較穩定時，或是當“台獨”勢力不那麽猖狂時，美國就說不支持“台獨”；反之，美國就可能說反對“台獨”。當美國對中國的戰略需求較小時（如“9.11”前），它總是說不支持“台獨”，尤其是在公開場合；當美國對中國的戰略需求較大時（如“9.11”後），它有時也說反對“台獨”，尤其是在與中國領導人私下會晤時。

　　無論在中文還是在英文中，“反對”與“不支持”不同，“反對”的對立麵是“支持”，而“不支持”處於兩者之間。對待“台獨”，美國通常采用“不支持”而不是“反對”的表述，顯然是經過斟酌的。若美國把“反對‘台獨’”作為正式立場，就意味著接受了中方立場，那不利於它實施“以台製華”戰略，不利於在海峽兩岸搞平衡和維持台海現狀。因此，“不支持‘台獨’”的表述對美國台海政策目標最有利，它使美國遊刃有餘，在海峽兩岸左右逢源，因為它既可以被理解為“不反對”，也可以被引申為“接近反對”。

　　美國對待“台獨”的模糊態度無疑根源於美國台海政策根本目標，但直接來源於其“一中”政策內涵的模糊性。假使美國“一中”政策的內涵像中國的“一中”原則的內涵那樣清晰，即台灣是中華人民共和國領土不可分割的一部分，那麽美國自然要明確反對“台獨”，而不隻是不支持“台獨”。

　　由於“不支持”的含義存在模糊性，在美國用“不支持‘台獨’”這個表述為其台海政策目標服務時，“台獨”勢力也利用其模糊性不斷推動“法理台獨”，多次挑起台海危機，給美國製造麻煩，幹擾甚至威脅其台海政策，使中美關係多次瀕臨危機狀態。但是，隻要台海危機不失控，無論“台獨”勢力利用美國關於“台獨”的模糊立場製造多少次危機，對美國台海政策的根本目標而言，它“不支持台獨”這一立場總體上利大於弊，盡管必定以中美關係的損害為代價。

　　五是在台灣問題“和平解決”的具體形式上的模糊

　　台海兩岸對台灣問題的演變有根本不同的期待且努力使之向自己期望的方向發展。中國大陸努力使台灣問題演變成海峽兩岸和平統一。台灣當局企圖使台灣問題演變為台灣和平獨立。而美國既不希望台海兩岸走向和平統一，也不幻想台灣走向和平獨立。雖然美國為了維護其全球霸權不支持兩岸和平統一，但為了維護中美關係大局它也不便於公開反對；雖然美國霸權利益的最大化理論上需要台灣和平獨立，但和平“台獨”絕無實現可能，因為“法理台獨”的實施必將導致嚴重損害其國家利益的台海戰爭。因此，維持台海“不統”與台灣“不獨”的現狀實際上最符合美國霸權利益。為了維持台海現狀，美國堅持台灣問題“和平解決”的立場，反對台海兩岸任何一方單方麵改變台海現狀。

　　從理論上講，台灣問題的“和平解決”包含兩種可能形式，一是海峽兩岸和平統一，二是台灣和平獨立；前者符合中國大陸的期望與追求，後者能滿足台灣的野心與追求。因此，盡管海峽兩岸追求的“和平解決”的具體形式根本不同，但都不反對美方籠統的“和平解決”立場。但是，在可預見的將來，台海兩岸和平統一與台灣和平獨立都無實現的可能，現實的結果就是兩者之外的“維持現狀”。可見，美國的“和平解決”立場的背後隱藏著“永不解決”的用心與根本目標。這就是美國堅持台灣問題必須“和平解決”的立場而不闡明其具體的和平解決形式的根本原因。

　　（全文刊載於《中國評論》月刊2010年4月號，總第148期）