2006－－防核擴散“災難年”？

年關將近，占領美國2006年防核擴散新聞頭條的仍是印度和朝鮮。12月18日，美國總統布什在白宮簽下國會通過的美印核協議，正式將美印戰略合作帶入一個新階段，向世界宣告印度成為正式核國家的日子不遠了。同一天，為了解決朝鮮核僵局，六方會談在各方的翹首期盼下於北京重新開啟，期望得到國際社會認可的朝鮮卻沒有印度的好運，不僅欲成為核國家的要求被美國嚴正拒絕，因為於10月進行核試驗而遭到的聯合國製裁也解除無望，日子恐怕還得繼續難過下去。

對華盛頓的防核擴散專家們來說，美印核協議和朝鮮核僵局不過是過去12個月來許多壞消息中的兩條。除此之外，伊朗繼續站在美國登國的對立麵，毫不客氣地向防核擴散社會叫板。美國專家們對布什政府的防核擴散作為也是批評聲浪不斷，在失望之餘，也隻能將希望放到下一任美國政府身上了。

“2006年對防核擴散的努力來說，可說是十分糟糕的一年，災難連連，完全沒有光明的跡象（bright spot）可言。我想不出防核擴散史上有如此糟糕的時候。”華盛頓自由派智庫美國進步中心（Center for American Progress）高級副總裁喬·瑟林奇昂尼（Joe Cirincione）對《華盛頓觀察》周刊表示道，“布什政府的核政策是180度的大轉變，完全朝錯誤的方向走，我不認為我們（美國）和國際社會在這樣的政策下還能生存多久。布什政府的防擴散政策失敗得既離譜又明顯，下任政府不論是民主黨或共和黨當家，我想都會在防擴散政策上做出重大改變。”

“過去一年來，美國政府最大的核政策改變就是對伊朗送出橄欖枝，提出隻要德黑蘭願意終止其核項目，就願意同伊朗進一步接觸，討論兩國關係的建議。在此之前，布什政府對付伊朗隻是威脅。這是布什政府難得對伊朗主動展現善意的一個舉措，”美國馬裏蘭大學的國際安全與研究中心（Center for International and Security Studies）主任約翰·斯坦布魯諾（John Steinbruner）博士對《華盛頓觀察》周刊表示道。但總的來說，斯坦布魯諾認為布什政府不論在處理伊朗、朝鮮的核僵局或是對全球反核擴散的努力來說，都沒有什麽可圈可點的功勞。他隻期待來年布什政府“不要捅出更多簍子才好”（don’t do too much harm）。

布什政策帶來防核擴散“災難年”

“2006年，防核擴散努力在各個領域都可說是每況愈下，甚至出現倒退的情況。”瑟林奇昂尼一針見血地指出，“國際社會在防核擴散議題上難以達成共識，對於美國防核擴散的動機和政策感到憤怒與質疑的態度更是高漲；此外，兩件破壞性的事件（devastating events）相繼發生：朝鮮在10月進行核試爆，成為全球第9個擁核國家，打破各界自1998年印度核試後維持核武國家數目不變的期望；其次，美國國會在12月通過修改美國法律以對印度輸出核技術的法案，改變了美國30年來的核輸出立場，更是對防核擴散社會的一大打擊。同時，美國試圖阻止伊朗發展核項目的努力更是不得人心（losing ground）。伊朗的聲明惹得中東地區至少其他10個國家同樣表示有意發展民用核項目。”

按華盛頓智庫軍備控製協會（Arms Control Association）研究部主任韋德·博爾斯（Wade Boese）的話說，全球防核擴散社會雖然不至於瀕臨崩潰，但過去一年來所發生的種種事件的確對現狀沒有幫助。

“美國國會沒能改善美印核協議中有關防核擴散的部分，無疑損害了防核擴散社會的努力。同時，伊朗、朝鮮和國際社會的核對峙也越來越糟。可以說，過去一年中，防核擴散機製沒有什麽正麵的發展，”博爾斯感歎道。

美國不僅對外的政策失效，對美國自身核態勢（nuclear posture）的調整也是引人詬病。瑟林奇昂尼特別指出，布什政府正在考慮重新開始對鈈原料進行再處理（reprocess plutonium），對防核擴散也是壞消息一件。由於鈈是製造核彈的原料，出於對核原料擴散的顧慮，卡特政府於1977年開始停止對核電廠的廢燃料進行再處理－－即將鈈原料從廢料中分離出來以再次使用。美國能源部卻於2006年初提議停止這個有30年曆史的禁令，引來防核擴散社會“哀聲載道”，擔心美國政府的作為可能讓世界上其他擁有核電廠的國家采取同樣的態度，從民用核項目中衍生出軍用核武器。

“美國與其國際盟友的合作也是問題叢生，反映出布什政府在防核擴散策略上的完全崩潰。”瑟林奇昂尼批評道，“布什政府上台後，完全脫離美國過去的防核擴散原則，從國際防核擴散社會中‘出走’（walk out），在談判場合上總是派出一些低階的官員，完全不顧美國40多年來的外交及合作機製，在處理核擴散威脅時選擇走上單邊主義的道路。”

斯坦布魯諾表示，布什政府改變美國核態勢，為的是維持美國對敵對國家的核優勢（nuclear superiority）。

“布什政府的好戰本能（belligerent instincts）讓他們想盡辦法去極大化國家的戰略優勢，同時極小化國際規範的限製。換句話說，現任的美國政府是個極端主義者的政府（extremist administration）。”斯坦布魯諾感歎道，“老實說，大家對現任政府已經不抱持任何希望了。”

基本上，布什自2001年上任後承接的所有核擴散議題，6年來幾乎全數產生了負麵的結果。“唯一的例外是利比亞。”瑟林奇昂尼指出，“但是利比亞之所以成為例外，是因為布什選擇同利比亞政府談判，而不是一味地威脅要利比亞改朝換代（regime change）。在處理其他核擴散問題上，布什政府使用的這個‘改朝換代’的訴求並不奏效。”

但是麵對外界的指責聲浪，布什政府並沒有承認政策失誤，而是歸咎於“曆史的包袱”。以朝鮮問題為例，布什政府每每將矛頭指向克林頓時期的對朝策略錯誤，直指是克林頓的“綏靖”政策導致今日的“養虎為患”，讓朝鮮的核項目不斷坐大。瑟林奇昂尼對此十分不以為然。

“外界常常將（防核擴散）黯淡的現狀錯誤地解釋（misinterpreted）為曆史的發展，而非現政府的失敗，好像這些事件是自然地發生在我們身上，而不是錯誤的政策所創造出來的。”瑟林奇昂尼評論道，“以朝鮮為例，我們的確在2005年9月達成協議，但是布什政府沒有去執行它，反而對朝鮮進行金融製裁；我們也多次錯失了同伊朗談判的機會，總是威脅要推翻現任的政府。”

瑟林奇昂尼進一步將布什政府在防核擴散決策上的失誤歸咎到部分人士的頭上。“美國在處理核擴散問題上的決定同事件本身毫無相幹，反而可說是造成這些事件的導火索。布什政府在防核擴散問題上的態度早由一批新保守主義人士主導，他們在1998年－－布什上任前－－便已經編造好了（cooked up）他們對待朝鮮這些國家的政策。”

在布什的第一任期中，上到副總統切尼，下至國防部長拉姆斯菲爾德、國防部副部長沃爾福威茨，和國務次卿裏查得·阿米蒂奇（Richard Armitage）以及負責同朝鮮談判的助理國務卿約翰·博爾頓（John Bolton）等人，都是新保守主義的源頭－－美國新世紀工程（Project of New American Century，即PNAC）的大將。於1997年成立的PNAC的宗旨包括：提高美國軍費支出；加強美國及其民主友邦的關係，挑戰對美國利益和價值有敵意的國家；對外宣揚政治和經濟自由等。深受這些教條啟發的新保派人士們進入布什政府後，主導的國防和外交政策中不難看出有新保守派強烈的影子，使得美國對民主友邦如印度頻開先例，而被布什貼上“邪惡軸心”國家標簽的朝鮮和伊朗不僅見不著蘿卜，大棒倒吃了不少。

伊朗問題棘手，朝核僵局有救

“伊朗正在加強發展其核項目，朝鮮也在鞏固其核國家的地位。現在解決朝鮮或伊朗核問題並非不可能，但是代價卻是越來越高了，”瑟林奇昂尼憂心地表示道。

2006年，防核擴散社會的兩大焦點－－伊朗和朝鮮的核問題－－無疑是布什政府除了伊拉克戰爭之外，感到特別頭疼的兩個外交挑戰。盡管這兩大核議題都曾出現過重大轉機，但是在眾人的期盼聲中，兩大僵局的結似乎越揪越緊了，愁雲仍然徘徊不去。

“美國在處理伊朗問題上犯的最大的錯誤，就是錯過了許多可以解決問題的機會。”瑟林奇昂尼感歎道，“伊朗政府現在認識到他們比以前還要強大了，所以不見得一定要同美國達成協議了。”

斯坦布魯諾認為，要解決伊朗核問題最明顯、或許也是唯一的方案，就是美國必須提供德黑蘭安全保證（security assurances），以換取伊朗承諾停止鈾濃縮項目。他進一步指出，美國國務卿賴斯在今年5月對伊朗主動提出以終止核項目交換同美國進行多邊談判的機會，是試探伊朗發展核項目動機的一次很好的提案，至少，美國在原則上同意向伊朗呈現出善意，包括一些經濟上的甜頭。但是，華盛頓並沒有－－至少在公開場合中沒有－－將伊朗最想看到的安全保證條款納入其中。

“一個難題是，美國政府這麽做，是誠心想對伊朗遞出橄欖枝，以有建設性的提案來化解伊朗核問題，還是一種戰術上的操作，明知這個提案不會被接受卻要搬上台麵，以期在它失敗後合理化美國的挾製行動（coercive action）？”斯坦布魯諾質疑道。

至於布什政府是否會於來年在伊朗核問題上采取更為積極的立場，甚至如斯坦布魯諾的提議，對伊朗提出安全上的保證，斯坦布魯諾的期望似乎並不高。

“迫於某些情況，美國或許因別無選擇，隻能同德黑蘭進行接觸。但是，老實講，我很懷疑布什政府會采取更為積極的策略。”斯坦布魯諾感歎道，“任何人都會對現任政府是否有能力展現政策彈性和想象力抱懷疑的態度。再加上伊朗離成功完成鈾濃縮還有一段不短的距離。我們隻能期待布什政府能及時回心轉意了。”

話鋒一轉，斯坦布魯諾倒是對解決朝核問題還比較看好。“美國對朝鮮不象對伊朗一般，在意識形態上完全沒有彈性可言，因此，我會對朝核僵局的未來抱持更為樂觀的看法。”

朝鮮在今年下半年頻頻出招，先是在7月時試射導彈，接著又在10月對外宣稱首次成功地進行了地下核試驗。這不僅讓美國為之氣結，國際社會對朝核危機的深化更是憂心不已。斯坦布魯諾表示，平壤測試核武的動機，無疑是要逼迫美國重新回到2005年9月“北京協議”中所達成的協議，並對朝鮮提供安全上的保證。在當時的討論中，美方談判代表在協調過程中做出了讓步，最後發布的聲明中因而出現了“朝方聲明擁有和平利用核能的權利，其他各方對此表示尊重，並同意在適當時候討論向朝鮮提供輕水反應堆問題”的字句。

“美國顯然不願對朝鮮做出安全保證，朝鮮因此選擇以核試爆逼美國同其接觸。”斯坦布魯諾評論道，“但我想朝鮮從這次試爆後國際間的負麵反應中學到了教訓，這次核試爆的結果是有些引火上身了（backfired）。”

有鑒於六方會談在各方的期待下重新於北京開啟協商，斯坦布魯諾還是寄予厚望：“朝鮮受到國際社會的責罵，或許會願意重回談判桌，試圖同美國和其他國家再次達成協議。而六方會談必定是任何協議達成的唯一舞台。”斯坦布魯諾分析道，“中國在此間扮演著‘和事佬’的角色，盡量想將美國和朝鮮湊到一塊兒。如果這種環境都不能讓協議產生，那也沒有其他的辦法了。”

博爾斯則不忘指出解決朝鮮和伊朗核僵局的關鍵還在於布什政府：“朝鮮和伊朗核問題會不會和平和正麵地解決，某種程度上端看布什政府是否願意同這兩國進行真正的外交（engage in real diplomacy）。考慮到朝鮮和伊朗發展核項目的動機部分來自於美國對兩國的態度，尤其是威脅將兩國‘改朝換代’，華盛頓必須同平壤和德黑蘭直接進行對話。最後，任何成功的解決方案還得看華盛頓對外接觸的意願。”

隨著民主黨在11月的國會中期選舉中取得多數黨地位，以及國防部長拉姆斯菲爾德以及駐聯合國大使博爾頓的離任，瑟林奇昂尼附和了斯坦布魯諾的預測，表示美國的安全政策將出現改進，尤其是長期支持對朝鮮“來硬的”的國防部長拉姆斯菲爾德離任後，朝鮮問題或許將出現轉機。

“民主黨將從國會對布什政府施壓，剛接任國防部長的羅伯特·蓋茲（Robert Gates）也較拉姆斯菲爾德來得實際許多。此外，中國會扮演積極角色，努力將美朝兩國拉到一起。”瑟林奇昂尼對《華盛頓觀察》周刊預測道，“最後，布什在剩下的任期中會想要建立外交勝利（diplomatic victory），他或許會同平壤達成交易，改變政治氣候。”

美印協議－－核擴散的“破冰船”

“（美印協議）為防核擴散社會立下了一個破壞力很強的先例，反映出美國政府極差的戰略判斷。這不過是布什政府另一個不會成功的倡議罷了，”斯坦布魯諾評論道。

布什政府積極尋求同印度發展友好關係，不惜打破傳統和禁忌，改變國家法律，甚至尋求國際組織的“法外開恩”，就為了讓美國能對印度出售核技術和原料。布什總統於2006年底正式簽署由美國國會一麵倒通過的美印核協議，為美印戰略合作打下新基礎。然而，美國的防核擴散專家卻是憂心忡忡。

“美國在此扮演的是核擴散的破冰船（ice-breaker）的角色。”瑟林奇昂尼比喻道，“美印的核交易同其他傳統武器的交易不同：美國不賣給印度F16戰鬥機，其他國家或許會取而代之，出售其他種類的戰機給印度。但美印核協議的情況是，美國若是不站出來要求給予印度特例待遇，沒有其他國家會出麵這麽做的。”

斯坦布魯諾和博爾斯都認為，美印核協議離正式通過還有很長一段路要走。“協議要想付諸實踐，在送交核供應國集團（NSG）之前，還有兩個關鍵協商必須完成：第一是美國必須同印度完成雙邊協商，確定合作的細節項目，但是目前雙方還有6項左右的歧見，例如，美國政府要求加入一項條款，若是印度再度測試核武，美國將終止核合作，但是印度反對將這項條款納入最終協議中。”博爾斯解釋道，“其次，印度必須同國際原子能機構（IAEA）就其民用核設施的防衛措施（safeguard）達成協議，目前，雙方的協商是‘八字還沒有一撇’，原因在於印度要求IAEA給予特殊的防衛措施規定，而IAEA不同意。”

博爾斯強調，即便上述的這些協商過程都已經完成，協議還要被送上NSG的辯論台，需45個成員國一致投出讚成票，這可不是件易事。“現在NSG是否會對印度網開一麵，還很難說。雖然幾個主要核供應大國，如英國、法國、俄羅斯和南非都表示支持的態度，但還有不少歐洲國家，如瑞典和愛爾蘭，持反對意見。總的來說，大部分的成員國還是持觀望的態度（on the fence）。毫無疑問，美國正遊走各國，為這份協議拉票（working the room），”博爾斯說。

目前，NSG中不少成員國對印度核設施的防衛措施感到不滿，認為印度應該更為積極地限製其軍用核項目的發展，或至少保證民用的核交易不會流向軍用核項目，用來支持印度的核彈製造。博爾斯認為，印度最後或許必須二者擇其一：要不就維持現狀，放棄美印核協議；要不就限製甚至停止軍用核原料的製造，以求加入國際核貿易的社會。但無論如何，對印度的核供應大門一旦大開，恐怕是覆水難收了。

“許多美國人被美印核協議所蒙騙，認為美國是（除印度外）唯一可從此協議中獲益的國家。”博爾斯表示道，“殊不知，美國將為其他所有的核供應國家同印度交易開了大門。事實上，與美國相比，俄羅斯和法國可能站在同印度達成交易更好的位置。考慮到印度傳統上一向與俄羅斯交好，支持美印核協議的人一味地相信美國會從此獲利，是太天真了。更不要說如果印度再度測試核彈，而美國依法停止與印度的核交易，還是會有其他的核供應國繼續向新德裏出售核原料的。”

但是美國現在既已打開“潘多拉的盒子”，瑟林奇昂尼直言，他對美印協議被NSG拒絕的可能性不抱期待，但不忘強調美印的核交易還是可以被阻止的，需要的隻是具有道德勇氣的國家挺身而出，向此協議“說不！”

“中國並不笨，目前對美印的協議采取‘騎牆觀望’的態度，這一點正反映出美國政府中某些決策人士的天真， 他們的計算是，美印的核協議會加強彼此的戰略合作。”瑟林奇昂尼毫不保留地批評道，“象艾西利·特利斯（Ashley J. Tellis, India born）這些人認為，問題並不在於印度擁有核武，而是印度的核武不夠多！他們認為印度將代表美國在亞洲發揮影響力，（製衡其它亞洲大國）。這樣的想法不啻是瘋狂的！印度比他們想象中的世故多了（sophisticated）。印度政府正努力提升人民的生活水平，是不會想同中國起衝突的。”

特利斯是卡內基國際和平基金會高級研究員，也是瑟林奇昂尼過去的同事。瑟林奇昂尼在卡內基基金會擔任了8年的防核擴散項目主任，每每與支持美印核協議的特利斯正麵碰撞，終於選擇在2006年5月轉移陣地，出任美國進步中心的副總裁一職。

瑟林奇昂尼對中國的評價十分正麵。“過去一年來，唯一的好消息就是六方會談的重啟，但這並不是美國的功勞，而是中國的。瑟林奇昂尼表示道，“中國在防核擴散的工作上做得很多，表現可說比美國還好。如果美國繼續現行的政策，我們可以預見的是，中國將在國際防核擴散社會上扮演更重要的角色，甚至填補美國（防核擴散）領導地位的真空。華盛頓一直希望中國在國際上扮演更堅定的角色（assertive role），但我想我們到頭來會後悔的。”