當城鎮化進入下半場，都市圈以及城市群，需要發揮何種作用？
長三角是很好的觀察對象。作為我國經濟體量最大的城市群，長三角位列世界六大城市群之一，且被定位為中國參與全球合作和競爭的引領者。
“十四五”規劃收官之年，全國各地進入“十五五”規劃籌備期，長三角的目標指向都市圈同城化。
上海 圖源：圖蟲創意
10月上旬，推動長三角都市圈同城化發展研討會在滬舉辦，聚焦上述都市圈發展機遇和挑戰，提出應對方案，並發布《建立健全都市圈同城化發展體製機製提升長三角城市群一體化發展水平行動方案》（以下簡稱《方案》）進行落實。
《方案》提出，聚焦重點區域和重點領域同向發力、製度建設牽引等，推進跨區域協調發展、基礎設施互聯互通、科技產業創新協同、市場環境優化、高水平開放合作、生態環境共保聯治、民生服務便利共享。
自2019年長三角一體化上升為國家戰略，過去數年相關綱領性文件、專項規劃和行動計劃等密集推出，近期《方案》的差異點和重點是什麽？
另外，在係列長三角一體化文件中，這是首份在名稱中同時出現“都市圈同城化”“長三角一體化”兩個概念的文件，如何理解二者關係？背後有何深意？
都市圈與同城化
研討會上，上海市發展改革研究院院長張忠偉指出，從全球看，世界級城市群呈現出明顯的“中心城市-都市圈-城市群”的結構特征。
都市圈是城市群的核心區域，決定了城市群的核心規模和能級。 “推動長三角都市圈建設成為引領區域增長、參與全球競合的重要空間單元，更好支撐長三角世界級城市群建設。”
這可以理解為，大麵積、跨越不同層級行政區域的協同發展，難以一蹴而就。因此，將都市圈同城化是長三角一體化的重要支撐。
至於如何理解都市圈同城化，就要先理解“城”。
我國“城市”的地理範疇比國際上的都大。上海金融與法律研究院院長傅蔚岡長期研究城市化。他對時代周報記者指出，中國的城市是一個行政區劃的概念，城市包括行政區劃裏的建成區和農村、農田、山林；國外對的“城市”的理解更多是一種存在狀態，類似於中國的“建成區”，不包括農田等。
南京城市風格 圖源：圖蟲創意
基於此，外國一些著名城市其占地麵積可能隻是中國的一個區、一個縣。比如紐約占地約900平方公裏，而上海占地超過6000平方公裏。
對應的，外國的都市圈，從占地麵積上相當於中國的一個大城市；外國的城市群，就相當於中國的都市圈。
在這個基礎上，以外國城市群的資源要素協同程度去對標中國城市群，其實並不恰當。
從經濟活動的客觀規律看。中國城市規劃設計研究院副院長鄭德高提到，根據產業組織的規律：創新鏈的集聚範圍應該在5公裏左右、產業鏈在50公裏範圍內集聚、供應鏈則可輻射到120公裏，對應城市創新片區（區域功能性節點）、都市圈以及城市群等不同空間層次的發展，並以此推動產業鏈、供應鏈、創新鏈融合。
而傅蔚岡提到，伴隨著軌道交通的發展，城市通勤半徑的合理極限約為50公裏。
在他看來，上述通勤半徑和產業聚集範圍，更多對應的是我國都市圈占地麵積。這也是近期文件比較強調以都市圈同城化推進長三角一體化的原因之一。
堵點與應對
當前長三角城市群擁有上海大都市圈、南京都市圈、蘇錫常都市圈、杭州都市圈、寧波都市圈和合肥都市圈6個都市圈，這些都市圈整體實力均處全國上遊。
具體來看，這6個都市圈包括上海、蘇州、杭州、南京、寧波、無錫、合肥、南通和常州9個萬億GDP城市，占據全國三分之一。
另外，同濟大學建築與城市規劃學院等發布的《2024年中國都市圈綜合競爭力報告》，將全國40個都市圈綜合競爭力進行排序，長三角6個都市圈處於全國12強範疇，其中上海大都市圈居全國首位。
不過，實力強勁的同時，長三角一體化和其內部都市圈同城化也不乏堵點。
研討會上指出，長三角在都市圈建設上，和國際對標、與戰略目標相比，還麵臨四方麵挑戰，包括有規模體量但輻射帶動有待加強，有空間形態但功能網絡有待加強，有規劃指引但傳導體係有待加強，有機製框架但協同推進有待加強。
北京社科院副研究員王鵬告訴時代周報記者，就上述挑戰，近期發布的《方案》具備戰略定位升級、實施路徑細化、製度創新深化等特點。比如從區域規劃轉向國家戰略行動方案，聚焦都市圈同城化，強化空間、功能、治理的深度融合。
進一步觀其堵點和應對之策。
華東師範大學城市發展研究院院長曾剛對時代周報記者舉例，長三角一體化上升為國家戰略已有7年，成為我國區域協同發展成效最顯著的地區之一，要素資源流動更加暢通，不過在高端要素、高端市場方麵依舊存在一定製約。
具體來看，人才是科創的第一動力，近年為暢通人才自由流動、高效配置，長三角陸續推進公積金異地還貸、職業資格互認、高級職稱跨省域聯合評審和共同認定等舉措。
不過在具體實踐上仍有跨城差異。
比如人才補貼，當年輕人換城市就業時，需要考慮原來享有的政府人才補貼變動，增加其流動成本；再如醫療保障方麵，在上海就業、蘇州安家的年輕人，因為納稅地是上海，其在蘇州看病隻能享受異地醫保、報銷比例相對較低。
傅蔚岡也表示，都市圈建設已有多年，但都市圈內部交通聯通障礙猶存。比如一些中心城市，或為緩解擁堵，對外地車輛執行較嚴格的限行政策；另一邊，高鐵作為城市之間快速聯通的公共交通，又存在站點選址距人流密集區較遠，增加都市圈內部跨城出行成本，成為都市圈同城化的堵點。
圖源：圖蟲創意
曾剛表示，整體來看，這次《方案》進一步明確現階段交通聯通、產業發展、市場環境、對外開放、公共服務等領域的重點、堵點，提出針對性解決方案。而且，《方案》特別提出要以三年為一個行動周期，列出任務清單、誰來執行、怎麽檢查等，進一步保障任務按期按量落實到位。
比如上麵提到的優質醫療資源共享問題。《方案》提出擴大異地就醫定點醫院數量，提高有需求人群的便利性；同時推進開放醫生多點執業，利好小城市獲取優質醫療資源。
為什麽是長三角？
回看長三角一體化的脈絡。
2019年，長三角一體化上升為國家戰略。曾剛指出，彼時長三角一體化戰略實施的一大背景，即是更多承擔我國科技和產業創新的重任。
我國城市群依據各自優勢、服務國家戰略需求，在發展過程中各有側重，如京津冀側重探索推進共同富裕、粵港澳側重（大）陸港澳深度融合、長三角側重關鍵技術突破、成渝雙城經濟圈側重產業備份、長江中遊城市群側重綠色發展示範等。
他提到，現階段我國高質量發展的關鍵在於科技和產業創新，長三角產學研配置條件好，相較京津冀擅長基礎研究、粵港澳擅長成果轉化，長三角在技術研究條件和科研成果轉化效益兩個方麵都頗為強勁，更大程度承擔我國關鍵技術突破的重任。
“也因此需要推動長三角一體化，暢通創新要素的跨區域流動和高效配置，助力長三角發揮作為我國科技和產業創新的戰略核心區的重要功能。”
另外，2022年，建設全國統一大市場被寫入政府工作報告，上升為國家戰略。
而長三角一體化進程中，一大關鍵點是通過基礎設施建設、體製機製創新等，促進各種資源的自由流動、合理配置，於全國而言也提供了建設統一大市場的先進經驗和參考。
麵向國際。2019年發布的長三角一體化總規劃中提到，“提升長三角在世界經濟格局中的能級和水平，引領我國參與全球合作和競爭”。換言之，長三角是我國參與國際合作與競爭的引領者。
從2024年長三角地區經濟規模來看，其在全球城市群中保持第二，在全球經濟格局中的戰略地位日益凸顯。
曾剛進一步表示，長三角要引領中國去參與全球合作和競爭，其關鍵點不在經濟規模，而是產業綜合發展能力，尤其是科技和產業創新能力。
“麵向未來，長三角以及作為長三角領頭羊的上海，區別於其他國家城市群的發展優勢在於，其擁有國內國外兩個市場，而其他5個世界級城市群麵向其國內並沒有如此大的市場；同時根據我國的製度優勢，長三角承擔著關鍵技術突破的重任，也自然被賦予更多高端資源。”
不過曾剛也指出，我國參與國際貿易合作交流的網絡和深度有待進一步拓展，現階段高端人才供應上有待突破，以及國際品牌影響力有待進一步提升。
麵向未來，王鵬認為，要持續提高城市群能級，引領我國參與全球合作和競爭，長三角的關鍵抓手在於關鍵技術攻關、產業鏈高級化、製度型開放和綠色低碳轉型，“比如在製度型開放層麵，對接國際高標準規則，深化自貿試驗區改革，打造亞太門戶與全球資源配置樞紐”。
