在近兩年撲朔迷離的中國經濟中，有一個非常顯著且急待解釋的現象：為何GDP仍維持在5%左右的增長水平，而稅收卻持續下滑？且兩者的差距還在持續擴大中。
回顧過去十年，稅收與GDP之間的短期背離並非首次出現，且多可歸因於製度性減稅。例如：2016年全麵推行營業稅改增值稅，服務業減負約5,000億元；2019年大規模下調增值稅稅率；2022年疫情衝擊下，推出4.6萬億元的減稅退稅政策，占當年稅收總額的27%。這三年稅收落後GDP的幅度分別為1.9%、5%和6.5%。
但在多數年份，尤其是“金稅三期”全麵推行之後，稅收增速反而明顯快於GDP。2017年稅收跑贏GDP 3.8%，2018年為1.7%，2021年為3.8%，2023年為3.5%。這一方麵源於電子化征管係統強化了稅基，另一方麵也反映出征管效率持續提升的結構性趨勢。
問題出現在2024年。在沒有大規模減稅出台的背景下，稅收增速卻斷崖式下跌，與GDP的剪刀差擴大到-8.4%，2025年一季度進一步拉大至-8.9%。這一數字不僅遠超曆史上的異常年份（在減稅額度達到到27%的2022年，稅收落後GDP的最大剪刀差也是-6.5%），也徹底打破了“稅收與GDP正相關”的常識性認知。
這意味著，某些根本性的變化正在發生，值得我們更深入地追問：稅收去哪了？
01 中國稅收的基本結構
首先需要說明，我們這裏討論的隻是“稅收”本身，因此，接下來要談的問題與土地出讓金無關。中國政府的財政收入可以被粗略分為四本賬：稅收（包括非稅收入）、政府基金收入（主要指土地財政）、國有資本收益（國企利潤上繳，這部分體量極小，幾乎可以忽略不計），以及社保繳費。而在這四本賬中，體量最大、也是最核心的，仍然是“稅收”。
如果進一步拆解稅收結構，就會發現，排名前四的稅種分別是：國內增值稅（VAT）、企業所得稅（CIT）、個人所得稅（IIT）和消費稅。其中，增值稅和企業所得稅兩者相加，基本就能占到全部稅收的一半以上。因此，要理解中國稅收的問題，最直接的切口就是看這幾個主要稅種發生了什麽變化。
中國長期以來是一個工業主導型經濟體。2023年，工業占GDP的比重達到26%，而OECD國家的中位數則隻有16%。在這樣的產業結構下，把稅收錨定在生產環節，並沒有什麽問題——這是一個與經濟結構匹配的安排。但問題在於，“高增值稅依賴”所帶來的風險，已經成了一個不可忽視的結構性問題。
要進一步理解這一點，需要先講清楚“直接稅”與“間接稅”的區別。簡單來說，直接稅（如企業所得稅、個人所得稅、財產稅）是直接對人的收入或資產征收，稅負不能輕易轉嫁，因此通常被認為具備更好的收入再分配功能。而間接稅（如增值稅、消費稅）則是在商品和服務交易中征收，稅負更容易被轉嫁給消費者。這也意味著，低收入群體反而可能因為剛性消費支出更多，而承擔更高比例的稅負，形成所謂的“逆向累進效應”。
當一個國家的間接稅比重過高時，會帶來三重後果：
首先，它削弱了稅製的再分配能力。低收入者消費占收入比重大，間接稅反而對其更“苛刻”；其次，間接稅不像直接稅那樣具有“自動穩定器”的作用——它不會隨著經濟的好壞進行彈性調整，反而可能放大宏觀經濟波動；第三，也是最重要的，間接稅因為隱蔽性強，征收過程對納稅人幾乎“無感”，因此也削弱了公眾的納稅意識與監督意識，人們對政府預算和公共支出缺乏感知，自然也就很難形成有效的公共審計和問責機製。
不管從哪個角度看，現實就是，中國稅收的最大結構性問題，就在於其對間接稅的高度依賴。
02 增值稅走低，從哪裏開始？
在中國的主要稅種中，增值稅（VAT）曆來占據最核心的位置。其收入的波動，往往直接反映宏觀經濟運行狀況和稅基質量。過去兩年稅收與GDP的背離，很大程度上正是由增值稅收入的持續下降所導致。
從2020年到2024年，中國增值稅的收入分別是：56791億元、61982億元、48717億元、69332億元、66672億元。中間2022年因為大幅降稅有明顯下滑，但更值得注意的是，2024年在2023年基礎上出現了-3.8%的跌幅。
實際上，問題從2023年就已經顯現。雖然受前一年留抵退稅帶來的低基數影響，2023年第一季度增值稅短暫同比反彈34%，但此後迅速回落，第四季度再次同比下降7%。進入2024年後，下降幅度進一步擴大：第一季度同比下降7.1%，第二季度下降9.6%，第三季度下降6.8%。直到2024年第四季度，增值稅才首次出現1.3%的微弱正增長。
增值稅收入持續下降的背後有幾個明顯的原因：
首先是出口退稅規模過大。近年來中國出口持續擴張，出口退稅的規模也相應大幅攀升，僅2023年一年辦理的出口退稅金額便達到約1.8萬億元，相當於全年國內增值稅淨收入的22%左右，中國出口退稅占整體稅收的比重也從9%慢慢爬升到11%。出口退稅本身是為了保證出口商品不含稅出境，但規模過大導致淨稅收收入顯著減少。比如2024年對部分鋁型材和光伏產品的退稅率進行下調甚至取消，就是試圖緩解這種退稅壓力。
中國經濟曆來有“三架馬車”的說法——投資、消費和出口。當投資受到整體債務規模而被抑製，消費因為收入和福利體係無法整體改革而相對停滯，出口在經濟中的比重就會越來越高，那麽出口退稅仍是壓製增值稅收入的重要因素。
其次是房地產相關稅收的大幅萎縮。房地產全產業鏈從土地出讓、建材生產、施工建設到房屋銷售，每個環節都是增值稅的重要來源。然而，隨著房地產市場明顯降溫，2024年前11個月土地出讓金同比下降22.4%，房地產交易麵積也顯著收縮。據中金公司測算，這一行業的整體萎縮，直接導致2024年房地產鏈條的增值稅收入同比減少約3800億元，成為增值稅收入持續低迷的重要推手。這也解釋了為什麽盡管房地產周期性下行，政府仍然存在強烈維持樓市的衝動。
稅收的結構性集中使得這種衝擊更加明顯。中國的稅收高度集中在少數行業中。2021年，製造、批零、金融、房地產、采礦五大行業合計貢獻了77%的稅收，但僅占59%的名義GDP。當其中的房地產、采礦等行業出現下滑，對整體稅收的影響就會被進一步放大。
第三，是生產者價格（PPI）持續通縮，拖累了製造業的增值稅計稅基數。增值稅是以企業銷售商品和服務的含稅價作為征收基礎的，PPI連續31個月負增長意味著工業品價格持續下跌，企業的應稅銷售額自然萎縮。據華創證券的測算，PPI每下降1個百分點，對增值稅收入增速的拖累就達到1.5至1.6個百分點。2024年PPI平均負增長2.7%，對增值稅整體收入的拖累大約達到2600億元以上。
最後是地方政府為招商引資而大規模實施的稅收優惠政策。過去幾年，各地競相出台招商激勵措施，包括小規模納稅人增值稅征收率從3%下調到1%、新能源汽車購置稅的大幅減免、部分城市持有超兩年的住房轉讓免征增值稅等。僅新能源汽車購置稅在2023至2025三年間減免稅收就達到約5000億元，各地招商返稅政策更是進一步侵蝕了增值稅的稅基，2024年這種“讓稅”規模至少超過4500億元，占到全年增值稅缺口的近三成。
這部分的退稅應與2019年的增值稅稅率下調和2022年的普遍減稅區分看待。盡管表麵上都是“減稅”，但前者屬於結構性政策，釋放的是明確的方向性信號；而後兩者則是普遍減負，旨在全麵緩解企業壓力，並不引導特定資源流向。過去的結構性減稅多聚焦“扶弱”——比如支持中小納稅主體、民營企業發展；但自2023年起，減稅政策卻明顯傾向“出口導向型企業”和“先進製造業”，幾乎無一例外。問題在於，這些領域如今普遍陷入產能過剩，繼續“灌溉”反而加劇了稅收流失與資源錯配。如果減稅的初衷是為市場騰出空間，那2019年與2022年的做法，或許反而更穩妥也更有效。
以上種種，不僅解釋了增值稅收入為何持續走低，也說明了我們當前麵臨的結構性難題：在經濟結構調整尚未完成、稅收重心高度集中、外部刺激手段受限的當下，維持財政穩定已不再是“強增長”下的技術問題，而逐步演變為“稅基退化”下的治理難題。
03 從企業到個體：利潤下滑如何傳導稅收
除了增值稅之外，企業所得稅（CIT）同樣是中國稅收結構中的重要支柱之一。近幾年企業所得稅的走勢，也顯現出中國企業盈利狀況的顯著變化和問題。
2021年，中國企業所得稅收入達到4.89萬億元，同比大幅增長約15%，這當然與2020年的低基數有關，但如果大家記得，2020年中國在疫情早期防控確實相對有力，使其成為2020年-2021年全球能夠穩定出口的少數國家之一，疊加大宗商品價格上漲，當年工業利潤同比暴漲34.3%。企業盈利強勁，為稅收提供了豐厚稅基。
2022年，企業所得稅收入小幅增長至約5.0萬億元，同比增長2.3%。但這一年，工業利潤已經轉為負增長（-4%），而稅收仍能保持增長，主要得益於前一年度延遲入庫的稅款集中繳納，以及能源、金屬等大宗商品行業仍維持高利潤，對衝了其他行業的疲軟。
真正的轉折發生在2023年。企業所得稅收入降至4.11萬億元，同比下降17.8%。工業利潤全年下滑2.3%，房地產市場的急劇收縮導致房企普遍虧損，而製造業持續承受通縮壓力，利潤率顯著壓縮。與此同時，政策上鼓勵企業研發投入，研發費用100%加計扣除的優惠政策雖然促進了創新，卻也大幅壓縮了企業應稅利潤，成為企業所得稅稅基萎縮的又一結構性原因。
2024年，企業所得稅收入繼續低位徘徊，全年收入約4.08萬億元，同比再度下滑約0.5%。這一年工業利潤同比下滑3.3%，製造業通縮未止，房地產虧損持續，出口也遭遇美國貿易政策波動的打擊。2025年一季度，企業所得稅同比再降6.8%，降至約1.0萬億元。
同樣的趨勢也體現在個人所得稅上，社會整體個人收入情況與企業有明顯的同構性，隻是個人所得稅比企業相對滯後2-3個季度，企業的盈利狀況轉化為企業用人策略變化，存在一定的傳導時間。
2021年，中國個人所得稅收入達到約1.40萬億元，明顯回升，理由與上麵相同。2022年，個人所得稅繼續增長，達到約1.49萬億元，同比增長6.6%，就是上麵所說的滯後效應。
個人所得稅收入同樣在2023年出現拐點，全年收入約1.48萬億元，同比下降0.6%。尤其是青年失業率飆升和平台經濟降溫，直接影響了整體收入水平。同時，房地產市場低迷嚴重影響了財產轉讓所得，進一步壓製稅收。2024年，個人所得稅收入進一步下降至約1.45萬億元，同比減少1.7%。除了經濟因素外，專項附加扣除額度提高（如子女教育、住房貸款利息等）也削弱了個人所得稅的征收基礎。
到2025年一季度，個人所得稅收入為約0.37萬億元，同比增長7.1%，但這一反彈更多是因為去年年終獎延遲入賬和春節期間的高基數效應所致，而非實質性的收入複蘇。
至此，我們可以清晰看到：增值稅、企業所得稅、個人所得稅均承受較大壓力。一個依賴於出口退稅、工業利潤與房地產交易支撐的稅製結構，在當下全球市場不確定性上升、內需疲軟、產業利潤趨緊的背景下，已經逐漸顯露出其脆弱性。
04 財政可持續性的困局
稅收不僅是一項財政指標，更直接關係到每個市民的日常生活。教育、醫療、養老、基礎設施等公共服務，無一不依賴財政支撐。當稅收持續低迷，政府要麽依賴大規模舉債，要麽訴諸“遠洋捕撈”等更極端、不可持續的方式維持基本支出。地方債風險不必贅述，其他非常規手段對經濟和社會秩序的衝擊也難以忽視。
現在，地方政府越來越依賴稅收，因為土地出讓收入在2024年和2025年前五個月分別下降了18.3%和11.9%，進一步削弱了地方收入。這一財政困境長期以來被忽視，一方麵是官方統計的赤字口徑偏低，加上非稅收入短期內快速增長，掩蓋了財政的真實壓力。此外，過去土地財政與信貸驅動的高增長模式，也使人們忽視了稅基長期萎縮這一根本問題。而到了2025年，這個問題已經很難回避。
要想真正恢複稅收增長，至少需滿足幾個前提條件。
第一，工業通縮必須結束。然而，截至2025年初，PPI已連續28個月為負，整體需求依舊疲弱，稅基難以有效恢複。
第二，房地產市場必須企穩回升，但2024年上半年房地產投資下跌10.1%，新房銷售麵積下跌19%，疊加人口負增長和供給過剩，回暖希望渺茫。到2025年5月，多個關鍵指標再次轉弱。
第三，企業盈利需要明顯改善，但在內需疲軟和中美貿易摩擦持續的背景下，短期反彈的可能性極低。
第四，結構性稅改必須推進，包括房產稅試點、擴大個稅覆蓋麵、調整出口退稅比例等。然而，上述稅改均麵臨巨大阻力。例如，房產稅每年預計帶來0.5–0.8萬億元收入，僅占2024年全國稅收的3%–5%，但可能直接加劇房地產行業的係統性風險，短期內幾乎不具備落地可能。
是的，每一項的實現都有很大難度。當前稅收困境的背後，是經濟製度的困境和前十年經濟發展模式積累問題的產物。在工業通縮、房地產市場深度調整、外貿環境惡化與稅製改革阻力並存的背景下，任何單一刺激措施都難以逆轉稅基長期萎縮的趨勢。因此，未來數年，中國稅收收入大概率將持續低於GDP增速，財政可持續性將會迎來嚴峻挑戰。
