馬斯克能打倒美國國防部的“蘇維埃政權”嗎？

2025年2月13日，美國國防部長赫格塞斯（Pete Hegseth）在比利時布魯塞爾的北約總部舉行的國防部長會議上參加新聞發布會。大減國防開支是他的主要任務之一。（Reuters）

撰文：葉德豪

且看以下一段話：

“今天的主題是一個對美國安全構成嚴重威脅的敵人。這個敵人是世界上最後幾個『計劃經濟』堡壘之一。它通過製定五年計劃來統治。

從一個首都，它試圖將其命令強加於不同的時區、大陸、海洋，甚至更遠。它以殘酷的同一性扼殺自由思想，壓製新想法。

每一天，以無數種有形和無形的方式，它幹擾美國的防禦，並使我們軍人的生命處於危險之中。也許這個敵人聽起來像前蘇聯……

這個敵人離我們更近。它就是五角大樓的官僚機構。”

從“川普2.0”新政的時代來看，上述這一段話看起來可能是主持“政府效率部”（DOGE）、如今正責成國防部各機構交出“可炒”名單的馬斯克（Elon Musk）說的，也可能是明言歡迎馬斯克去除五角大樓浪費的新任國防部長赫格塞斯（Pete Hegseth）說的，亦有可能是授權馬斯克查找國防部“以十億百億計”濫用公款的川普（Donald Trump）說的。

但其實以上都不是。

這一段將美國國防部比作蘇維埃計劃經濟的，是小布殊（Goerge W. Bush）任期的國防部長拉姆斯菲爾德（Donald Rumsfeld）在2001年9月10日在國防部的一場演講所說的。

24年之後，美國國防部依然脫離不了“蘇維埃計劃經濟”的批評。2024年10月31日，如今股價大漲的國防AI數據公司Palantir的技術總監（CTO）Shyam Sankar在網上發表了一篇題為“國防改革”（The Defense Reformation）的長文，直指美國國防部已經陷入了一個“還未宣布的緊急狀態”之中。

Sankar並沒有引述拉姆斯菲爾德的講話，但他對於國防部的批評與前者非常相似：

“每個人，包括俄羅斯人和中國人，都已經放棄了共產主義－－除了古巴和美國國防部之外。唯一的問題是我們是差勁的共產主義者。

我們所運行的是一個集中卻無計劃的過程，既沒有計劃經濟的優勢，也沒有（遠為優越的）自由市場的優勢。”

在其“國防改革”（The Defense Reformation）長文中，Palantir技術總監（CTO）Shyam Sankar直指，“作為一個國家，我們已在一個還未宣布的緊急狀態之中”。（網站截圖）

Sankar更嘲笑國防部經常形容中國為“近乎同等”的對手，指他們不願接受中國已經成為了“同等”對手的事實。

Sankar的主要批評是國防部隻有官僚主義的中央化，卻沒有一個出自中央的國防整體規劃，從新武器係統的出台到軍備生產都緩慢不堪，當中寡頭壟斷重重，沒有競爭，更沒有利用到美國私營企業的創新和速度。

  不思進取的冷戰後“軍火五巨頭”

今天美國國防體係的境況源自冷戰結束後的安逸。在蘇聯倒台之後的1993年，美國還有51家主要國防供應商，然而，後來經過迅速整合，到2000年代幾乎就隻剩下5家：洛歇馬丁（Lockheed Martin）、波音（Boeing）、雷神（RTX）、諾格（Northrop Grumman）和通用動力（General Dynamics）。

美國軍火五巨頭洛歇馬丁（Lockheed Martin）、波音（Boeing）、雷神（RTX）、諾格（Northrop Grumman）和通用動力（General Dynamics）的曆年整合圖。（網站截圖）

他們大多數生意都是跟國防部做的（大約佔73％），商業和民用生意佔比整體甚低。相較之下，中國的前五大軍工企業平均隻有不足三成是來自國防採購的。

反過來說，國防部的絕大部份主要武器開支（86%）也是用在這些專門生產軍火的企業身上；相較之下，在蘇聯解體之時，國防部的要主武器開支隻有6％用在這種軍火企業上，當時其絕大部份的採購也是跟非專攻軍火的商業機構做的。

國防部主要武器係統採購開支曆年分布：綠色為商業公司，灰色為航天國防企業，黑色為軍工企業。（網頁截圖）

軍工企業的產品以幾乎隻有國防部一個買家，隻需要服待好花政府錢的官僚就好，創新進取之心並不是必要的。

因此，頗為諷刺的是，在高舉市場機製、自由競爭的美國，其國防產業是在一個近乎閉環的單一買家、寡頭賣家的結構之中，企業不必在開放的市場中透過創新和效率去爭奪生意，反而“共產主義”中國的國防產業卻有一個更具開放市場競爭的結構。

這就構成了一種不思進取的“軍工複合體”。大部份的“創新”都是在官僚體製中的嚴格要求之下緩緩推進。這種體製能夠產生出像SpaceX星鏈（Starlink）那樣完全改變戰爭樣態的軍民兩用科技術應用嗎？

“成本加成”的必賺合約

而且，美國國防部給出來的合約都是採取“成本加成”（cost-plus）模式，即是說，國防部的訂單不是給出一個具體的銀碼，再由軍火商自負盈虧，而是保證支付軍火商完成某個項目的“成本”支出，再在這個支出之出給它一定幅度的利潤。

這也許就解釋了為何美國整個F-35計劃如今總花費預計將超過2萬億美元，高於2018年1.7萬億的預估，短短幾年就增加了超過3,000億美元。在“成本加成”合約之下，超支沒有人需要承擔責任，當然也沒有人會太過放在心上。

除了超高花費之外，F-35的質量也頗為成疑。本年1月28日就有一架F-35A在阿拉斯加墜毀。近年我們也不時看見F-35出意外的新聞。根據隸屬美國國會的政府責任署（GAO）統計，在2023年F-35A隻有52％時間處於可飛行狀態，遠低於美國空軍的90％目標。

當然這並不是說F-35不是最先進的第五代戰鬥機，而是質疑其超高額花費其實是否可以避免的。

相較之下，馬斯克的SpaceX之所以能大減太空火箭火射成本，其中一個原因就是當時美國太空總署（NASA）“商業載人計劃”的合約並不是“成本加成”，而是“固定價格”，因此對於SpaceX而言，若然不控製好成本，就會像它的競爭對手波音那樣大幅虧本。

  緩慢的創新追不上戰場的速度

官僚體製下的決策和發展過程也非常緩慢。華府智庫美國企業研究院（AEI）的國防產業高級研究員William Greenwalt指出，如今國防部要啟動一個新計劃所需要的決策時間就長達7年。F-35計劃，從啟動到落實初始作戰能力就花了21年。

相較之下，在烏克蘭無人機和電子戰戰場上，每兩三個月就要有一次大型轉變，俄烏雙方都不斷靠創新取勝，戰爭初期很多一時名氣大盛的武器－－例如是土耳其製的Baykustar TB2無人機－－很快就已經派不上用場（如今TB2大概隻用於情報監察）。

如果美國國防部繼續保守其現有的創新速度，恐怕難以支撐一場持久的現代戰爭，無論是在歐洲的陸地上，還是印太地區的島嶼和海岸上。

國防部內部並非沒有創新的嚐試。例如國防部在2015年就在矽穀建立了一個名為“國防創新單位”（Defense Innovation Unit），試圖加快將商業技術創新引入國防部。而在2023年底，國防部也推出了名為“複製者”（Replicator）的計劃，希望在大約兩年內發展出數以千計的廉價無人機。

雖然國防創新單位名下項目甚多，也有同“複製者”計劃合作，而複製者據報將能在2025年8月如期生產出以年計的廉價無人機，且已公布所謂的“複製者2”計劃，但這些創新計劃的投資相比起國防部超過8千億美元的預算依然是九牛一毛。例如國防創新單位2024年的預算隻得不足10億美元，而“複製者”計劃則隻得5億美元。

這反映出國防預算決策過程的種種限製。美國國會對於國防預算的使用有嚴格限製，國防部要動用超過1500萬美元的已撥款資金作其他用途也要得到國會議員的同意。為了為“複製者”計劃籌款，提出這個計劃的原國防部副部長希克斯（Kathleen Hicks）就到國會進行過40次簡報作遊說。

美國國防部內確實有嚐試推動創新的官員，但他們總是受到環環緊扣的建製規範阻撓。

國會“分豬肉”之過

美國國防部正麵對的問題和困難也不完全來自國防部本身。由於國會掌握了撥款權，國會的“分豬肉”政治也造成了不少國防預算的浪費。

近年最多人關心的不是一個國防部的例子，而是美國太空總署（NASA）的太空發射係統（Space Launch System，SLS），該係統原本要想用來取代2011年退役的美國太空穿梭機，但太空發射係統從一開始就採用原有技術，經過多年超資、延誤，到2022年11月才正式首次發射升空（也是唯一一次），如今已至少花費超過264億美元，其發射成本遠超SpaceX的火箭。

不少分析認為，太空發射係統之所以得以保留，全因為猶他州、阿拉巴馬州、佛羅裏達州等州份幾個國會參議員的選區利益（太空發射係統的零件生產、測試、發射部份在他們的州份進行）。如今太空發射係統更被戲稱為“Senate Launch System”（參議院發射係統）。

2022年11月，太空發射係統（Space Launch System）首次發射升空。（NASA）

2023年，調查報道機構ProPublica就針對長近20年的海軍濱海戰鬥艦（LCS）計劃作過極詳細的報道，顯示出這個可能花費超過1千億美元的項目，可能已經完全變成浪費。例如濱海戰鬥艦原意是用來偵察和攻擊潛艇，但推行計劃20年之後，國防部最終在2022年決定放棄這個功能。ProPublica的報道發現了一係列問題：艦隻造價嚴重低估、船員維修船隻的時間比出海還要多、多年前已出現顯示濱海戰鬥艦缺陷的重重事故等等。

但同樣是因為國會議員為了自己選區的利益，濱海戰鬥艦計劃才得以不斷延續下去。有海軍官員甚至形容這些濱海戰鬥艦隻是在“海上漂浮的盒子”。

從國會為了選區利益而造成國防部上千億美元浪費的現實背景來看，川普主張總統有權不花費國會已批出款項－－雖然此主張明顯違法－－其背後並非沒有道理。

雖然美國國防部確實有體製上的各種問題，但能夠解決這些問題的是川普和馬斯克嗎？

近年，以往避免牽涉軍事的矽穀公司已開始大舉投入國防產業。馬斯克的SpaceX以至Palantir、Anduril等新興科技企業，甚至是微軟（Microsoft）、Alphabet（Google母公司）等科技巨頭如今國防訂單也接過不停。

國防部的“蘇維埃政權”能否“變天”，未來就取決於這些基於商業利益而積極創新的矽穀企業能否把他們的創新和速度帶進美國的國防軍工體係，抑或會進入建製，變成傳統“軍工複合體”中“有錢一起賺”結構的一部份。