近日，特朗普稱將接管加沙“開發房地產”，並表示不會派駐美國軍隊，“由以色列負責安保”，在國際社會引發軒然大波。拜登任內美國民眾對以色列在加沙的軍事行動支持率下跌，使得特朗普政府在處理巴以衝突時尤為棘手。而特朗普的非常規表態，正意圖給地緣政治博弈納入一條鮮明的錢權邏輯。

諸多變動正使美以關係更加複雜化。以色列是二戰後美國最親密、支持度最高盟友之一，自二戰以來，美國向以色列提供的援助超過2600億美元，位列美國累計對外援助受益國首位。然而，數十年堅如磐石的美以關係似乎正在遭受嚴峻挑戰。

(1)在公眾輿論層麵，戰後以色列因為受害者的身份獲得了道義的至高點，獲得美國公眾的普遍同情，但當今的以色列在與巴勒斯坦的相爭中常常處壓倒性優勢地位，甚至頗具攻擊性，加之內塔尼亞胡一貫的強硬手段，使得部分美國人將同情轉向巴勒斯坦。(2)在利益集團政治層麵，美國猶太遊說團體的強大助長了美國對以色列的支持，但90年代以來親以色列團體之間的政治分歧削弱了他們的影響力。(3)在黨派政策層麵，特朗普2016年當選總統後轉向強烈支持以色列，並將對抗伊朗的優先性放在解決巴以衝突之前，從而削弱了以“兩國方案”解決巴以衝突的兩黨共識。加沙衝突助長了美國對以政策在公眾和決策層中日益增長的觀念撕裂，並被外界視作拜登任內的一大失策。

作者認為，美以關係具有強大的曆史和現實慣性，但是美國對以政策的根本仍在於美國戰略利益，而非特殊關係本身。以色列內部政治的保守化不僅為基於“民主價值觀”的美以關係蒙上陰影，即使從戰略利益的角度來說，以色列也已經越來越成為美國的戰略負擔而非戰略資產。而以色列也擔心美國想從中東撤軍並將注意力轉向亞洲。

本文轉自“國政學人”，原刊於The Washington Quarterly，篇幅所限，有所刪減，僅代表作者觀點，供讀者參考。

美國—以色列特殊關係的坎坷未來

▍引言

在過去幾年融洽的美以關係中，特朗普在第一任期與本傑明·內塔尼亞胡總理領導的以色列政府一直站在同一陣線上，然而美以關係勢必在拜登任內麵臨壓力。關於像伊朗核計劃和巴以衝突這樣的熱點話題，拜登政府試圖扭轉其前任的幾項政策，這些政策都受到了以色列政府的熱情支持。拜登政府同時希望美國重新加入2015年的核協議，讓伊朗再次遵守它。為了達成這個目標，他需要解除美國對伊朗施加的嚴厲製裁，這在以色列看來是對伊朗危險的讓步。

但是除了這些美國對巴以衝突的政策問題以外，更深層次的美以特殊關係本身在國內也引起了爭議。問題不在於美國是否應該繼續支持以色列——美國國內對此仍有共識——而是美國應如何支持以色列。一派認為美國應毫無保留地支持以色列，主張“以色列——不論是非”的做法。另一派認為支持以色列並不意味著必須給它一張空白支票，任其為所欲為。他們提倡“嚴厲的愛 (tough love)”的做法，有時候美國需要不同意以色列政府的政策和行為，甚至是施加壓力來改變它們。因為前一種觀點的擁護者往往是共和黨的決策者和選民，後一種觀點的擁護者往往是民主黨人，關於美國應如何支持以色列的辯論同時也是一個黨派問題。在以色列於加沙地帶新一輪與哈馬斯和其他巴勒斯坦激進組織的作戰中，這些不同的觀點清晰地展現了出來。民主黨的立法者們向拜登政府施壓，要求立即停火——並迫使以色列政府接受停火——共和黨人明確表示支持以色列的軍事行動，並指責拜登總統支持力度不足。拜登因對不斷升級的暴力事件的低調反應而受到左右兩邊的抨擊，被認為未能通過上任後第一次重大外交政策考驗。但這是一場他注定要失敗的考驗，因為他的政府不可能同時滿足民主黨內部，以及民主黨與共和黨在國會中互相矛盾的要求。

關於拜登政府對最新巴以危機的處理方式的激烈爭論表明，美國的政壇與社會對於以色列發生了重大的轉變。社交媒體上對於巴勒斯坦的大舉支持，有些出自一些著名的進步派政客，也說明了這一點。這樣的爭議在未來的幾年中會加劇。這種共識的削弱不僅僅是特朗普政府無視規範的結果這麽簡單，盡管這樣的規範傳統上塑造了美以關係。特朗普與內塔尼亞胡的“兄弟情”，以及他們出於個人和黨派利益蓄意將美以關係政治化的行為也不是罪魁禍首——即使這兩個人無疑都為美以關係變成一個黨派議題作出了貢獻。相反，共識的削弱主要是由於美國國內的一些事態發展，這些事態已經發展了一段時間了。

本文確定了三種在美國國內發生的變化，共同使得美國對以色列的政策更具爭議性且缺少統一性：轉變的公眾輿論，親以色列遊說團體的分裂，以及日益增長的黨派政策分歧。我們認為美國對以色列的總體支持仍會持續至可預見的將來，至少隻要與以色列保持密切關係符合美國的利益。

▍美國對以色列的支持的傳統基礎

要了解為什麽美國對以色列的支持在國內越來越有爭議，我們首先需要了解為什麽這種支持在過去沒有爭議，尤其是自1970年代至今。以色列在1967年的中東戰爭中迅速取得了驚人的勝利之後，美國決策者開始將以色列視為戰略資產，有助於遏製蘇聯在中東擴張影響力。1970年，以色列願意支持約旦擊退敘利亞可能發動的襲擊，進一步鞏固了美國對以色列的支持。但盡管冷戰時期的戰略考量是形成這段事實聯盟的主要動力，這卻並不能完全解釋美國對以色列異乎尋常的支持。自1976年以來，以色列每年接受的美國外援普遍比任何國家都多，自1979年埃以和平條約簽署以來，總額約為1000億美元。除了巨額資金以外，美國也花費了大量的政治資本，在聯合國與一大批其他的國際組織中保護以色列免遭批評與譴責。僅僅是在聯合國安理會上，美國自1972年以來就否決了44項批評以色列的決議。雖然美國從各個方麵受益於與以色列的聯盟——例如，在情報，軍事訓練，軍用科技，網絡戰和網絡安全方麵——沒有任何其他的美國盟友一直收到同樣多來自美國的金融與外交的支持。這種異常現象的解釋根植於美國國內政治。簡而言之，出於兩大原因，支持以色列備受歡迎 (good politics)。

首先，支持以色列在政治上很受歡迎，因為美國公眾是非常同情以色列的。這種同情可以追溯到以色列建國之初的1948年，主要是因為二戰時的大屠殺使得美國人相信猶太人需要並值得擁有一個自己的國家。從那時起，美國公眾出於各種原因對以色列產生了持久的好感——例如人們普遍相信兩國擁有“共同價值觀”，普遍認為以色列是“中東唯一的民主國家”，以及一個現在已經過時的觀點，即西方世界孤懸在充滿敵對勢力的一個四麵楚歌的前哨。

其次，支持以色列在政治上是權宜之計，因為支持以色列的政客會得到美國以色列公共事務委員會 (AIPAC) 的獎勵，而那些不支持的人會受到懲罰。盡管親以色列的遊說團體從未像其批評者們說的那樣權勢滔天，但是它的確有能力獎賞支持其議程的政客，並懲罰那些被認為是反以色列的人，所以自1980年代以來它發揮著巨大的政治影響力，尤其在國會。可是，這兩個因素現在正在發生變化。

▍美國公眾輿論對以色列的變化

民意調查顯示，美國人總體來說還是喜歡和支持以色列的，但不同的人口統計數據有差異。調查數據顯示宗教信仰與對以色列的支持密切相關，因為與世俗化的美國人相比，信教的美國人更加支持以色列——福音派新教徒和正統宗教派猶太人對以色列的支持程度是最高的。代際差異也很重要，1980年以後出生的年輕人相比於年長的人對以色列的支持程度下降。年輕人和更世俗化的美國人也往往更加自由化，更有可能投票給民主黨。這加劇了在支持以色列的問題上的黨派分歧。事實上，在過去的十年中，共和黨人比過去更加希望美國在衝突中站在以色列一邊，而民主黨比過去更加希望美國在衝突中保持中立。

我們不應該從這份調查數據中輕易得出結論，認為民主黨不支持以色列。他們的態度比這更微妙。大多數民主黨人仍然看好以色列（相對多數人仍然同情以色列勝過同情巴勒斯坦人），但他們現在將對以色列及其人民的喜愛與對以色列政府，尤其是總理內塔尼亞胡的厭惡區分開來。他們雖然批評以色列政府的政策，但仍然喜愛以色列這個國家。

▍超越AIPAC：親以色列的遊說集團已經分裂了

隨著關於以色列的黨派分歧不斷擴大，親以色列的遊說團體也在衰弱。可以肯定的是，親以色列的遊說團體總體上仍然具有影響力，但是擁有互相競爭的議程的不同組織之間的分歧稀釋了它的影響力。親以色列團體之間的政治分歧始於1990年代，近年來越發嚴重，使得他們無法像早年一樣團結一致，以同一種聲音與美國政府對話。這不可避免地削弱了它們影響美國對以政策的集體能力。即便是AIPAC，最出名最強大的親以色列遊說團體，也不再發揮它曾經擁有的影響力了。過去，這種無與倫比的影響力部分是由於人們相信AIPAC一個就足以為美國猶太社區發言了。隨著美國猶太人對以色列的態度日趨分化，尤其是他們對巴以衝突的看法，AIPAC已經失去代表絕大多數美國猶太人的公信力了。

親以色列團體的分裂的另一個影響是從根本上質疑了“親以色列”一詞的含義。有這麽多不同的親以色列團體表達不同的觀點，主張不同的政策，對於決策者或是其他任何人而言，究竟什麽立場和什麽政策才稱得上是“親以色列”已經不再清晰了。支持伊朗核協議算是“親以色列”呢，還是反對它算呢？將美國經濟援助提供給巴勒斯坦當局算是“親以色列”嗎？支持巴勒斯坦建國算“親以色列”嗎？這些問題的答案取決於你詢問的親以色列團體。這使得政策製定者即使在推行AIPAC反對的政策時，也能夠宣布他們是“親以色列”的。決策者還可以從任何適合其政治的親以色列團體那裏獲取信息，分析和支持，並且他們還可以視情況和需求而定，求助於不同的團體。

親以色列遊說團體的力量減弱也是因為無法擊敗那些被視作強烈批評以色列的政客。在2020年大選前夕，中間派和右翼親以色列團體未能在密歇根州，明尼蘇塔州和紐約州的民主黨初選中擊敗進步的國會候選人。因此，這一變化戳破了親以色列團體的無敵光環，而這份無敵光環正是其權力的關鍵因素。而且這些選舉的結果並非反常現象。它們是選舉活動運作方式創新的結果，有助於公平競爭。現在的政治家可以使用像臉書和推特這樣的社交媒體將他們的信息傳達給潛在的選民，而不是在昂貴的電視廣告上花錢，也可以從小額捐助者那裏籌集到一大筆錢，減少了他們對政治行動委員會（political action committee）的依賴。

▍對以色列的黨派政策分裂

民主與共和兩黨現在就美國應在多大程度上擁抱以色列政府這個問題上存在分歧。更為根本的是，兩黨的決策者在“親以色列”的含義上意見不一。對於共和黨人來說，這需要明確，不加批判的支持——”以色列，不論對與錯“。而對於民主黨人來說，這需要有條件的支持，有時候還需要“嚴厲的愛”。批判以色列政府的政策與行動不一定是“反以色列”——事實上，這表達了對以色列這個國家最根本的支持。相比之下，共和黨人認為批評以色列無異於攻擊它並與它的敵人聯手。

進步主義者和自由主義者曾將以色列視為衝突中無辜的受害者，以及一個擁有共同價值觀的國家。現在他們傾向於認為以色列在壓製迫害巴勒斯坦人，並且越來越同情後者。巴勒斯坦代替了以色列成為他們眼中脆弱的一方，需要美國的支持與保護。民主黨人甚至開始質疑美國對以色列的援助，這在很長時間內都是一個政治禁忌。現在民主黨內部的溫和派和進步派之間關於是否要限製美國對以色列的援助展開了日益激烈的辯論。若幹民主黨的參議員和國會議員已經表示他們反對任何將支持以色列吞並約旦河西部地區的美國援助。有幾個人甚至更進一步，呼籲如果以色列單方麵地吞並約旦河西岸的領土就切斷美國的援助。

民主黨不太可能在關於巴以衝突和美國對以援助的立場上太過左傾。在巴以問題上持進步立場的民主黨人在國會中仍占少數，溫和派仍完全掌控該黨的領導職位，最有名的便是眾議院議長南希·佩洛西。大多數批評以色列的民主黨人不願意從修辭性批評轉向支持實質性懲罰，比如條件性援助，不想冒著疏遠該黨長期依賴的美國猶太選民和捐助者風險。特朗普政府逆轉了美國幾十年來的對以政策，展現了共和黨可以從基於相互妥協的處理巴以衝突的方式，大幅轉向至強烈支持以色列。在民主黨嚐試著對衝突采取更公平的態度，並擔憂著雙方的權利時，共和黨人公開表示他們隻同情以色列。

現在兩黨關於應該如何解決巴以衝突有著截然不同的看法。民主黨仍然支持談判而來的兩國解決方案，其中以色列和巴勒斯坦都要做出重大讓步。相比之下，共和黨不再致力於兩國方案，至少不是一個會導致一個可行的，持續的巴勒斯坦共和國的方案。他們願意支持以色列想要的任何結果，即使這個結果不民主，不公平。支持談判而成的兩國解決方案的兩黨共識已經消失了。相反，現在關於如何解決衝突存在的是黨派分歧，甚至對於解決該衝突是否重要也意見不一。幾十年來，兩黨都同意解決巴以問題的重要性。它成了美國外交的聖杯，被從卡特到特朗普的一係列總統都以不同程度的緊迫追尋著。雖然大多數民主黨人不再相信解決巴以衝突就能穩定中東的局勢，或是大大減少當地的極端主義和反美情緒，他們仍出於人權考慮呼籲終止衝突。相較之下，共和黨人幾乎不擔心巴勒斯坦人的人權問題，而是更專注於加強以色列的安全以及其與海灣阿拉伯國家的聯盟來對抗伊朗。對他們來說，對抗伊朗比巴以之間的和平更為重要（事實上，一些共和黨人擔憂如果巴勒斯坦建國，它最終可能成為伊朗的盟友）。

▍美國在以色列問題上的脆弱共識

在未來的十年中，我們預計美以關係將更加動蕩，美國對巴以衝突的政策會變得更不穩定與不一致。美以關係將隨著雙方政府的變化而波動。有人可能會希望內塔尼亞胡最終下台以後美以關係會穩定下來。在他的任期內，這段雙邊關係大起大落。內塔尼亞胡與共和黨關係密切，使得他在民主黨中不受歡迎，盡管他們可能會歡迎他的繼任者，但他們也很快會發現貝內特或者任何右翼領導人會繼續他的許多政策，尤其是關於巴勒斯坦的政策。大多數以色列猶太人現在都是右翼，並投票支持右翼政黨。因為以色列日益增長的宗教人口——他們往往是右翼，以色列左翼進入了長期衰退。他們無法說服以色列人與巴勒斯坦人的和平是有可能的，而且是可以重塑的。

無論哪一方執政，美國對以色列的援助至少會持續到接下來的十年。在任的總統會基於美國的戰略利益援助以色列，而非特殊關係。但援助會隨著美國戰略利益的變化而更加艱難，因為美國對中東石油的依賴正在降低，且越來越傾向於專注與中國的大國競爭。正如我們從奧巴馬到特朗普，特朗普到拜登的過程中所目睹的那樣，總統將定期改變前任的政策。這些轉變為巴以的決策者創造了新的動力。特別是在總統任期的後期，如果他們認為下一任總統會對他們更好，就會嚐試著熬過當前的這一任。這會降低美國政府對以色列和巴勒斯坦當局的影響力。以色列官員已經在擔心美國想從中東撤軍並將注意力轉向亞洲。他們擔憂美國正試圖逐步脫離中東。有著這樣的顧慮，再加上不同的美國政府很有可能推翻其前任的承諾，巴以的領導人都不會願意相信美國對他們做出的承諾了。這將大大削弱美國幫忙調停一項和平協議的能力，該能力本身就已遭到嚴重懷疑，因為在過去的二十年中美國都沒有做到幫忙達成一項和平協議。

美國對巴以衝突的不穩定與不一致表明美國不應該壟斷調節衝突的權力。取而代之的是一種多邊方法，可能要與聯合國或者歐盟合作，這樣調解衝突會更可靠，也會更有效。這還能使得美國在這場衝突中保持低調，從而有助於緩和國內關於這方麵的爭端。最後，如果允許其他國際行為體在巴以衝突中發揮更大作用，美國將可以在巴以衝突中將這段雙邊關係與以色列進行一定程度的切割。