花10萬假裝種番薯，隻為給上級拍照打卡？

“指尖上的形式主義”、文山會海、督查檢查考核過多……對於上述形式主義問題，近年來有關部門一直在持續加大整治力度。

2024年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《整治形式主義為基層減負若幹規定》（以下簡稱《若幹規定》），這是首次以黨內法規形式製定出台為基層減負的製度規範。2024年全年，中央層麵整治形式主義為基層減負專項工作機製辦公室、中央紀委辦公廳通報了多起整治形式主義為基層減負典型問題，督促推動各地區各部門糾治形式主義問題。

多位地方基層幹部對《中國新聞周刊》指出，隨著各地紛紛采取措施整治形式主義為基層減負，基層負擔已有所減輕。不過，還是有一些形式主義問題有待解決，甚至為了整治形式主義，出現了新的形式主義問題。



本文圖/視覺中國

“指尖上的形式主義”有所好轉

對不少基層幹部來說，“指尖上的形式主義”負擔明顯減輕，具體體現在政務App、政務公眾號、工作群顯著減少上。

李維維是南方某市人社係統的一位基層幹部，2024年以來，他需要學習或者打卡的政務App已經從五六個減少至一兩個，單位不再對政務App的學習積分進行排名，許多不必要的政務公眾號也被注銷了。

一位來自南方某市建設係統的基層幹部則表示，前兩年，單位會頻繁督促大家在政務App上學習，有時還需要上傳打卡學習的截圖，但是從2024年初開始，截圖就不再需要上傳了，對政務App學習的課時要求也有所放鬆。

王靜在浙江某市的小學工作，她回憶，前幾年教師經常需要在各類政務App上學習，還需要參加答題競賽，這些與教學無關的工作讓教師們備感壓力。不過從2024年開始，她所在的城市推出了政務App進校園白名單，教師隻需要下載在區教育局報備的政務App，因此很多與教學無關的工作和活動都被攔截了，減輕了教師們的負擔。

許多地方在清理工作群的過程中，規定了組建工作群的統一平台。

趙海靈是山東某市農業農村係統的一位基層幹部，她說，從2023年開始，山東全省各級機關都在推廣使用全省統一協同辦公平台“山東通”，其所在的單位解散了所有微信群，轉而在“山東通”上成立工作群。王靜則表示，2024年以來，她所在的學校主要在浙江省政務協同平台“浙政釘”上組建新的工作群，並且工作群的數量從之前的35個減少為15個。

一些地方對於工作群的清理力度格外大。湖北省荊州市鬆滋市洈水鎮曾於2024年2月因“指尖上的形式主義”問題被中央層麵整治形式主義為基層減負專項工作機製辦公室通報。經過五輪專項整治，截至2024年9月底，鬆滋市政務工作群由4471個下降至223個，減少95.01％。而在甘肅，隨著甘肅省紀委監委嚴肅查處加重基層負擔典型案件，督促行業部門歸口自查整改，截至2024年7月底，全省累計清理工作群多達2.23萬個。

除了整治“指尖上的形式主義”，多位基層幹部對《中國新聞周刊》指出，精簡會議的效果也較為明顯。

董豐是西南某鎮的一位基層幹部，他表示，中央持續深化整治形式主義以來，“我們基層大大小小的會議少了，不用再像以前一樣‘會趕會’，有更多時間來協調處理具體工作”。

四川西部某村的駐村第一書記張睿也說，最近一年多以來，各類會議的數量至少減少了三分之一，“現在提倡減負，所以每開一次會議，就會把最近的常規會議都集中到一起開”。

武漢大學社會學院教授、中國鄉村治理研究中心研究員呂德文對《中國新聞周刊》說，2024年，他接觸的基層幹部普遍反映負擔有所減輕，形式主義問題有所緩解。



對不少基層幹部來說，“指尖上的形式主義”負擔明顯減輕，具體體現在政務App、政務公眾號、工作群顯著減少上。

虛假減負的新動向

不過，在地方整治形式主義為基層減負的過程中，也出現了一種虛假減負的新動向，逐漸演化成一種新的形式主義。

中央辦公廳負責人曾在就《若幹規定》答記者問時指出，《若幹規定》共7個部分，“切實精簡文件”和“嚴格精簡會議”是其中的兩項。然而，一些基層幹部反映，“文山會海”並沒有真正得到緩解。

李維維曾在街道辦工作，他說，上級部門要求他之前的單位將文件和會議精簡10％，單位也完成了這個精簡目標，但是文件和會議數量並沒有真正減少，“為了體現減負的效果，會出現不同的統計口徑”。李維維說，一些有文號的文件被改為了沒有文號的文件，一些必須有會議紀要的會議上報，還有一些會議則不上報，從數據上實現減負，然而基層的工作內容沒有變。

“在基層，要推動一件事情需要各個部門配合，確實需要開會時各個部門都在現場，這樣推進工作的時候能聽取各方意見。”李維維認為，很難評判這類會議的好壞。

呂德文也覺得，基層的一些會議是沒辦法精簡的，因為免不了需要會議來協調工作、傳達精神，“但是上級對會議的總體數量又有要求，所以基層隻能換一種形式，就是不出會議通知、不出會議紀要，實際上還是那些工作”。

工作群的精簡也在一定程度上落入了新的形式主義。趙海靈說，單位的所有工作群現在都在“山東通”裏，但是“這個軟件開發還不是很成熟，使用不方便，軟件占內存很大，手機和電腦下載後特別慢，電腦經常崩潰”。另外，他們與村一級或者企業聯係時仍然需要使用微信工作群。

值得注意的是，在推進整治形式主義為基層減負的過程中，一些基層幹部發現部分工作內容沒有發生變化，隻是換了一個名頭。

趙海靈說，前幾年開始，地方上出現了很多觀摩會，也就是組織各個部門的負責人到農業項目、工業項目去觀摩，“因為現在整治形式主義，就不叫‘觀摩會’了，改叫‘讀書會’，實際上還是觀摩”。趙海靈認為，各個部門、各級領導頻繁到一些項目觀摩，舉辦“讀書會”，給企業造成了很大負擔，“沒有精力搞生產了，時間都浪費在迎接觀摩了”。

此外，上級部門為了盤點和總結基層減負成果，往往又會增加基層的工作內容。

多位基層幹部在接受媒體采訪時指出，一些部門機械執行減負要求，反而讓基層負擔越減越多。一位基層幹部說，“我們鎮準備減負資料，準備了十二個檔案盒”；另一位基層幹部表示上級要求落實減負的工作總結要用數字說話，例如“與往年相比，減少了多少文件、減少了多少頁、減少了多少字”，最後形成紅頭文件，向上級專題匯報，為了體現成果，需要把過去發的文件的份數、頁數、字數挨個數一遍，再一條條和現在做對比。

一些基層幹部指出，上級部門推動減負，有的時候會把責任推給基層。

董豐說，上級部門來基層調研指導時，“不會幫我們解決問題，反而讓我們自己提整改方案，限期自行整改，但是存在的問題是基層的權限無法解決的”，並且每當調研結束，上級部門還會要求基層把調研報告寫好發給他們。

董豐坦言，對基層來說，最害怕聽到上級部門說“屬地管理”，“明明是上級部門的責任，一句‘屬地管理’就把問題丟給基層自己想辦法解決”。

一位中部某市的市委常委對《中國新聞周刊》說，形式主義的表現在基層，根子在市一級、縣一級，不能變相通過屬地管理的方式，把原本市一級、縣一級部門承擔的工作職責丟給基層，加重鎮、村的負擔。



一些地方已經開始徹底不搞過於細化的考核、不搞排名、不造政績點，扭轉狹隘的政績觀。

仍舊頑固的“過度留痕”

盡管經過多輪形式主義整治，但是多位基層幹部對《中國新聞周刊》反映，一些形式主義問題仍然十分突出，尤其是工作“過度留痕”，還在困擾著許多基層幹部。

何清是西南某鄉鎮的包村幹部，負責協助農村開展各項工作。他表示，幾乎每項工作都需要拍照留痕，上傳到相關App上，“這是做給領導看的，以此證明做了這項工作”。

陳誌飛是南部某村的一位村幹部，他說自己手機裏有好幾個軟件，大部分工作做完都需要拍個照，給照片寫個標題，上傳到軟件裏。“大家都是用相片、台賬來體現自己是認真工作，但其實有時就隻是拍了一張照片，實際幫村民解決的問題是很少的。”

呂德文在多地調研發現，由於“過度留痕”的工作要求，幾乎每個鄉鎮、每個村都要找一個專門寫文字材料的人。

學校也正陷入“過度留痕”的困境，而這種“過度留痕”常常是為了“自證清白”和避責。王靜說，現在學校對於各種教學內容的記錄十分嚴格，需要教師記錄對學生的教導內容，“網絡防詐、防溺水、用火用電安全、交通安全等都需要老師教導，老師要對這些教導內容做記錄，並且這種教導和記錄不是一次性的，可能每隔兩個星期就要重申一下，然後反複記錄”。此外，學校要求這些記錄全部由教師手寫。

王靜說，假如學生在學校出了什麽問題，比如在學校裏摔倒磕碰了，或者是坐電瓶車上學時沒戴頭盔出了問題，家長來問責學校，學校就可以拿出手寫記錄，證明學校就這些事情教導過學生。

在“過度留痕”的要求下，不少“痕跡”實際是通過造假完成的。

西南某市一位重點中學老師對《中國新聞周刊》說，最近學校流行集體備課，也就是同學科同年級的老師坐在一起備課，每周兩次。但是，集體備課的內容其實並沒有被使用到教學工作中，甚至當老師集體備課時，相關內容的教學早已結束。即便如此，集體備課仍被要求拍照留痕，“有一次大家忘了拍照，都回辦公室了，還專門回去擺拍一張”。

陳誌飛說，永久基本農田整治恢複是村裏重要的工作，不過，村裏有一些土地已經難以恢複，卻仍要恢複並拍照留痕，無奈隻能作假。“有些農田是靠海的，過去海水倒灌不那麽嚴重，但是現在海水倒灌嚴重了，土壤改變、水質改變，已經種植不了了，怎麽恢複？沒辦法，還是用挖土機去整地，然後一排一排插上番薯。”

陳誌飛說，為了拍照留痕，村裏浪費了大量人力物力，最近一次翻整土地、插番薯就花費了大約10萬元。

“製造盆景”

從街道辦轉到市直部門工作後，李維維發現，越往基層，形式主義的負擔越重，“很多事情最終都是要落到基層”。

呂德文說，鄉鎮和村位於整個體製的最末梢，客觀上壓力就比較大，不僅是“上麵千條線、下麵一根針”，也是“上麵千把錘、下麵一根釘”和“上麵千把刀、下麵一顆頭”。

在他看來，基層壓力逐漸增大的原因之一，在於各個條線都在平均用力，“每項工作的要求都提高了，不能隨便應付，還有可能被問責，客觀上就增加了基層負擔”。而這背後是基層的考核體係正變得越來越細化。呂德文說，再小的工作也占據著一定的考核比分，丟了這點分就可能拉開與別人的差距，因此基層不敢丟掉任何一分。

趙海靈說，市裏每個季度都會對各縣（區）列出紅黑榜，各縣（區）則會對各個部門列出紅黑榜，還會對各個部門根據年初製定的考核標準進行打分和排名，排名與工資直接掛鉤，“考核標準十分細化，比如農民收入的增幅、糧食產量增幅等”。

何清則表示，耕地治理是他所在鄉鎮的重要工作，治理任務從市一級傳達到縣一級，再傳達到鄉鎮。最近幾個月以來，每周都會對各個鄉鎮的耕地治理進度進行排名，排名和績效掛鉤，一旦墊底有可能被“一票否決”，“也就是如果這項工作完不成，當年所做的所有工作都會前功盡棄，全部否決”。

為了排名不墊底，何清和同事們最近半年總是集體加班，“周末單休或不休，節假日少休或不休，補休遙遙無期，工作任務不斷加重，幹部超負荷工作”。

多位基層幹部對《中國新聞周刊》說，由於考核體係十分細化，不是每一項都能做好，為了考核結果不要太差，一些報上去的數據不是實打實統計出來的，而是根據上級部門給出的目標倒推出來的。

中南大學公共管理學院副教授陳文瓊長期研究基層治理，在她看來，長期目標短期考核所導致的“虛事實做”是形式主義問題的一大根源。

陳文瓊在調研中發現，當前基層治理任務目標總體都是長期任務，比如鄉村振興、改善農村人居環境、耕地保護、糧食安全等。而為了督促基層落實中央根據宏大目標製定的政策，各部委和省市委、省市政府在層層下達過程中傾向於嚴格限製基層的自主性。對於執行政策的基層而言，長期目標就變成了需要頂格執行的精細的短期指標體係。

而當基層所認為的長期目標，遇上了非常具體的考核體係，“就會無限地卷到形式主義裏麵”。陳文瓊說，因為目標宏大，沒有辦法對結果進行量化呈現，所以隻能對過程進行量化呈現，那麽基層所有的工作都會變成落實過程。

呂德文也指出，基層的形式主義問題之所以嚴重，一個關鍵原因在於基層工作喪失了自主性。“過去，基層可以自己調配每一項工作的輕重緩急”，但是隨著各個條線平均用力，各項工作都變得非常重要，“上級部門把下麵的時間都精細化地安排好了”，基層沒有自己調配的空間，如果完成不了任務，隻能用形式主義的方式去應付。

在陳文瓊看來，形式主義問題的另一大根源在於不切實際的工作和政策要求。“有時候，領導提出的要求本身是不符合實際的，但是隻要提出了，自下而上隻能配合這個要求，導致一些工作本身就建立在不切實際的基礎上。”

陳文瓊於2022年在地方調研時曾接觸過一個案例，某省份的一位官員提出不能種玉米，隻能種經濟作物，但是當地的氣候、地形、土壤、光照等條件非常適合種植玉米，不適合種植其他經濟作物。為了落實領導的要求，陳文瓊調研的縣專門把鄉鎮和村級主幹道兩邊的農田流轉過來，雇用農民在這些農田種植辣椒、茄子等經濟作物。由於種植條件不適合，“種植這些作物，投入越多，虧得越多，所以當地種下去就不管、不收了”。為了完成這個不切實際的工作要求，該縣每年從鄉村振興銜接資金中拿出50多萬元，基本打了水漂。

此外，基層的自利性動機也在一定程度上助推了形式主義。陳文瓊說，政策都是自上而下層層落實、層層部署，當中央的政策一步步傳達到省、市、縣，“縣裏會結合實際情況對政策進行轉化，讓政策具有可操作性，那麽縣域的幹部會考慮政策怎樣轉換才會對自己更有利，盡可能爭取到更多資源”。

她認為，部分基層政策轉換存在四個特點，分別是把複雜的工作簡單化、把長期的工作短期化、把所有工作中心化、把全覆蓋的工作局部化。以“把全覆蓋的工作局部化”為例，陳文瓊說，這體現在一些基層負責人會集中有限資源打造政績，其本質是“製造盆景”，以此彰顯成績、應付檢查，但是這種政績往往是虛假的表象，不會對周圍環境形成帶動。

陳文瓊說，關於形式主義如何形成，基層幹部最有話語權，因此一些地方已經開始徹底不搞過於細化的考核、不搞排名、不造政績點，扭轉狹隘的政績觀，切切實實解決老百姓急難愁盼的問題。