中國政府部門債務現狀:每年地方隱性債務3萬億

同美國、日本以及歐洲國家相比，中國的政府部門杠杆率並不高，整體債務風險可控。發達經濟體政府部門負債主體主要是中央政府，地方政府債務比重較低。中國政府部門的債務結構存在較大差異，中央政府債務比重偏低，地方政府債務比重偏高，且存在較大規模的地方政府隱性債務。中國的政府部門債務風險主要集中在地方政府的隱性債務上。

政府部門整體債務風險可控

整體而言，中國政府部門債務水平不高，不存在明顯風險。橫向比較來看，中國政府部門杠杆率低於大部分國家和經濟體。截至2023年三季度，中國政府部門（包括中央和地方）杠杆率為53.8%，在國際上處於中等水平，整體政府債務風險可控。即便算上地方政府隱性債務，廣義政府負債率大約在95%-110%，也低於發達國家平均水平，整體負債率尚處在合理水平。根據國際清算銀行的統計口徑，中國政府部門杠杆率為79.4%，不但低於大部分發達經濟體，而且也低於阿根廷、巴西、印度等主要新興經濟體。

數據來源：國際清算銀行、學之智經濟

中央政府杠杆率較低，債務壓力較小。截至2023年三季度，中央政府杠杆率為22.6%，在全球處於很低的水平，債務餘額大約28萬億元。地方政府顯性債務風險可控，杠杆率處於合理水平。截至2023年三季度，地方政府杠杆率為31.2%，債務餘額大約39萬億元。地方政府顯性債務始終控製在全國人大批準的限額之內，與經濟發展水平相匹配，不存在明顯風險。中央政府和地方政府顯性債務餘額合計約67萬億元，整體規模並不大，遠低於2022年超過120萬億元的GDP規模。要知道，債務餘額是曆年累計的結果，是個存量數據。GDP是當年的經濟生產總值，是個流量數據。存量數據和流量數據存在非對等關係，即便債務超過GDP，也並不表示存在風險，更何況中國政府部門債務遠遠低於每年創造的GDP。

與此同時，中國政府每年獲得持續增長的財政稅收收入，並且掌握的資產規模遠遠超過了債務規模，能夠完全覆蓋存量債務。2023年全國公共財政收入達到21.7萬億元，同比增長6.4%，隻需不到三年的收入就能覆蓋存量債務。根據國務院國有資產管理情況綜合報告，截至2022年末，全國國有企業資產總額339.5萬億元、負債總額218.6萬億元，國有企業資產淨額達到120.9萬億元。這還僅僅是政府掌握資產的一部分，其規模就遠遠超過了政府部門負債規模。中國政府還掌握有大量沒有進行貨幣化計價並表的土地、礦產、森林等自然資源，這些都是政府部門潛在的資產來源。總之，如果從年度資金收入流量以及掌握的資產存量來看，中國政府部門債務壓力較小，擁有很大的回旋餘地。

數據來源：財政部、學之智經濟

地方政府債務的結構性問題

雖然整體政府部門債務風險可控，尤其是中央政府債務壓力較小，但是地方政府債務增長過快，且存在日益突出的結構性問題，尤其是隱性債務風險較重。

第一，地方政府債務擴張速度加快。過去二十多年，盡管我國采取了大量化解地方債的措施，但債務規模卻持續增長。2006年，地方政府杠杆率還不到10%；2011年就超過16%，並且超過了中央政府杠杆率；2013年上升到20%以上。2015年新修訂的《預算法》實施後，本應是化債窗口期，然而地方政府債務卻迅猛增長，2018年之後變得更加嚴峻。目前地方政府杠杆率已經上升到30%以上，如果不加以控製，按照目前趨勢發展下去，未來還將持續攀升。

第二，地方政府債務存在結構性和區域性問題。從債務結構來看，發達國家大多是中央政府債務占比大、地方政府債務占比小。中國卻相反，2011年以來地方政府杠杆率就超過中央政府杠杆率。由於中央政府發行國債融資成本要顯著低於地方政府融資，中國的政府債務結構注定了融資成本偏高，償債壓力較大。從地域差異來看，東部地區的債務規模大且負債率底，風險較低。部分地區的債務率較高、償債壓力較大，主要集中在經濟不發達、產業發展落後、財力規模有限的中西部地區。

截至2022年末，省級地方政府債務規模排名前四位分別是廣東省、山東省、江蘇省、浙江省，各自達到2.51、2.36、2.07、2.02萬億元，四省合計占全國地方政府債務的比重達到25.6%。如果加上北京市、上海市、福建省，東部7省市的地方政府債務占比達到34.5%，這些債務的風險相對較小。如果再加上四川省、河北省、安徽省、湖北省、陝西省、山西省這6個債務率風險整體可控的省份，合計占全國地方政府債務的比值已經達到56.5%，已經超過半數。存在償債風險的地方政府，主要分布於其他債務規模並不大，但是財政收入能力更低的地區。

數據來源：國家資產負債表研究中心、學之智經濟

數據來源：財政部、學之智經濟

第三，隱性債務風險較重，這是地方政府債務的最主要問題。目前，中國對地方政府隱性債務的內涵和邊界存在不同的認識，缺乏統一的界定標準。因此，地方政府的隱性債務規模沒有準確數字，大部分機構預測在50-70萬億元左右。隱性債務的來源涵蓋了地方政府融資平台、國有事業單位、保障性住房項目、棚戶區改造項目等，甚至非融資平台的國有企業、地方金融機構不良資產、不規範PPP項目等也可以計入隱性債務。其中，融資平台是風險的主要來源。

按照地方融資平台平均負債成本5-6%計算，地方政府每年需要為隱性債務支付利息超過3萬億元，占地方政府預算收入的30%以上。在過去，土地財政對隱性債務形成有力支持，債務風險不明顯。近幾年，受房地產下行的影響，作為重要還款來源的土地出讓金收入大幅下降，使得地方財政資金吃緊，債務風險得以暴露。如果不及時出台化債方案，降低償債壓力，可能影響到部分地方政府的正常運轉。