深陷債務泥潭的中國地方政府為何仍大興基建？

2015年，中國中部城市商丘——一個麵積與肯塔基州相當的地級市——在製定未來20年的規劃時，將自己定位為擁有龐大的鐵路、公路和內河航運網絡的交通樞紐。

截至2020年底，商丘已建成高鐵114公裏，多條鐵路在商丘交匯。到2025年，商丘預計其高速公路網絡覆蓋率將增加87%。這座沒有機場的城市正在同時建設兩座機場、三條新高速公路和足夠容納2萬輛汽車的額外停車位。

揮金如土的基礎設施建設遠未結束。2月23日，在慶祝與一家國有投資公司建立新的合作夥伴關係時，商丘市委書記重申了該市作為物流重地的願景，這有助於商丘借錢開展更多項目。

那天早上，該市的公交運營商宣布因財政困難被迫停運。該公司表示，在疫情的沉重打擊下，商丘市政府沒有提供承諾的補貼。於是公司拖欠了幾個月的員工工資，甚至沒錢為電動公交車充電。公告在發布幾小時後成為全國頭條新聞，商丘市政府進行了幹預，該公司刪除了公告。

像商丘這樣的地方眼下在中國比比皆是。作為執政的共產黨今年全力推動經濟增長的一部分，本已因大規模基礎設施借貸而負債累累的地方政府正在承擔更多債務。他們正在建設更多的公路、鐵路和工業園區，然而這些經濟活動的回報越來越微薄。城市苦於為新項目籌集資金以及為舊項目支付利息，正在削減公共服務和福利。

商丘是中國20多個因地方政府未能提供必要的運營資金而導致公交停運或陷入困境的城鎮之一。武漢等城市削減了醫保。還有一些城市削減了政府工作人員的工資。與北京接壤的河北省許多地方政府未能在冬季支付天然氣取暖補貼，導致居民在創紀錄的寒潮中受凍。

近三十年來，全世界都羨慕中國的地方政府。它們似乎擁有無限的資源來興建機場、道路和工業園區，其中許多是通過出售土地籌集資金的。

現在，許多這樣的城市都陷入財政混亂。在該國堅定推行“清零”政策的過程中，地方政府耗盡了金庫來遵守嚴格的檢測、隔離和封鎖規定。企業在勉強掙紮，繳稅下降。在政府一次次的打擊下，房地產開發商不願買地。

“如果土地銷售沒有大幅恢複，政府就沒有錢花在基本服務上，”加州大學聖地亞哥分校政治學副教授史宗瀚(Victor Shih)說。“地方政府——尤其是三四線城市——仍將難以履行其許多預算義務。”

官方數據顯示，截至2022年底，中國31個省級政府負債約35萬億元人民幣，比三年前增長66%。國際貨幣基金組織的一份報告中估算的數字為9.5萬億美元（約合人民幣65萬億元），相當於該國經濟總量的一半。

投資是中國經濟增長的慣用策略，但從這些城市接受投資的熱情程度中很難看出它們已經負債累累。

官方媒體上充滿令人目不暇接的新項目報道。中國經濟產出最大的省份廣東宣布，2023年該省將在1530個項目上投資8.5萬億元。商丘所在的河南省表示，將在2500個項目上投資1.8萬億元。

問題是，這些政府沒有錢。

在中國，政府幾乎擁有所有土地，多年來，許多地方政府的主要收入來源一直是向開發商出租或出售房地產。但根據財政部的數據，去年土地出讓收入下降逾五分之一。由於新冠“清零”政策，中國31個省級政府全部出現赤字。根據標普全球的數據，三分之二的地方政府實體借款超過了北京設定的非官方債務門檻，截至12月，其未償債務已超過其收入的120%。

在商丘，政府沒有具體說明如何為其2023年的701個項目提供資金。該市確實表示，去年其土地銷售收入是該市目標的一半，並已花費75億用於償債。換句話說，商丘用超過三分之一的稅收收入來支付債務利息。今年，官員們寄希望於土地銷售的大幅增長和稅收收入的一些增長。

但商丘並不打算把這筆錢用於公共服務。相反，根據該市網站上的預算文件，該市計劃削減教育、醫療、就業保護、交通和許多其他公共服務的支出。

文件稱：“我們要把保障和改善民生建立在經濟發展和財力可持續的基礎之上。”

中國到處都是花費巨大基礎設施，政府喜歡誇耀它們，但它們並不能滿足公眾最迫切的需求。

中國政府喜歡說中國擁有世界上最長和最快的高鐵。但除了連接北京、上海、廣州和深圳等特大城市的幾條線路外，大多數線路的運營都低於運力，虧損嚴重。中國國家鐵路集團去年表示，在過去十年中建造的中國高速鐵路中，約80%建在偏遠和貧困地區。

北京交通大學教授趙堅在一篇文章中警告說，高鐵可能成為壓垮中國經濟的“灰犀牛”，因為許多地方政府為了建設高鐵背負了大量債務。但大多數這樣的鐵路運送的是人，而不是貨物。因此，隻有在人口密集、人們願意為速度花更多錢的地區，它們才有意義。

地方領導人對基礎設施項目感興趣，因為這些項目的經濟回報雖然很少，但卻有立竿見影的效果——人們可以得到建築工作，公司可以得到建築合同。這種短視做法在中國政治體係中占主導地位，在這種體係中，幹部的職責是達成領導人設定的目標，而不考慮經濟或人力成本。

商丘市政府吹噓說，在該市中心城區的230萬居民中，每人約有14平方米的綠地。商丘今年最大的基礎設施項目之一是一座濕地公園。近年來，在修建了許多通往偏僻地方的道路之後，地方政府在城市美化項目上投入了大量資金。

每個人都能擁有綠地是好事。但與中國大多數內陸城市一樣，商丘並不富裕。該市的大學畢業生在社交媒體上抱怨說，很難找到一份月薪超過兩千元的工作。它的基本養老金每月為老年人提供113元，今年增加了10元。

很多60歲以上的中國人都靠這樣的養老金生活。根據官方數據，2021年，超過1.62億人獲得了3715億元的基本養老金，平均每人每月約195元。居民們可能更願意把政府花在失業保護、公共汽車服務和福利上，而不是高鐵和綠地。

商丘也不例外。

今年2月，陝西省西北部蒲城的一名居民在當地政府的網上論壇上抱怨說，市中心到火車站之間沒有公交服務。

“這可是最基本的民生工程都沒有辦到，”這位署名李宏博的居民寫道。“民生這倒退了。希望相關領導能夠重視一下。”