隨著俄羅斯入侵烏克蘭進入第二年，一些關鍵的發展正在發生。中國正在增加核彈頭儲備，可能旨在到 2035 年成為美國核實力的對手。1歐洲指責美國重商主義，玩世不恭地利用戰爭牟利，同時要求美國更多地參與以補貼其國防。2最新的兩黨綜合法案包括另外 450 億美元用於支持烏克蘭，這證實了烏克蘭戰爭的成本現在正在持續消耗美國預算，而美國繼續在本質上是其後院的戰爭上花費超過歐洲。3盡管從大多數合理的指標來看，俄羅斯已不再是歐洲的霸權挑戰，但情況仍然如此。4麵對中國崛起的挑戰和俄羅斯對歐洲的威脅減弱，美國是時候將國家安全重點從歐洲大陸轉移出去了。?
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本政策簡報探討了美國在歐洲的大戰略應該優先考慮什麽。本文重點介紹了關於北約承諾的辯論曆史，概述了華盛頓當前的前沿存在戰略，並論證了在變化的環境下這一戰略為何存在缺陷。本文最後提出了“休眠北約”的替代政策，其中歐洲是歐洲前線和側翼的主要安全提供者。與此同時，美國是一個“離岸平衡者”，主要關注全球海上和貿易安全以及亞太戰區。?
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美國對北約的過度承諾是意識形態超越利益的例子。?
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第二次世界大戰後，英國和法國無法平衡蘇聯這樣的擴張主義大國的威脅。莫斯科占領或影響整個歐洲大陸的威脅對美國的大戰略構成了重大挑戰。歐洲遭到重創，而蘇聯在 1949 年的生產力和人力方麵是最大的戰備軍事力量，事實上控製著歐洲的一半地區。如果美國不挑戰蘇聯在當時最重要的大陸上的霸權，那麽它就有可能讓蘇聯成為曆史上最強大的超級大國，並導致共產主義在全球傳播，這對美國的生活方式構成直接威脅。因此，通過北約平衡蘇聯的擴張主義野心不僅是道義上的需要，而且是政治、經濟和戰略上的需要。?
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冷戰的結束和俄羅斯戰略威脅的減弱導致美國在歐洲的軍隊大幅減少，但並沒有減少歐洲對美國的依賴。隨後的美國大戰略確保歐洲仍然有動力避免承擔自己的防務負擔。這種萎縮在西歐最為明顯，尤其是在德國，1989 年德國僅能部署大約 12 個師。?
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盡管有人多次聲稱相反，但冷戰後的北約擴張首先是由歐洲人推動的，然後是由克林頓政府推動的。5最初的推動者是波蘭、匈牙利和捷克斯洛伐克等中歐國家，他們擔心俄羅斯的複仇主義，這是有道理的。但北約擴張的最強烈推動者是德國，由德國國防部長沃爾克·魯赫領導。6但最終，克林頓政府還是致力於擴大北約並促進民主和平。7 1994 年1??月，比爾·克林頓在布拉格表示：“問題不再是北約是否會吸收新成員，而是何時和如何吸收新成員。”?8??克林頓國家安全委員會 (NSC) 演講稿撰寫人傑裏米·羅斯納領導著北約擴大批準辦公室，並與未來的國務卿瑪德琳·奧爾布賴特一起遊說參議院批準北約的地理擴張，稱之為“擴大”而不是聽起來更具侵略性的“擴張”。?
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20 世紀 90 年代中期，仍有一些謹慎的反對聲音，反對無節製地擴大軍事承諾，甚至五角大樓最初也反對。9值得注意的是，時任國務卿顧問的斯特羅布·塔爾博特警告說：“在我看來，關鍵原則是……一個將俄羅斯排除在外的擴大後的北約，不會遏製俄羅斯的倒退擴張衝動；恰恰相反，它將進一步激起這種衝動。” 在外交政策機構內部，人們明確反對北約持續擴張，這是狹隘現實主義的表現，因為在道德承諾仍服從於國家利益的時代。例如，喬治·凱南在 1997 年 2 月表示，這是“整個後冷戰時代美國政策中最致命的錯誤”。?
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然而，單極世界和所謂的“曆史的終結”在政治上令人陶醉。除此之外，還有一種有缺陷的世界觀，即以促進民主的名義建立超國家官僚機構和擴大北約（主要是防禦聯盟）來製度化和平。其結果是，這種戰略態勢削弱了當地盟友，並產生了與部落和民族不滿交織在一起的道貌岸然的保護國。與同盟國和羅馬一樣，這些保護國往往比霸權國家本身更狂熱、更有改革精神，並將霸權國家視為實現其安全目標的一種手段。例如，從上世紀 90 年代末到現在，波羅的海國家的每一份國家安全戰略文件都主張將美國與東歐的安全和這些國家的生存緊密聯係起來。簡而言之，歐洲的利益過去和現在都主要是歐洲的。?
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北約當前的態勢和有缺陷的戰略。
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2022 年 6 月，即俄羅斯入侵烏克蘭僅幾個月後，北約發布了一份戰略文件，首次將中國列為戰略威脅。當時正值中國舉行軍事演習，時任眾議院議長南希·佩洛西訪問台灣。10該文件指出，“中華人民共和國（PRC）公開宣稱的野心和脅迫性政策挑戰了我們的利益、安全和價值觀。PRC 使用各種政治、經濟和軍事手段來增加其全球影響力和投射力量，同時對其戰略、意圖和軍事建設保持不透明。PRC 的惡意混合和網絡行動及其對抗性言論和虛假信息針對盟國並損害聯盟安全。”?
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文件指出，北約的核心任務是“威懾與防禦；危機預防與處理；合作安全；北約的核能力是為了維護和平、防止脅迫和遏製侵略”。?
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然而，該戰略文件的其餘部分卻變得前後矛盾，聲稱俄羅斯入侵烏克蘭是從根本上違反穩定的歐洲秩序的規範和原則，並稱“莫斯科的行為反映了俄羅斯對其鄰國和更廣泛的跨大西洋社區采取的侵略行動模式”。?
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如果威脅是意願加能力，那麽迄今為止沒有證據表明俄羅斯有意願或能力向歐洲其他地區發起擴張主義攻勢，鑒於他們迄今為止在烏克蘭東部的表現。雖然入侵違反了禁止國家之間為爭奪領土而發動戰爭的薄弱規範，但尚不清楚為什麽發生在歐洲遠東地區的外圍戰爭會影響美國的核心戰略利益。?
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該文件進一步指出，北約麵臨“各種形式和表現的持續恐怖主義威脅。普遍的不穩定、日益加劇的戰略競爭和日益高漲的威權主義挑戰著北約的利益和價值觀。”然而，北約的本意並不是要威懾非國家行為者，大多數歐洲恐怖主義要麽來自已經生活在歐盟內部的勢力，要麽來自非洲不受控製的移民，北約在結構上沒有資格應對這些問題，在法律上也不適合應對這些問題。此外，北約聲稱“日益高漲的威權主義”對北約構成威脅，這引發了一些重大問題。誰來定義什麽是“威權主義”？在這個任何偏離政治自由國際主義的行為都被一些人視為威權主義的時代，北約現在是否有興趣在其境內針對本國公民采取警務措施來應對威權主義威脅？如果有，它願意采取什麽措施來應對這種定義模糊的威脅？?
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最後，北約認為，氣候變化是我們這個時代的決定性威脅，是一種危機和威脅倍增器，因為它會加劇不穩定性。?
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簡而言之，上述諸多擔憂與北約“威懾與防禦”的使命沒有明確的聯係。相反，北約是一個需要對手的聯盟，與每個官僚組織一樣，它專注於自身的發展和維持。自第二階段擴張開始以來，北約成員國數量持續增長，目前約為 30 個，而冷戰時期的高峰期隻有 16 個成員國。?
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北約擴張的直接後果是西歐國家實力的下降，它們沒有（正確地）預見到東方會出現任何重大戰略或霸權威脅。俄羅斯已今非昔比，盡管它已經占領了烏克蘭的部分地區，但這次失敗的代價是慘重的。俄羅斯不太可能在短期內成為歐洲大陸的威脅。另一方麵，美國的人力和後勤保障著東部國家。大多數東部國家，尤其是波羅的海國家，反對任何形式的歐洲自治，正是因為他們認為北約是其主權和官僚保護的最終保障，以防止美國轉向過於狹隘的民族主義。11與其他官僚組織一樣，北約越來越關注包括阿富汗和利比亞在內的區域外行動。?
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美國一直難以迫使歐洲盟友增加國防支出，而歐洲人和美國跨大西洋主義者的遊說阻止了美國向歐洲下達最後通牒或設定時間表以將負擔轉移給歐洲的一切努力。期望北約承擔與中國有關的任何足夠負擔也是不明智的。歐洲公眾不願與中國發生衝突。例如，在《金融時報》最近的一篇報道中，一位歐洲軍事戰略家表示：“台海潛在衝突對北約最重要的影響是，如果美國不得不將部分軍事資產重新部署到印度洋-太平洋地區，歐洲軍隊可能需要補充美國在北大西洋的軍事資產。北約不太可能直接卷入台灣危機或戰爭。”?12?
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歐美的能力差距。?
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如下圖所示，歐盟、北約和俄羅斯之間的綜合實力差異壓倒性地有利於歐洲。與歐洲人本身相比，美國對歐洲的貢獻表明美國正在被剝削。13?
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上述圖表支持了三項具體評估。首先，美國對烏克蘭的相對貢獻和援助遠遠超過歐洲。雖然可以理解美國作為霸權國家決心分擔更多負擔，但不清楚為什麽歐洲在提供援助方麵總體上沒有處於平等地位。其次，由於地理決定利益，隻要美國的力量、金錢和人力守衛著西歐的東部邊境，西歐就永遠不會推動分擔更多負擔。第三，歐洲可以自衛，俄羅斯的能力也相形見絀。部分原因是，他們所揭示的偏好表明，西歐並不認為俄羅斯是戰略威脅，而認為武裝起??來的東歐是西歐與俄羅斯之間的緩衝。隻要美國的力量在加強這些地區，西歐就沒有必要做更多的事情。?
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最後一點反映了北約內部的不同利益。東歐國家更希望美國承擔他們的安全負擔和北約擴張。而西歐國家則希望北約邊界有限，並希望搭美國的便車。因此，美國目前的態勢是不可持續的。?
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走向休眠的北約。?
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此前的 CRA 簡報認為，美國需要一個新的歐洲大戰略，以促成歐洲的自然平衡，鼓勵歐洲自然平衡者的崛起和有限的北約集團，而不會進一步擴張。14本簡報主張製定一項由兩大支柱組成的休眠北約框架的補充戰略。第一大支柱是在歐洲大幅縮減和轉移負擔，承諾有限的北約邊界，不再進一步擴張領土。第二大支柱是促進建立框架，讓歐洲人力成為歐洲邊境的主要防禦力量，而美國則是最後的平衡者，而不是永久的美國前沿存在。?
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如上所述，北約擴張是冷戰後單極世界巔峰時期的意識形態決定，從長遠來看注定是不可持續的。像大多數官僚機構一樣，這個超國家組織為了生存而發展。它從一個軍事聯盟演變成一個意識形態和政治團體，在尋找新任務以維持其存在的同時，破壞了其成員國的民族主義或獨立戰略思想。最後，北約的擴張在兩個主要方麵阻礙了歐洲的負擔分擔。它導致西方列強永遠搭便車，因為它們看不到任何威脅。它還導致了一些東方保護國，它們不可持續地依賴外國大國生存。然而，他們往往是意識形態上的自由國際主義者，極其道貌岸然，偏向於在外國大國讚助者的國內辯論中站隊。?
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在此背景下，必須記住，歐洲的負擔轉移比強製分擔更容易管理。負擔分擔是一個合作過程，但歐洲根深蒂固的地區保護國和北約官僚機構可能會破壞這一過程。負擔轉移是美國利益驅動下的單方麵權力行使。它提供了快速而堅定的時間表，迫使歐洲規劃資源和替代方案。歐洲麵臨的威脅與冷戰期間的威脅不同，歐洲的綜合實力遠遠超過俄羅斯。保衛有限的歐洲邊界符合歐洲的利益。?
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休眠北約的框架：?
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美國負擔轉移的時間表。?
美國應該開始在北約內部確定一個轉移負擔的時間表，並采取更加超然的“離岸平衡”方法。?
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海上平衡戰略要求美國充當最後的後勤供應者，華盛頓則成為自由海上通道和貿易路線的最終保證者。這意味著美國將在歐洲部署有限的海軍和空軍來支持這些任務。此外，由於英國和法國是曆史上擁有獨立核威懾力量的盟友，與這些國家保持比歐洲其他國家更密切的安全關係符合美國的利益。北約的休眠意味著所有其他組織和當地防禦成本都將由歐洲人承擔。?
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例如，美國不得不彌補 2011 年北約在利比亞執行任務期間的彈藥損失，原因與美國在烏克蘭的彈藥生產和供應仍然超過北約和歐盟國家的原因相同。這不是能力差距，而是歐洲蓄意搭便車的策略。除非美國在突然發生火災時不來幫忙，否則歐洲人永遠不會認真對待他們的負擔。?
因此，歐洲人的利益不僅在於擴大軍火生產規模，還在於與美國軍火保持一致。這將使美國成為最後有效的後勤供應者，並為歐洲保留從美國生產商購買武器彈藥的機會。?
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北約的官僚機構是美國減少承諾的障礙。它自我維持，傾向於推動超出北約核心職責的任務，有時甚至與美國的國內利益相悖。徹底減少北約的官僚機構應該是主要目標。?
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美國是北約最大的資助國，因為它擁有最大的國民生產總值。該基金通常分為民事預算、軍事預算和投資。目前，北約內部有超過一千名民事國際工作人員，北約經常在成員國建立非營利機構，旨在維持對北約成員國的支持。北約官員經常就政治問題發表意見，無論是關於對手還是關於盟國的國內政策。美國——特別是通過撥款程序的美國國會——應該停止資助所有這些經常損害美國國家利益的政治嘩眾取寵行為。?
北約處於休眠狀態意味著完全暫停不屬於嚴格軍事職責範圍的活動，僅保留在發生大規模戰爭時需要和啟動的組織結構。?
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北約還應停止一切擴張。一個不斷變化和擴張的集團不可能擁有連貫的大戰略。北約並不服務於集團的整體防禦。它通過不斷擴張的自我維持的蘇聯式官僚機構和外國遊說團體破壞了國家利益（即使是溫和形式的仁慈民族主義和成員國優先），尤其是在霸權國家。它鼓勵保護國影響大國的國內外政策。它導致了搭便車和戰略混亂。北約從一個防禦聯盟轉變為一個意識形態官僚機構的趨勢需要緊急扭轉，而集團的有限邊界是首要前提。?
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最終，各地方大國和平衡者之間可能達成的小型協約可能會完全消除建立類似北約的跨大西洋聯盟的必要性。因此，美國政府永遠不應放棄全麵退出北約的想法。決策者也應該準備好行使這一選擇——尤其是如果北約的歐洲成員國不采取實質性行動實現負擔轉移的話。?
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守衛歐洲邊境的歐洲人。
歐洲大國完全有能力守衛歐洲邊境。北約快速反應部隊正在擴充。不過，明智的做法是，讓這支部隊完全由歐洲步兵和後勤人員組成，並由北約內部的歐洲部隊指揮。?
北約應立即放棄區域外行動，北約的歐洲成員國應守衛歐洲邊境和陸地。德國或荷蘭偶爾向太平洋派遣護衛艦絕不會增強亞洲安全，也不會表明更明智的分擔負擔。在波羅的海巡邏的歐洲護衛艦是對稀缺資源的更好利用。?
斯堪的納維亞國家完全有能力提供北極安全、信號情報 (SIGINT) 以及巡邏白令海、地中海和波羅的海。瑞典海軍的水下作戰能力在世界同類國家中名列前茅。法國和希臘已經根據雙邊防禦協議簽署了地中海防禦管理協議。同樣，波蘭和英國也達成了安全協議，並就德國軍隊永久駐紮在立陶宛展開談判。雖然為時過早，但這些都為美國部分撤軍提供了機會。?
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隨著俄羅斯常規部隊的退化，美國沒有必要向東歐部署任何裝甲步兵或作戰支援部隊。所有永久部署在東歐的步兵旅和後勤部隊都應由歐洲組成並由歐洲指揮。波蘭正在成為繼土耳其之後最大的歐洲北約部隊。同時，芬蘭擁有龐大的步兵後備力量，德國可以恢複其冷戰時期作為北約裝甲骨幹的角色。?
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結論?
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曆史上沒有一個大國同時迅速發展進攻能力（這裏指的是中國人民解放軍海軍）和威懾能力（這裏指的是中國的核彈頭）；因此，可以合理地推測他們正在為戰爭做準備。人們可能對遏製中國或推卸安全負擔的戰略持不同意見，但不將中國視為需要優先分配資源的大戰略挑戰，是規劃中的戰略失敗。美國情報報告還得出結論，出於各種實際目的，北京正在為未來幾十年左右的某種衝突做準備。戰略戰區的優先排序是大戰略的關鍵，不可避免地會導致權衡。?
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有兩種合理的方法可以抵消中國威脅。首先，歐洲-大西洋地區轉向亞洲，北約在太平洋巡邏；其次，歐洲相對自給自足，轉移負擔，這樣美國及其太平洋盟友（如日本和澳大利亞）就可以集中精力平衡中國的崛起。第一種情況不會發生。盡管偶爾會有德國護衛艦單獨出現在印度太平洋地區以示團結，但以這種方式分配資源是愚蠢的。西歐人的利益與東方不同，他們將繼續利用美國在歐洲的參與搭便車，偶爾會表現出口頭上的團結。一個更為謹慎的策略是，迫使歐洲人隻用美國海軍來保衛歐洲，並讓美國成為最後的後勤供應者，而美國則重新轉向亞洲。隻要山姆大叔在火災中打破玻璃，西歐就不會認真對待歐洲大陸的防禦。?
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盡管屢遭警告和挫折，但做出相反決定是出於政治考慮，而非實質性或結構性考慮。允許美國迅速將安全負擔轉移到歐洲的“休眠北約”戰略必須成為最高優先事項之一。
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結束語
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1?“五角大樓發現，中國不斷膨脹的核儲備使其成為美國日益增長的競爭對手”，《華爾街日報》，2022 年 11 月 29 日；“戰略稀缺：在華盛頓分配武器和注意力”，《國家利益》，2022 年 11 月 5 日。
2?“歐洲指責美國從戰爭中獲利”，Politico，2022 年 11 月 24 日?
3數據來自烏克蘭支持追蹤係統 – IFW-Kiel，可訪問?
https://www.ifw-kiel.de/topics/war-against-ukraine/ukraine-support-tracker/；另見《美國向烏克蘭政府提供‘數十億美元’資金》，美國之音新聞，2022 年 7 月 9 日，以及《美國考慮定期向烏克蘭提供援助，敦促歐盟采取更多行動》，彭博社，2022 年 10 月 2 日?
4有關俄羅斯入侵失敗的詳細探討，請閱讀《俄羅斯入侵烏克蘭在常規戰爭中的初步教訓》，皇家聯合服務研究所，2022 年 11 月 30 日，網址：?
https://rusi.org/explore-our-research/publications/special-resources/preliminary-lessons-conventional-warfightin g-russias-invasion-ukraine-february-july-2022
5《北約擴張：戈爾巴喬夫聽到了什麽》，S Savranskaya 和 T Blanton，2017 年 12 月，可在喬治華盛頓大學國家安全檔案館查閱（http://nsarchive.gwu.edu）：https://nsarchive.gwu.edu/briefing-book/russia-programs/2017-12-12/nato-expansion-what-gorbachev-heard-we stern-leaders-early；此外，RD Asmus、RL Kugler 和 FS Larrabee，（1993 年）《建立新的北約》，《外交事務》，72/4，第 28-40 頁。
6?MR Gordon，（1994 年）“美國反對迅速擴大北約成員國地位的舉動”，（1994 年 1 月 2 日）紐約時報。?
7?ME Sarotte (2019) “如何擴大北約：克林頓政府內部的辯論，1993-95”，國際安全，44/1，第 7-41 頁；以及 D Brinkley，（1997）“民主擴張：克林頓主義”，外交政策，106：110-27?
8?JM Goldgeier, (1999) 不是是否而是何時：美國決定擴大北約華盛頓特區：布魯金斯學會。?
9有關美國國內反對北約擴張的更多信息，請參閱 ME Brown, (1995) “北約擴張的錯誤邏輯”， 《生存：全球政治與戰略》，37/1，第 34-52 頁；D Reiter, (2001) “為什麽北約擴張不會傳播民主”，《國際安全》，25/4：41-67；KN Waltz, (2000) “北約擴張：一個現實主義者的觀點”， 《當代安全政策》，21/2，第 23-38 頁；JJ Mearsheimer, (1994/1995) “國際機構的虛假承諾”，《國際安全》，19/3，第 5-49 頁；5 月 3 日寫給塔爾博特的信，發表於 Richard T. Davies 的《北約應該擴大嗎？一種異議》，《紐約書評》（1995 年 9 月 21 日）；MR Gordon，（1994 年）“美國反對迅速擴大北約成員國地位的舉動”，（1994 年 1 月 2 日）《紐約時報》。
10戰略概念，北約，2022 年。網址：https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2022/6/pdf/290622-strategic-concept.pdf
?11請參閱 S Maitra，“政策簡報：尋求東歐均衡：波羅的海國家的負擔轉移”，2022 年 9 月，CRA，網址：?
https://americarenewing.com/issues/policy-brief-seeking-equilibrium-in-east-europe-burden-shifting-in-the-balti cs/
12?“北約首次就中國對台灣的威脅舉行專門會談”，《金融時報》，2022 年 11 月 29 日?
13歐洲和俄羅斯綜合實力圖表由國防優先事項提供。烏克蘭開支圖表由 IFW-Kiel、烏克蘭戰爭追蹤器提供。
14?S Maitra，“政策簡報：尋求東歐平衡：波羅的海國家的負擔轉移”，2022 年 9 月，CRA，網址：https://americarenewing.com/issues/policy-brief-seeking-equilibrium-in-east-europe-burden-shifting-in-the-baltics/；以及 S Maitra，“北約對芬蘭和瑞典的擴張：對美國利益的危險和不必要的幹擾”，2022 年 5 月，網址：?
