在今年初聽取全國人大常委會、國務院、全國政協、最高人民法院、最高人民檢察院黨組工作匯報的政治局常委會上，習近平明確表示："黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。"這個說法，原初是毛澤東在1974年提出來的，十一屆三中全會之後被認為是黨的一元化領導模式而被拋棄。鄧小平認為必須改革"黨包辦一切"、"黨政不分"和"以黨代政"的一元化領導模式，實行黨政分開。1980年8月在《黨和國家領導製度的改革》重要講話中，鄧小平係統論述了解決黨政不分、以黨代政的問題。中共十三大提出，政治體製改革的關鍵首先是黨政職能分開。
黨政關係是黨國關係的核心，黨政不分實質上是黨國不分，黨政分開實質上就是黨國分開。黨國不分模式簡稱"黨國模式"，是國民黨統治時期公開宣示的模式，是一黨專政，被世人所詬病。中共掌握政權以來，黨政關係一直沒有明確的定位。60多年來，圍繞著黨政關係，人們一直在"黨政合一"與"黨政分開"兩種模式之中爭論不休，至今沒有取得共識。
值得注意的是，黨國關係是中共不可回避的重大政治問題，2017年中共將召開十九大，若要實現"社會主義製度更加成熟更加定型"，就必須解決這個根本問題。
事實上，自1949年建政以來，中共已經形成一種"黨導國模式"。"黨國分開"並非"黨國分離"，而是"黨導國"。"黨國分開"與"黨國分離"僅有一字之差，但意義完全不同。《中華人民共和國憲法》第二條宣稱"中華人民共和國的一切權力屬於人民"，同時序言中確立了中共的領導權。中國有十三億多人口，而中共黨員隻有八千七百多萬，僅僅是其中的一小部分，中共與中國分開是天經地義的事情。但是，分開並不等於分離，"黨國分開"並不等於"黨國分離"。正如新生嬰兒從母體中出來，分開是理所當然的，但新生嬰兒與母親之間不可能分離，而是親密聯係的。根據《中華人民共和國憲法》的規定，中華人民共和國的國體是"中國人民在中國共產黨領導下的社會主義國家"，這就決定了中國的黨國關係是"黨導國模式"。
自1949年以來，中國的政治體製一直就是黨導國體製。文化大革命時期的黨的一元化領導確實導致了災難，錯誤在於是無法無天的一元化領導，這也說明了"黨的多元化領導"的重要性。改革開放以後，鄧小平在反思文化大革命的經驗教訓時提出了"黨政分開"原則。鄧小平最初提出"黨政分開"實質上是"黨導政"。1986年，鄧小平指出，進行政治體製改革，"黨的領導是不能動搖的，但黨要善於領導，黨政需要分開"，"黨委如何領導？應該隻管大事，不能管小事"。然而，人們常常不切實際地矯枉過正，將"黨政分開"理解成"黨政分離"，進而倡導"黨國分離"，甚至於罔顧中國的政治現實和政治規律，否定中共的領導。我們必須矯枉適正，建立起製度化和規範化的黨的多元化領導，新時期的黨導國體製應該是立憲的、法治的、民主的"黨導國"體製。黨導國體製類似於德國的法治國，即通過法律製約國家。德國在開明君主製、君主立憲製和憲政民主製都是法治國，不同政體下的法治國模式不同。對於中國而言，不同時期的黨導國模式是不同的，現在的關鍵和務實選擇不是忽視作為中國最大政治現實的中共，而是建立起憲治的、民主的黨導國體製。
"黨政分離"是多黨代議製民主國家的基本製度。長期以來，受多黨代議製思維模式束縛，理論界在"黨政分開"與"黨政不分"中糾纏，沒有分清楚"黨政分開"與"黨政分離"的區別，將"黨政分開"等同於"黨政分離"。"黨政分離"實質上是多黨代議製民主國家的基本製度，"黨國分離"、"黨政分離"、"軍隊國家化"和"司法獨立"等等話語都是西方多黨代議製民主的必然結論。在多黨競爭民主製國家，一個黨隻能通過競選才能執政，競選獲勝的成為執政黨，落選的政黨成為在野黨，執政黨執政時有明確期限的，過去的執政黨不一定是現在的執政黨，現在的執政黨也不一定是未來的執政黨，黨政分離是必然的，黨國分離也是必然的，軍隊不可能是某一個黨派的，司法不可能是某一個黨派的，因此，"軍隊國家化"和"司法獨立"順理成章。
中國情況則有些不一樣，中共是領導黨和唯一的執政黨，其他民主黨派隻是參政黨，既然是唯一執政黨，中共與政權之間就不可能分離，黨國也不可能分離。但是中共僅是中國的一部分，以政黨而論，除了中共，還有八個民主黨派，這就決定了中共不能"黨政不分"、"以黨代政"和"黨國不分"。如果我們自信我們的製度，黨與政、黨與軍、黨與民、黨與學、黨與國等等是分開的，但不應該分離也不可能分離。現在廣泛存在的"兩塊牌子一套人馬"僅僅是形式上的"黨政分開"，是極端不自信的表現。對黨國關係認識產生困惑的根源在於二值邏輯思維。我們以為"黨政分開"的對立麵是"以黨代政"或者"黨政不分"。既然不能"以黨代政"或"黨政不分"，那麽自然就應該"黨政分開"。事實上，"以黨代政"或者"黨政不分"的對立麵是"黨政分離"，在"黨政不分"與"黨政分離"之間有"黨導政"。"黨政分開"可以是"黨政分離"，也可以是"黨導政"，我們的"黨政分開"應該是"黨導政"。
我們可以用房子結構來說明。黨政不分是平層，黨政分離是兩個平層，黨導政是複式結構住宅，上層是黨，下層是政，中間是樓梯連接。正如"黨導政"不是"以黨代政"或者"黨政不分"，"黨導軍"也不是"以黨代軍"或者"黨軍不分"、"黨導民"也不是"以黨代民"或"軍民不分"、"黨導學"不是"以黨代學"或"黨學不分"。總之，"黨導國"既不是"黨國分離"也不是"黨國不分"，而是黨國分開後的領導與被領導關係。
將"黨導國"等同於"黨國不分"另一個原因是沒有區分領導與管理的內涵。領導是做正確的事，管理是正確地做事。中共的領導主要是政治領導、思想領導和組織領導，是做正確的事，而不是在每件事情上親力親為、正確地做事。在黨政關係上，總書記與總理的關係就像董事長與總經理的關係，董事長決定做正確的事，總經理按照董事長的指示正確地做事。
同時，新時期的"黨導國"應該是立憲的、民主的、法治的和科學的黨的多元化領導。所謂黨的多元化領導，就是遵循各個領域的科學規律。比如，黨對黨的領導應該"黨要管黨"和"從嚴治黨"，黨對社會的領導需要"有張有弛"，黨對學術的領導應該是百花齊放百家爭鳴，正如習近平所言："遵循知識分子工作特點和規律，減少對知識分子創造性勞動的幹擾，讓他們把更多精力集中於本職工作"。
"黨導國"還應該是法治的黨導國，根據黨導國規則進行的黨導國。既然黨與國是分開的，黨是領導國家的，那麽我們就必須建立起黨領導國家的領導規則，正像複式結構需要樓梯一樣。文化大革命的悲劇在於是沒有規則的領導，是"無法無天"的領導，我們現在必須進行製度化和規範化的領導，我們應該根據不同領域的規律製定出黨領導的剛性規則和柔性規則。
"黨導國"應該是立憲的、民主的法治黨導國。憲法是黨和國家的根本大法，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。同理，堅持依規治黨首先要堅持依憲治黨。現在從嚴治黨與依法治國是兩張皮，黨導國體製要求在依憲治國之下統一起來，這是法治統一性的要求。黨應該是民主的黨，國應該是民主的國，以黨內民主引導人民民主，形成民主的黨導國體製。黨導國應該是法治的，黨的領導應該是製度化的、規範化的領導，黨規治黨、法治國家、法治政府、法治社會，黨導法規架起黨規治黨與法治國家之間的橋梁。構建統一的立憲黨導國體製是走向現代文明政治的必然選擇。
作者簡介：
柯華慶： 哲學博士，法學博士後，中國政法大學教授，博導，法理學研究所所長。已經出版《實效主義》、《第三次變革》、《論共同自由》和《論立憲黨導製》等著作。實效主義法學與改革哲學和立憲黨導製提出者，共同自由價值倡導者。
本文發表於《多維》（香港）2016年10月號，由中華好學者網絡首發，轉載請注明來源。
拓展閱讀：
2017年3月5日，中央政治局常委、中紀委書記王岐山同誌在北京代表團參加審議時指出——
在中國曆史傳統中，“政府”曆來是廣義的，承擔著無限責任。黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關以及法院和檢察院，在廣大群眾眼裏都是政府。在黨的領導下，隻有黨政分工、沒有黨政分開，對此必須旗幟鮮明、理直氣壯，堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、製度自信、文化自信。
