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中央屢次出手整改地方政府“以罰增收”的現象，但政府罰款似乎停不下來。
4月23日，南京一市民在騎自行車時因沒有牌照，被交警罰款50元；經輿論曝光後，南京警方啟動了撤銷程序。
僅今年，還有賣芹菜賺14元罰10萬元、車容不潔被罰200元等新聞爆出。
罰沒收入是地方一般公共預算收入中的非稅收入中的一項，反映執法機關依法收繳的罰款、沒收款、贓款，沒收物資、贓物的變價款收入。在財政這個小眾話題中，罰沒收入卻廣受關注，“行政執法工作一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關係群眾對黨和政府的信任、對法治的信心”。2024年，各大城市罰沒收入有何變化趨勢？背後有何原因？澎湃研究所研究員以長三角城市和萬億城市為研究對象，探究以上問題。長三角共41個城市，代表區域內大中小城市；2023年GDP萬億城市共計26個，代表全國大城市。除去重複的和未公布數據城市，兩者合計55個有效樣本，對全國城市的情況有一定代表性。長三角41個城市中，除去上海和滁州不公布數據，剩下39個城市中有28個（71.79%）城市，2024年市級口徑罰沒收入總額上漲（參見表1最右一列）。比如，舟山罰沒收入同比增長31816.70%，池州同比增長984.42%，連雲港上漲191.32%等。打*代表基數為2023年預算，不打*代表基數為2023年決算；上海、滁州未公布罰沒收入（圖源：澎湃研究所）同時，罰沒強度（罰沒收入占稅收收入的比例，參見表1從右數第二列）相比前幾年也有提高，甚至個別城市罰沒收入已超過稅收收入的一半。比如，在鹽城市的市級預算中，罰沒收入預算占稅收收入的81.45%,占非稅收入的74.9%，占全部一般公共預算收入的39%（也就是說，這個城市一年公共預算收入的四成要靠罰款）。在萬億城市中，罰沒收入也有普遍的增長趨勢（參見表2）。尤其是煙台和青島，罰沒收入同比增長分別達到120.2%和72.97%，在萬億城市中分列第一和第二。其中，煙台市2024市級罰沒收入預算占稅收收入的102.52%（即罰沒收入已經超過稅收收入），是所有納入統計的城市中的最高值。另外青島和蘇州的罰沒強度也接近50%。上海、濟南、泉州未公布數據；統計口徑為市本級數據（圖源：澎湃研究所）
判斷罰沒強度的高低，可參照過往統計研究。據2023年罰沒收入觀察，按2022年長三角城市的全市口徑罰沒收入數據，10%已經是一個較高的罰沒強度。
財新的調查也顯示，據2018-2021年的全國數據，罰沒收入占稅收收入10%，已經屬於較高位的區間；罰沒強度最高的城市廣西梧州僅為29.8%。
但需要指出的是，本文的數據口徑與過往研究不完全一致。2023年研究是基於全市口徑的數據，而本文數據為市本級口徑，前者較後者多了區級和市轄各縣級預算（市本級預算加區、縣級預算才等於全市預算）。
因此，如果某市區級和縣級稅收很高，那麽兩個口徑的罰沒強度差別會很大。
比如，蘇州是表1和表2中惟一罰沒強度較高的GDP強市，這可能與該統計口徑特點有關。蘇州區級（包括產業園）和四個縣級市不納入蘇州市級財政預算，而這幾個地方的稅收收入顯著高於蘇州市本級收入。
因此，蘇州按市本級口徑的罰沒強度高值可能有迷惑性。
澎湃研究所研究員還單獨梳理了蘇州的全市口徑數據，計算出蘇州全市口徑罰沒強度為1.5%，這是一個較低的值。
但總體而言，哪怕除去蘇州等類似特例，基於萬億城市和長三角城市兩個樣本，澎湃研究所研究員推測，罰沒收入增長，且罰沒強度較高，仍可能是全國大中小城市的普遍現象。總覽樣本城市2024預算文件，還發現一個特點，即各財政局對罰沒收入上漲的解釋性文字減少了。在罰沒收入增長較快的城市中，僅有舟山財政局做出簡單、模糊解釋——“預計一次性罰沒收入增加”；其他罰沒收入增長的城市並未在腳注做出相關說明。對比來看，2022年的預算文件中，還有不少城市對罰沒收入項的變動做出解釋說明。比如，鹽城財政局曾回應“主要是破獲了重大的經濟案件，所以公安罰沒收入較多”。常州財政局有類似回應：“罰沒收入增幅較大的主要原因是大案要案罰沒收入增加”。在2022年罰沒收入同比增長率超過100%的城市財報中，也多有“往年罰沒收入結餘在本年一次性入庫”或者“偵破網絡賭博涉案金額較大，一次性罰沒收入繳庫較多”等備注。實際上，罰沒收入提高的說明性文字不外乎“經濟案件一次性收入”“往年結餘一次性入庫”“行政規劃、財政口徑發生變化”“基於某種外部原因去年基數較低”等。這些解釋語焉不詳，且總把罰沒收入增加歸為必要、客觀、正向或者中立的因素。但是，類似於“重大經濟案件”“區域規劃修改”等的偶然、短期因素，無法解釋部分城市罰沒收入長期較高的現象。比如，2021年以來報道多提鹽城罰沒江蘇最高，時至2024年預算，其罰沒收入仍是區域最高。而近年來鹽城的罰沒收入是否都主要由查獲重要經濟案件構成，還需進一步公開數據。
更重要的是，公眾普遍更關心的問題——罰沒收入中有多少來自交通罰款或者企業營商的罰款，這部分罰款是否有增加——需要被重視和回應。事實上，罰款對象大多是民營經濟主體，上到有一定規模的民營企業，下到個體工商戶、販夫走卒，這部分群體也是促進民營經濟發展壯大、保障民生的重要對象。
在日常代理案件中，盧義傑發現，有的地方為了罰異地民營企業巨款，不惜采取捏造管轄等方式，趨利動機明顯。有的地方默許或安排市場主體實施違法行為，雖然口頭禁止，但隻要能收上罰款就相安無事。另有報道，河北涉縣2023年內1964份路政行政處罰案卷造假比例高達93.6%，這揭示了地方政府行政處罰程序不合法的冰山一角。比如近期涉及自行車沒有牌照被罰款、車容不潔被罰款、行人不走斑馬線被罰款、路政行政處罰案卷造假等新聞都集中在交通罰款領域。然而，目前罰沒收入的披露力度和形式，不能回答公眾對地方政府罰款合理性、合法性的疑惑。因此，澎湃研究所研究員建議，可以考慮進一步披露罰沒收入具體結構，分別展示因大案要案、行政規劃改變等造成的罰沒變動，和因交通罰沒、企業經營、生活罰款等帶來的罰沒變動，有利於更好的展開政務公開和社會監督。近年來罰沒收入的增速一直保持在高位，除2020年為1.69%增速較低，2017年為24.80%，2018年為11.07%，2019年為15.15%，2021年為19.21%，都呈現高速增長趨勢，大大超過當年的財政收入增速。專家認為，行政部門偏愛罰款處罰，其中一個重要原因是有利於政府增加財政收入，尤其是當罰款與執法部門、執法個體有一定的分成關係，或者對執法者存在罰款指標要求時，就更增加了罰款處罰的機會。在此基礎上，近年來國內供需形勢逆轉，部分城市稅收收入受到衝擊，同時房地產市場低迷引發房地產相關稅收下行，土地出讓收入銳減、地方政府債台高築……在此背景下，一些地方采取的短期應對措施包括處置資產、緊縮支出、突擊罰沒、拖欠賬款、債務融資五種手段。這些措施都反映在2024年的城市賬單裏，其中罰沒收入項呈現上漲趨勢。另有報道，公眾的普遍感受是財政困境導致地方缺乏資金，趨利性執法變多，用罰沒收入來補充地方財政。因此，十四屆全國人大二次會議期間，有代表提出“罰沒款應歸中央財政，從根本上破解地方政法機關逐利型執法司法，更好保護民營企業家的合法權益”。地方罰沒歸中央，的確是個改變地方政府罰款動機的製度性解決方案。但是，也沒那麽簡單。現在罰沒收入已經成為不少地方政府的關鍵收入之一，輕易剝奪會加重中央與地方財政分權事權與財權方麵的不對稱。地方承擔大量保障地方民生支出的責任，但現有財政規則之下，如何“取財有道”，是更深層次的問題。
來源：騰訊網
