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錢穎一：政府與法治
2021年10月16日
https://www.sohu.com/a/519374030_641792
錢穎一，全球化智庫（CCG）學術委員會專家，西湖大學校董會主席，國務院參事室參事。
2022年1月9日，孫冶方經濟科學基金會舉行“孫冶方經濟科學獎第19屆頒獎儀式”。在儀式上，孫冶方經濟科學獎評獎委員會主任、清華大學公共管理學院院長江小涓教授為獲獎者清華大學文科資深教授、經濟管理學院教授錢穎一頒發獎牌和證書。之後，錢穎一發表了獲獎感言。現將獲獎感言轉載如下，以饗讀者。
以下內容來源於孫冶方經濟科學獎第十九屆獲獎作品選登。
法治造就有限政府與有效政府
什麽製度可以較好地既約束經濟人，又發揮政府的作用，但同時又約束政府呢？沒有完美的製度，但目前人類發明的最好的製度叫做法治。從曆史上看，這是英國的製度創新，對全世界做的貢獻。從1215年的自由大憲章起，到1688年的光榮革命，在英國經過四百多年，中間有很多反複，最終法治的框架基本形成。所謂法治，就是經濟人和政府都置身於法治的框架之下，都受到法律的約束。法律通過政府保護產權，實施合同，維持市場秩序，但同時法律也約束政府。
法治的約束政府的作用是區別“以法治國”(rule by law)（或稱“法製”）與“法治”(rule of law)的試金石。“以法治國”是政府以法律為工具來管製經濟人，但是政府自己在法律之上，不受法律的約束。因此，“以法治國”下的政府在本質上是無限政府。與此相反，“法治”下的政府在法律之下，受法律約束，是有限政府。我在《市場與法治》一文中特別強調法治的第一個作用是約束政府，第二個作用才是約束經濟人，是針對常見的誤區提出的。重要的是，法治造就一個有限與有效的政府。因此，法治是建設好的政府、好的市場經濟的製度保障。在法治下，政府與經濟是一種“保持距離型”的關係(arm’s length relationship)。
目前，研究一國的法律製度對經濟的影響和政府的治理結構問題是國際上比較經濟學的熱門題目。這與國內的研究熱點的轉移有所呼應。國內對企業的研究，20世紀80年代初的熱點是“管理問題”，80年代末開始轉為“產權問題”，到了90年代又進一步為“體製問題”，現在又上升為“法律問題”。這說明問題在深入。過去，正確處理政府與企業的關係總是處於兩難，不是政府對企業幹預太多，就是企業沒有約束。在法律和法治的框架下來討論問題，就有新思路，那就是一個有限和有效的政府作為不偏向的第三方發揮支持市場的作用，這是實現政府職能轉變的關鍵所在。
法治通過預先製定的規則來劃分政府和個人的權利範圍，建立決策和解決糾紛的程序。通過這種方式，政府受到約束。當然，法治並不是約束政府的唯一方式。公民社會和民主是約束政府的另外兩種方式。公民社會通過非政府組織、輿論、媒體等渠道約束政府。民主是以投票的方式，根據少數服從多數的原則確定政府人員，決定事情，從而約束政府。
雖然法治和民主之間的相關性很高，但並不一定總是一一對應。從曆史上看，在英國，法治框架的形成先於現代意義下的民主的形成。前者形成於1215年到1688年間，後者則是在1832年的改革法案之後選舉權在19世紀後半期逐漸擴大，到了1919年所有男人獲得了投票權，直到1928年所有婦女才獲得投票權。
民主的基本原則是49%的人服從51％的人偏好。因此在民主下，政府行為受多數人偏好的左右。由於民主本身不能防止51％的人要求平調49%的人的財產，因此民主的決策原則內含有劫富濟貧的重新分配財富的傾向，它可能是會破壞產權的。這就是為什麽哈耶克非常強調法治，他認為單純的民主原則，即多數人原則，是會侵害產權的。法治確定什麽東西是不能用民主過程來做，這是很重要的。比如公司治理結構中法律要保護小股東的利益，就是說即使是多數人也不能侵犯少數人的利益。所謂保護小股東，就是保護弱勢者的權利。法治的重要內容之一是保護弱勢群體免受強勢群體的侵犯。因此，民主需要同法治結合在一起，對產權的保護和對經濟的發展才有效。這就是在有些人看來，沒有法治的民主對經濟發展極為不利。南美的阿根廷是一個例子。20世紀初，阿根廷的經濟發展在全世界名列前十名（按人均收入）。它的資源豐富，也是歐洲移民國家。雖然它難同美國相比，但絕不比加拿大、澳大利亞、新西蘭差。但到了20世紀末，就完全不能同這些國家比了。其中的一個製度原因是法治不斷被侵害。特別是在40年代末選舉出來的民粹主義的政府，為了討好多數選民，開始了一係列侵犯產權的政策，窒息了經濟的發展。法治的削弱最終也不利於民主，導致了政治的不穩定。
在三種約束政府的機製――法治、公民社會和民主――中，我們特別強調法治建設，並不是否認公民社會和民主的作用，而是指出製度建設中的一種適當順序。在我國目前的經濟發展階段，法治建設可以比較直接而且效用比較高地推動好的市場經濟的建立。用法治來約束政府應該排在優先順序上。法治是獨立於公民社會和民主的約束政府的方式，並不是不先建立民主就不能在法治建設上有建樹。雖然三者之間確實有聯係，但是這種聯係並不能推導出沒有民主，沒有公民社會，就不能去建設法治。實際中存在很多空間，努力推動法治建設是可以有所作為的。
違背有限政府的兩類情況
法治下的政府是有限政府，法治的一個重要的作用是約束政府。為什麽要把約束政府放在首要位置，這跟我國的曆史和現狀有關。因為我們的曆史是從計劃經濟走過來的，我們的現狀是一個發展中的國家。在職能和體製上來講，政府習慣的是無所不包，而且我們的曆史上又沒有有限政府的概念，沒有政府行為要受到約束的概念，所以約束政府應該作為法治建設的重點。
在現實中，違背法治的突出表現正是法治沒能約束政府，即政府沒有能成為真正的有限政府。這裏有兩類情況，需要分別討論。
第一類情況是政府頒布的限製經濟人活動空間的法律太多。有法律的國家並不一定是法治國家，立法多並不意味著朝法治國家邁進。事實證明，眾多的限製經濟人活動的法律，往往是造成了很多壞的市場經濟的主要原因。這在中國雖然是新出現的問題，但是在其他國家是老問題了。法律多並不是法治。相反，通過一係列法律法規來捆綁經濟人，是打著法治的旗號，實施以法治國。
法治國家不是法律國家，以法律的形式約束、窒息經濟的發展，是壞的市場經濟的一大原因。在其他的發展中國家，早已發生了這種情況，非常值得我們借鑒和警惕，比如所謂的“拉美病”和“印度病”。同中國相比，拉美各國和印度不能不說是法律“健全”，但是我們不認為它們是法治國家。拉美國家在19世紀20年代就獨立了。秘魯人迪索托(Hernando de Soto)在其1989年出版的《另一條路》(The Other Path)一書中，生動記載了在秘魯過多的法律和法規，賦予政府種種權力對民營企業的建立和進入市場製造種種障礙，造就了一個整體尋租性的社會，窒息了秘魯經濟發展的活力。申請一個個體戶的營業執照需要經過無數道手續，拜訪無數個機構，花費幾年時間才能辦下來。太多的法律完全阻礙了人們進入生產性的經濟領域，迫使企業家轉入地下。印度的最初的法律體係是從英國移植來的。獨立後印度的勞動立法對勞動市場有極強的管製。在我國，國有企業曾經是鐵飯碗，但後來國有企業用工製度也比較靈活了。在印度，有法律規定，即便是私人企業，在雇傭人數達到50人後也不得解雇工人。印度勞動力市場的繁瑣法律對經濟發展很不利。這種情況現在正在開始改變。
秘魯的例子說明法律對企業進入的管製，造成企業創業的困難，窒息經濟的活力。印度的例子是講法律對勞動市場上的管製，也是妨礙經濟發展的。因此，有法律的國家不等於法治國家，關鍵是看法律是否有利於經濟發展。現在我國的情況是，一些政府部門學會了以法律或法規作為自己的工具來捆綁別人，規製別人，把別人捆綁起來，自己的權力就大了。以法律為工具來擴大政府的權力，符合以前的慣性，又是與現在一些政府部門的利益相一致，因此是非常值得警惕的傾向。
第二類情況是限製政府任意權力的法律太少。在計劃經濟時代，政府說什麽就是什麽，政府的任意權力是無限的。現在雖然強調法治了，但是限製政府任意權力的法律還遠遠不夠。政府的任意權力反映在各個方麵。比如企業建起來以後，各種騷擾、攤派、讚助等就蜂擁而至，沒有法律約束政府的這些權力。又比如執法是運動式的，像查偷稅漏稅，是搞運動式的，沒有法律程序約束這種執法。再以2002年底中國電信調價為例。先是突然調高海外接入價格，然後迫於壓力又調低價格。它說明政府監管部門的電信定價沒有程序上的約束，政府任意權過大，想幹嘛就幹嘛。實際上的結果是政府的監管部門被電信公司“俘獲”，企業的目標成為了政府的目標，又沒有法律約束政府的任意權力，結果政府的調價決定造成了市場的無序。
政府的任意權力引起人們預期政府的政策多變，非常不利於經濟的發展。如果是一個法治環境，就有認定的程序。比如電信價格屬於被政府規製的價格，調整時就需要舉行聽證會，就會有公眾的聲音，並不是僅僅是電信公司的遊說。法治中非常強調的程序的作用就是對政府任意權力的限製，政府做事的時候必須遵循一定的規則，不能隨便行事。但是，目前我國限製政府任意權力的法律欠缺。
這兩類情況，一個是政府給經濟人加過多的約束，一個是對政府的任意權力約束不夠。它們都會幹擾有限政府的實現，不利於好的市場經濟的形成。將這兩類問題區分開來是有意義的，因為它們的表現形式不一樣，但是都反映了法治在約束政府方麵的偏差。由於我們國家原有的法律很少，因此，就有一種自然傾向，似乎法律越多越好。事實上，這正是法治建設中容易出偏差的地方。法律太多已經成為許多市場經濟發展的製度性障礙。中國也麵臨這樣的危險，從法律不健全會走向頒布法律過多。但在約束經濟人的法律過多的同時，約束政府任意權力的法律卻很不夠。因此，政府對經濟發展的不利影響往往是雙重的。一方麵是法律太多的弊端，使政府幹預有了法律的依據，對企業生存和發展造成困難。另一方麵是政府做事可以不按程序，幹預的任意性仍然很大。
法律太多和政府幹預的任意性是偏離有限政府的兩個方麵，雖然表現形式不同，但是都反映了同一種根本性的觀念誤區。這個誤區就是把法律作為政府管理經濟的工具，即法律的“政府工具論”。這種法律的政府工具論的觀念是非常普遍存在的，它是出現政府違背法治的兩類情況的根源。法律不是政府的工具。政府往往成為法治的障礙。法治的實質是政府和經濟人都受法律的約束。因此，隻有徹底改變法律的政府工具論的觀念，才能使政府成為真正的有限政府，才能建成真正的法治。
有效政府與政府監管
在法治國家，政府的行為受到法律的約束。在此條件下，政府如何成為有效政府，是能否建立一個好的市場經濟的重要因素。
產權保護和合同實施是經濟學家一致認同的政府職責。除此以外，對經濟人在市場中的行為要不要有所“監管”(regulation)，則有不同聲音。“regulation”這個詞中文有多種譯法——規製、監管、管製、控製、幹預等等。在產品市場的場合（比如電信），常翻譯成“規製”；在金融市場的場合，常用“監管”；在勞動力市場上，常用“管製”。“控製”和“幹預”也是常用的翻譯。
對要不要監管這一問題，三種觀察政府和經濟人的視角有三種不同的回答和建議。依照“善政府，惡經濟人”的視角，市場中的經濟人的行為需要廣泛被約束，因此政府要大力監管，監管會提高社會福利。而具有“惡政府，善經濟人”視角的人則持相對立的回答和建議。在他們看來，政府監管是為了製造障礙以便向經濟人索取好處，即“尋租”的表現。出於自利而非為公的動機，政府總是傾向於過度監管。但實際結果卻是無效監管：政府被被監管者“俘獲”，依照後者的意願“監管”，結果並不是提高社會福利。另一方麵，他們相信沒有政府出麵約束，市場自然會令經濟人自己做到行為規範。因此，他們的建議通常都是政府監管越少越好，甚至不要監管。
第三種視角“惡政府，惡經濟人”認為，有些時候約束經濟人的行為僅僅靠保護產權和實施合同是不夠的。比如，在產品市場中，維持競爭秩序和保護消費者權益（比如產品安全性）需要對生產者有所約束。在金融市場上，保護投資者的權益也需要對用資者有所約束。在這種情形下政府監管有潛在的收益。在這一點上，第三種視角與第一種視角有相同之處。另一方麵，第三種視角與第二種視角也有共同之處，那就是對政府行為出發點的懷疑。“過度監管”和監管者被“俘獲”都是說明政府並沒有在為人民謀利益。因此具有這種視角的人並不建議監管越多越好，主張具體情況甄別對待。隻有當監管的成本（重要成本之一是來自政府失靈的成本）小於監管的收益時，監管才有意義。因此，對監管者――政府――要有約束，有效政府隻有在有限政府的條件下才能實現。
第一和第二種視角的共同性是不區別市場和情況，一概提倡大力加強監管或削弱監管。第三種視角則不同，主張適當監管，而監管內容在不同市場針對不同問題。在產品市場上，監管的重要內容之一是建立和維護競爭秩序，比如在電信、航空等產業。起初，人們想到的是簡單的反壟斷。現在經濟學家開始在“對壟斷的規製”的說法上有一個轉變，因為規製很容易讓人誤解為幹預，而且這樣的說法比較靜態。現在更多的是說政府實施“競爭政策”(competition policy)。這是一個更向前看的說法，更多強調的是促進市場競爭。從促進競爭這個角度來講，可以麵向未來，考慮到將來的技術變化，持一種開放的態度。
金融市場的監管情況就不同。那裏的問題主要是如何通過監管讓公司和金融機構（後者包括銀行、基金、券商、保險公司）的經理把“圈來的錢”掏出來還給投資者。針對的是約束不情願把掌握在自己手裏的錢還給投資者的經理。經理以圈錢、掏空和欺詐行為對待投資者是一種天性。除非他有其他的製約，不然都這樣，全世界都一樣。對金融市場的經驗研究表明，在沒有政府監管的情況下，金融市場的發展並不成功。比如在90年代，捷克的金融市場的發展就遠不如波蘭的成功，而捷克政府奉行的正是不監管的政策。政府的適當監管，比如強製信息披露和限製關聯交易，對發展金融市場有促進作用。
在現實中，政府監管在任何國家都不是或者是零或者是一。即使在發達國家，在兩者之間也在不斷作出微調，“鍾擺”在一個時期向加強監管擺動，另一個時期則向放鬆監管擺動。上個世紀八九十年代，鍾擺向放鬆監管的方向擺動，這是因為70年代的政府管製過頭了，壓抑了經濟的發展。進入21世紀後，鍾擺又有點往回擺了，原因在於發現了一係列的問題，包括公司治理結構的問題、會計問題、電力市場問題，等等。這些問題說明我們不能假定政府退出以後市場就可以自動解決問題，一個有效且有限的政府在此至關重要。
推動法治建設的力量
建立法治社會的推動力來自哪裏？不外乎來自內部利益、外部壓力和知識的力量這三個方麵。
首先，內部利益可以從經濟人和政府兩方麵看。消費者和生產者從自己的利益出發有對建立法治的需求。隨著經濟發展，這種需求在上升。經濟人看到自己的長期利益，希望約束自己同時也約束別人，盡管這樣一來短期利益會下降。經濟人也希望約束政府的行為。但法治需要通過政府來實現。約束經濟人通常符合政府的利益，那末約束政府自己呢？經濟發展的結果不是零和博弈，是潛在的雙贏和多贏，因為把餅做大後經濟人和政府都受益。因此，政府從自己的角度來講，也需要固定的、可預測的、透明的製度規則，對政府自己的利益（比如稅收、經濟發展、社會穩定）也有好處。法治對經濟發展有直接效益，它要解決的一個問題是讓餅如何做大的問題。所以，我們會有所謂“權力的悖論”：約束政府的權力可以使政府受益。
第二，外部環境的壓力推動法治社會的建立。除了上述的內部利益之外，我們不能忽視外部壓力對建立法治和有限政府的作用。比如中國加入WTO，這是非常重要的。WTO的規則是法治的規則。WTO這麽多規定，幾乎全部都是用來約束政府的。開放帶來的新的競爭規則是硬道理，這就使得以前政府部門的很多做法行不通了。比如有關勞動的限製性法律，在開放的條件下，你會發現你的競爭力不夠了，因此就需要改變。
第三，知識的力量。獨立的經濟學家和法學家更多地關注整體利益，關注較弱群體的呼聲，他們的優勢是推進人類的知識。在曆史變革中，利益問題和認識問題都是重要的。知識的力量在於提高人們的認識，就是要讓人們懂得曆史，明白周圍，知道自己的根本利益所在和目前遇到的瓶頸。也因為這些人利益比較超脫，看問題的時候會寬一些。社會需要所謂代表“公共利益”的聲音，它是建立一個法治社會的重要力量。雖然人人都有自己的利益，但不一定什麽時候都能把自己的利益看得清楚的，因為自己利益往往會同其他很多因素絞在一起。經濟學家和法學家經過細致的研究，有時會看得清楚一些。他們會告訴人們，法治是人類的製度創新，是約束政府和經濟人的有效方式，是好的市場經濟的製度基礎。從長期看，人們的整體經濟利益在法治下是最大的。因此，知識也是推動法治建設的一種獨立的力量。
這三種力量――內部利益、外部壓力和知識――都是法治建設的推動力。法治建設不僅僅是法律部門和法學界的事。各政府部門、企業家、消費者、知識分子都可以、也應該在推動我國的法治建設上有作為。
（文章首發於《比較》，2003年第5輯）
文章選自清華大學經濟管理學院，2021年10月16日
