美國國會立法的過程

美國國會立法的過程

金寶瑜：關於美國民主問題的講座（七）

第四講 美國國會立法的過程

我們還可以從美國國會通過法案的程序來認識美國的“民主政治 ” 。美國的參議員、眾議員，或美國的總統都可以在國會裏提出法案，所提出的法案在參議院和眾議院經過討論再投票，如果有多數議員讚成則通過而立法。兩院通過的法案，總統可以否決。被否決了的法案可以再次送到國會投票，如果讚成票數超過三分之二通過仍然可以立法。法案一旦通過成為法律，就由司法機構來監督執行。由此看來，當初美國的建國元老們的考慮確實很周到，他們想盡了各種辦法來預防總統專製。同時因為不隻一個政黨，像目前有民主黨和共合黨在參眾兩院中都有它們的代表，這樣的程序也可以防止一黨專政。

這樣的程序有什麽不好呢？程序本身沒什麽不好，問題在於國會的議員們是否能代表選民的利益，其中包括美國人民短期與長期的利益。這裏先說幾個簡單的例子，再用一個立法的個案來較詳細地說明美國老百姓的利益如何被擱置在這個立法程序之外的。

這裏有幾個簡單的例子：如今困擾許多美國家庭的一個大問題，就是如何負擔自己的醫藥費用。美國這樣一個富有的國家有近五千萬人沒有健康保險，他們生了病無法看醫生，小病拖久了變成大病，最後隻有等死。另外，有保險的家庭中有很大一部份，如果生了大病，保險公司多半不負責， 就連中等收入的家庭都會因為生了大病而傾家蕩產，有時連住房都得賣掉來償還欠醫院的債。還有就是一些人長期生病，保險公司認為醫藥費過多了，就將他們退保。保險公司隻保健康的和不生大病的人，因此是賺錢的好生意，但是卻苦了一般老百姓。在所有經濟發達的資本主義國家中，美國是唯一沒有全民健保的國家，這麽多年來，美國國會就是通不過一項有益於國民健康的法案。

再一個例子是，自上世紀七十年代石油出口國將石油漲價後，美國的政治家就不停地叫著美國一定得節省能源，這本應是好事，因為美國必須大量進口石油來滿足它龐大的需求，美國的石油大部份消耗在私人汽車上。七十年代初石油漲價後，美國國會也通過一些法律規定汽車每加侖汽油要走一定的哩數，並且哩數要逐年增加。但是沒過多久這個規定就鬆了綁，之後就等於完全解除了。近些年來，美國汽車公司生產了最賺錢的大型汽車 (sport utility vehicle, SUV)，這種車每加侖隻走十幾哩，耗油量是小型車的一倍以上，但是國會也沒通過任何法律來加以限製。

另外一個例子是美國國會在2001年到 2003年通過的布什總統的減稅法案。布什上任不久就提出了這項減稅法案，經國會通過成為立法，並確定這減稅法案將延續在十年內有效。一般比較公平的評論家都指出布什的減稅法案特別照顧富有的人。根據一個計算，減稅的結果，在2004年，占家庭總數僅0.2% 的百萬富翁會獲得減稅總額的15.3% ，平均每戶可得十二萬三千六百美元，而收入在中間的 20%的家庭僅獲得減稅總額的 8.9%，每戶平均僅得六百四十七美元。（資料來自Center on budget and Policy Priorities) 除此之外，這項法律還把免遺產稅的上限提高，從六十萬美元提高到2006年時的一百萬美元，而美國隻有富有的少數人的遺產會在六十萬元以上。美國的議員是大多數人選出來的，但是他們通過的法律卻給富有的人不成比例的優待。這項減稅法除了增加了貧富之間的差距外，更進一步加大了美國聯邦政府的財政赤字。根據同一個估計，因為這項減稅法，2004年的聯邦政府收入減少了兩千七百六十億美元，還要再加上為了多借債而付的兩百億美元的利息。這項減稅法還有另一個負效果， 按凱恩斯的經濟政策，在經濟蕭條時聯邦政府可以用削減稅收的方法來增加一般人的收入，以便使他們可以多消費來刺激經濟，或者政府可以擴大開支來刺激經濟。 如今美國經濟進入蕭條，美國國會又再次通過減稅的立法，但是在沒減稅前聯邦政府的赤字已經過高，這項立法的結果隻會使赤字進一步深化。

議員是大多數人選出來的代表，但他們究竟為什麽卻不能為大多數人用立法的程序來爭取利益呢？最後用一個案例來說明。

這就是2003年有關年老人買藥保險的法案 (Medicare Prescription Drug, Improvement, and Modernization Act of 2003) 。長期以來美國的老年人因為買不起醫生開的處方藥而發愁，因為雖然老年人有國家的健康保險，但這保險不包括買藥的費用。而美國的醫生專門會開很昂貴的藥，再加上許多藥的價格每年上漲百分之十以上，使得許多老年人即使是中等收入的，隻好自己想各種辦法來解決吃藥難的問題。離加拿大邊境近的地方，常有一些教會租個大車組隊帶年老人過境到加拿大買藥，也有人在網上從加拿大買藥。加拿大有全民健保，他們的政府要大批為健保的病人買藥，因此美國的大藥廠給加拿大政府優待，同樣的藥價格往往會便宜一半以上。去加拿大買一次藥可以省下好幾百美元。

這項新的立法就是為了解決老年人買不起藥的問題。但是在立法的過程中主要考慮的卻不是老年人的福利，而是製藥公司和健康保險公司的利潤。而且參加保險的選擇極為複雜，很多老年人都被搞得糊裏糊塗，不知如何辦才好。首先為了照顧私人保險公司的利益，政府不直接插手，而由醫藥保險公司來承包。另外為了照顧製藥公司的利益，法律規定政府不得像加拿大政府一樣要求製藥公司給予降低藥價的優待。因為私人保險公司有好多家，在一定的地區內，常常有十幾家甚至多到幾十家，而每一家都有他們的一套規定。像每月收費有高有低，還有就是要在病人付了一定數額後（像兩百美元或更多，但每個公司都有不同的數額）保險公司才開始付。另外，每一次買藥，病人要付一部份（像十元、二十元或更多不等），更複雜的是不同的保險公司有不同的一張清單列出哪些藥該公司付，哪些藥不該公司付，有些藥付得多有些藥付得少。事實上不是一張清單，簡直是一本書。

老年人在選擇保險公司時必須要麵對著這些必要的考慮，所以要做個決定是很困難的。而且他們所吃的藥會隨時有可能改變，保險到底付不付和付多少都令人擔憂。老人們每月支付的保險費負擔也不輕，除了付保險公司還得付政府，而所得到的利益卻不足減輕他們買藥的負擔。這個法律的另一項奇怪的規定是，如果老年人每年的買藥費用在兩千兩百五十美元之下，保險公司負擔一部分，但在兩千兩百五十美元到五千一百美元之間的花費，則全部由病人自己支付（共兩千八百五十美元）。超過五千一百美元，保險公司全付。這樣一來對每年買藥開支在兩千多元以上卻不到五千元的老年病人來說，能夠得到的幫助是微不足道的。從不同的民意調察來看，對這項保險滿意的老人占少數。除此之外，這項立法又增加了美國政府的負擔，估計在十年的開支總額將超過四千億美元甚至高達六千億美元。

這樣的一項立法怎麽會在國會通過呢？

2006年初，美國幾位民主黨議員給當時國會眾議院的代表發言人（共和黨的）哈斯特 (J. Dennis Hastert) 寫了一封信，這封信敘述了這項法律通過的過程，並稱這項法律是華盛頓腐敗文化的產物。因為當時國會的兩位共和黨議員——迪雷（Tom Delay）和阿布姆歐夫（Jack Abramoff）正因為貪汙案件而受審查，這封信指出，這兩位議員因為個人的利益而介入了這項法律通過的過程，事情的真像就因此而被暴露了出來。

這項法律的通過是受了大型製藥公司的影響，這些公司花了兩千多萬美元雇用了一家名叫亞曆山大遊說公司（Alexander Strategy Group) 。有趣的是這家公司的遊說家如迪 (Tony Rudy) 曾是上麵所提的兩位議員的助手。如迪借著他在國會中的關係展開了對議員的遊說，以便通過這項對製藥公司極為有利的立法。並且在政府與製藥公司還在協商時，政府方麵的代表就已經在進行他未來將去一家保險公司工作的高薪職位。另外兩位共和黨的議員也都在法案通過後離職去大製藥廠高就了。這封信很清楚地表明這些議員們為了自身的利益受賄於製藥公司而通過了這項法律。

這又是一個資產階級民主的例子，這些背著老百姓的勾當是在民主黨和共和黨之間的矛盾中暴露了出來。這些官商勾結的事例實在太多了，隻是大部份都是合法的而已。就像第三講中所說的，在美國，沒有資本家的支持是不可能當選總統或議員的，而政府中的重要官僚又是這些手中握有大權的人指派的，大公司的總裁和政府中的重要官員，包括大學的校長都是經常互相替換的。像軍隊中的高級軍官退了伍就去武器製造公司當總裁或顧問都是很尋常的事，他們靠著關係去國會遊說來爭取政府增加軍事預算和為他們的公司爭取合同。就像前麵所說的美國的副總統切尼從國防部部長卸任後就當了哈裏伯頓的總裁，然後再回去政府當副總統，等明年他從副總統退下來如果還活著（切尼有嚴重的心髒病），又可能去那家大公司作總裁。

就像上一講中所說的，美國的官員和在遊說團中任重要職位的人也是相互替換的。美國的外交官在位時結交了許多外國的重要官員，等退了下來後往往就會去作外國國家的顧問，或是在專門為外國遊說的公司內任高職，這些人在位時代表美國，卸任後轉個身就來同美國爭取利益為別的國家服務，說這些人有奶便是娘實在一點都不過分。