《財經》雜誌371期
原標題：中國“裸官”報告
張有義 李湘寧 秦夕雅 記者 張舟逸
除了國有企業負責人、中資駐外機構負責人和政府官員攜款外逃，金融行業內負責人或者主管人員外逃，成為貪官外逃的重災區。
按官方口徑，短短三四年時間內，外逃公職人員已經由倉促變為預謀和準備充分。這應和了犯罪心理學中的橫向效果發展中國家和轉型期國家每年產生的腐敗收益高達200億美元到400億美元，相當於全球官方發展援助的20％到40％明確規定不得擔任“黨政正職和重要部門的班子成員”或“敏感崗位的領導職務”的責任性後果正在成為一種規範趨勢截至2013年5月，中國已與49個國家簽訂民、刑事司法協助類條約，與36個國家簽訂了引渡條約
2013年的9月，注定是一個在中國司法史上刻下重痕的秋季。薄熙來、張曙光等貪腐大案相繼開庭，這些涉及高級別官員腐敗的案件，如同從權力核心接連拋出的巨型線球，賦予公眾豐富的解讀空間。
隨著庭審將絲線層層剝開，相關案件的一個特征呈現出來——涉案官員的配偶、子女甚或大部分財產均移至國外，而當事人則在國內“裸體做官”。
“裸官”一詞出現並不久遠，至2008年時方被提出並流行。五年來，“裸官”們接二連三落馬，公眾對此概念由陌生到熟悉，並發現這種屬性已成諸多貪腐案件的“標準配置”。這些“裸官”及其家屬在境內、境外生活如何？財富如何被轉移與處置？財富規模幾何？這些問題，可以從已經審判的“裸官”案件中窺斑見豹。
中國共產黨第十八次代表大會召開之後，新一輪的反腐行動相繼展開，被提到不反腐會“亡黨亡國”的高度。通過“老虎蒼蠅一起打”的個案反腐，相繼牽落副部級以上官員就有重慶原市委書記薄熙來，四川原省委副書記李春城，廣東原省委常委、統戰部原部長周鎮宏，國家發改委原副主任、能源局原局長劉鐵男，安徽原副省長倪發科，四川原省委常委、副省長郭永祥，內蒙古原區委常委、統戰部原部長王素毅，廣西政協原副主席李達球等人。根據監察部網站公開消息統計，2013年上半年曝光“問題官員”有54起。
細分內涵而言，“裸官”並非等同貪官，但令人瞠目的貪腐實例表明，“裸官”距離貪官僅有一步之遙。當對“裸官”的警鍾又一次響起，研究這一群體以及對這一群體的監管製度日趨必要。
自上世紀80年代末至今，中國“裸官”的產生、成型、高發經曆了一個由非典型到典型、由試探性到猖獗、由目的單一性到多樣性的複雜發展過程。由此，《財經》雜誌擇取此20餘年的時間跨度、匯集了59個落馬“裸官”案例，製成此份《中國“裸官”報告》。
與此同時，報告結合對有關專家的采訪、最高檢察院1981年以來的工作報告以及中央和地方針對“裸官”的治理政策、走向，透析“裸官”現象的特征、背景、危害，以期助益“裸官”治理的反腐探索。
在這59個“裸官”樣本裏，有身處要職的政府高官，有地方或職能部門獨攬一方權力的國家機關工作人員，也有各類國企高管——其中以金融業管理層人士占比最重。按比例來分，金融行業占據24%，黨政官員占據34%，其餘多為非金融類的國有企業人員，所在行業涉及電信業、煙草業、石油業、證券業、交通業、旅遊業、服裝業以及其他商貿投資領域。
在本報告中，有據可查的59人的涉案總金額高達數十億元。
另一方麵，報告梳理了中共中央、國務院和司法機關治理“裸官”的曆史脈絡和政策延續，從中我們發現：對於治理的研究早已開展，不同層麵的統計也在持續，防治甚至帶有懲罰性的政策和規定也已出台數部，但這些規定仍存在操作層麵上不同程度的漏洞和不透明性。從依法治國的理念上，尚缺乏法律的規製和界定。
在新形勢下，中國的反腐敗工作麵臨著更嚴峻的考驗，也到了一個關鍵當口。如何讓反腐敗規劃和反腐體係更加健全完善，是當下各界亟待突破的議題。
報告一：“裸官”的概念
“裸官”一詞“發明”自民間，初為中性，漸次變為貶義詞。在目前的輿論爭議下，亟須官方通過製度設計厘清“裸官”概念
概念誕生
“裸官”一詞誕生於2008年。它的提出和流行，以及對於這種現象自民間到各級政府再到中央高層的漸次重視，實則正與中國反腐規劃的進程互相映照、息息相關。
2008年6月22日，新華社經授權發布《建立健全懲治和預防腐敗體係2008-2012年工作規劃》，即中國第一個“五年反腐規劃”。時隔十日後，2008年7月3日，一篇《還有多少貪官在“裸體做官”》的文章開始在網上廣泛傳播。
這篇文章的作者是中國民主同盟盟員、安徽省蕪湖市政協常委周蓬安。時逢陝西省政協原副主席龐家鈺案發，文章評論道：“由龐家鈺案，我們又很容易聯想到諸多先安排好妻兒乃至情婦出國，自己在國內‘裸體’當官，並使用手中權力將國家大批財產轉移至境外私人賬戶的貪官。”
在接受《財經》記者采訪時，周蓬安如是道出初衷：為形容龐家鈺案等類似現象，他一直想尋找一個抓人眼球的詞匯，以期引起社會公眾和政府的關注。在這種情況下，周將“裸體”與“做官”兩詞結合，製造出“裸體做官”的概念。此後經過網絡發酵，這種說法被簡稱為“裸官”，並流行開來。
自此，“裸官”一詞誕生。
在公眾的語境中，“裸官”一詞得到普遍認可的定義是：配偶和子女非因工作需要均在國（境）外定居或加入外國國籍，或取得國（境）外永久居留權的公職人員。周蓬安表示，創造“裸官”一詞時，他的定位是中性詞，隨著“裸官”外逃案件增多，輿論和公眾對“裸官”一詞已更多地表達出貶義意味。
周蓬安認為，實際上，“裸官”不等於是貪官。隻要清正廉潔，做“裸官”也並不可怕，可怕的地方就在於做“裸官”的動機不純，並且不夠透明。
“這幾年，貪官外逃的案件越來越多，帶走的資金也越來越多，大眾對此議論頗多。尤其是涉案金額高達億元的福建省工商局原局長周金夥，妻兒早已移居美國，為其生育一子的情婦也早已移居香港，在被中央紀委‘雙規’前夕逃往境外。周金夥出逃前，還在自己辦公桌上放了一封信，告訴紀檢部門自己遠走高飛了，不要再費勁找他。如此公然戲弄反腐機構，更刺激社會對妻兒都在國外、單身在國內做官者的不滿。”周蓬安說。
官方語境
伴隨“裸官”這個概念在民間的傳播，該詞隨後也出現在了中央幹部的表態裏。這體現了雖然對於“裸官”尚無明確的官方口徑，但中央已經關注到這一群體，這種民間說法也逐漸被官方默認與接受。
2010年全國“兩會”期間，時任中央紀委副書記、監察部部長馬馼被記者問及“裸官”問題時表示，有關規定要求對配偶子女均移居國外的公務員進行登記管理，“但是由於改革開放的形勢下，各種各樣的原因造成‘裸官’的情況，就對這些同誌高度不信任，恐怕也不行”。她說，“但是要加強管理，比如因私出國，比其他人要加強一點措施。”
2012年全國“兩會”期間，馬馼再次表態，對於高官把子女送出國的現象，她個人認為，這個事情並沒有統一的口徑，在改革開放的形勢下，官員和公民是一樣的，送子女出國並不是官員的特權。
在接受《財經》記者采訪時，中國紀檢監察學院副院長李永忠表示，無論是政策上還是法律上，中國官方均未對“裸官”一詞做出準確界定。目前，這隻是一個約定俗成的說法，實踐中，情況也比較複雜。有的官員隻將財產轉移到出境機構，有的官員配偶子女定居國外，或者同時出現上述情況的，也有的官員將財產轉移境外情婦名下，他們都可以被稱為“裸官”。當然，其中也不乏妻或子身在國外、官員自己在國內踏實做官的群體。
即便如此，不管“裸官”現象如何複雜、定義是否存在爭議，其在民間和官方文件綜合出來的特征已經明確。
結合1995年《關於黨政機關縣處級以上領導幹部收入申報的規定》、1997年《關於領導幹部報告個人重大事項的規定》和2006年的《關於黨員領導幹部報告個人有關事項的規定》，可知“裸官”被賦予了下述四個特征：
主體為國家公職人員，包括國有企業工作人員、金融行業工作人員、黨政機關和事業單位工作人員，也包括人大工作人員和檢法的司法人員；這些公職人員向國外或者境外進行了資產轉移；他們的配偶和子女定居或加入外國國籍，或取得國（境）外永久居留權；當事人主體仍舊在國內工作。
從這四個特征判斷，“裸官”概念如李永忠所言，實則並無褒貶之分。但“裸官”一旦違法，其最主要的表現即為“隱瞞不報或者低報境外財產”；如果再涉嫌受賄、貪汙或挪用公款等貪腐犯罪，“裸官”危害便暴露無遺：這部分群體的身份為他們向國外和境外出逃提供了人身便利，這正是“裸官”的最大潛在問題。
報告二：“裸官”的發展
總結和梳理“裸官”在中國的產生和發展，可以使人們看到這一現象對執政黨、政府和社會的巨大危害
“裸官”的外逃，經曆了發展、成型以及高發期，並在實踐中形成了一個重災區。各個階段或區域呈現了不同的特征。
產生和發展：
20世紀80年代至90年代中期
中國官方公開資料最早有記載的“外逃官員”，是一家國企負責人——中國進出口公司武漢分公司保成路商場原經理陳新國。在最高檢察院1991年的工作報告中，以陳新國案件為例，使用了“策劃攜款潛逃”的詞句。
需要說明的是，外逃貪官與“裸官”是一個交叉概念。目前也存在部分官員事發後倉促外逃的現象，這可以界定為非“裸官”。但是上世紀80年代諸如陳新國的案例，雖然從表征上看是倉促外逃的貪官，但他們是“裸官”概念的雛形。
在此之前曾有過政治叛逃之案例，但與陳新國“策劃攜款潛逃”的主客觀要件都有著本質差異。政治叛逃案件也與時下的“裸官”概念無關。正是這樣一批人“前赴後繼”為後來的典型外逃“裸官”積累了“經驗”，即“防患於未然”而事前在境外或國外安排下眼線，這些眼線最可靠的即是自己的妻子和孩子。
上述報告未進一步披露陳新國在潛逃前是否在境外安排了“眼線”，但可以肯定的是，對比後來的外逃“裸官”，他出逃比較倉促。其貪汙、挪用公款280萬元後，在廣州用巨款購買假護照逃往泰國，後冒充港商潛返境內，被武漢市檢察機關緝拿歸案。
當時類似於陳新國的案例數量已不在少數。1991年湖北省檢察院工作報告記載：“不少犯罪分子作案得手後攜款潛逃。據荊州、黃岡、宜昌、鹹寧、武漢、襄樊六個地、市的統計，去年（1990年）有34人攜款潛逃。”統計資料顯示，1991年全國有上千名貪汙、賄賂犯罪嫌疑人攜款潛逃，部分已逃往國外境外。
針對上述案件多發的現實，有關偵查機關在這個階段對偵破手段進行了反思、分析和矯正。就此，最高檢察院在1993年的工作報告中特別指出：“嚴格保守偵查秘密，防止偵查對象畏罪潛逃。”
到了1994年，貪官向國外境外攜款潛逃的案件驟增，最高檢察院在當年的工作報告中描述了這些案件的基本特征。從描述中可以看出，此時外逃的公職人員已經比較清楚地具備了“裸官”的基本特征。
“近年來，貪汙賄賂等犯罪分子攜款潛逃情況突出，有的犯罪分子備有多國護照，把巨款存到國外境外，犯罪得逞或罪行敗露後就外逃。”工作報告中提到。
按官方口徑，短短三四年時間內，外逃公職人員已經由倉促變為預謀和準備充分。這應和了犯罪心理學中的“橫向感染”效果。據不完全統計，1993年共追捕了600餘名攜款潛逃的犯罪嫌疑人，其中19名嫌疑人的犯罪金額在百萬元以上。
這一時期，以深圳市計劃局財貿處原處長王建業的犯罪過程最為典型。
1992年1月至6月，王建業為深圳市原寶安縣財貿物資公司審批辦理了大量進口物資指標，他要求該公司經理李偉泉幫其和史燕青辦理外國護照。同年6月9日，王建業、史燕青分別化名“李亞平”、“餘芬”偽造戶口，並辦理了結婚手續，以夫妻名義申辦到泰國探親的中國護照。同年10月，在李偉泉幫助下，王建業、史燕青分別化名在境外辦理了洪都拉斯護照。
時過一年之後，1993年7月4日，在被檢察機關傳訊後次日早晨，王建業從雲南省西雙版納邊境偷渡到緬甸，後逃到泰國。1993年9月20日，他在被泰國警方抓獲後押解回國。
王建業等人的判決書顯示，其利用職權收受他人賄賂美元、人民幣共計949萬餘元。王建業、史燕青共同貪汙150萬元；史燕青倒賣鋼材指標和美元外匯額度，從中牟利201.5萬餘元。案件告破後，檢察機關追回1000萬元，凍結168萬餘元，扣押銀行存款73萬餘元。分析這一案例可知，這一階段的腐敗案件當事人，已經在向外逃之“裸官”方向發展並逐步成型。其特征可以總結為：
一、 案發前，大肆貪汙或者受賄，毫無節製和顧慮；
二、 由毫無目的地的倉促外逃，轉向提前充分準備，開始有序地轉移資產、選擇出逃國、安排境外國外的眼線，並開始斟酌眼線的可靠性，由安排朋友兄弟，向安排配偶和孩子的方向轉化；
三、 犯罪行為發生後，仍留待觀望，以期得到利益之最大化。
