馬小海
Ma Xiao Hai
| http://news.tom.com 2003年05月22日10時31分 來源:南方都市報 | |
5月14日，三位中國公民依法上書全國人大常委會，建議對國務院頒布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進行違憲審查。昨天，《中國青年報》在報道這一消息的時候說：這份薄薄的公民建議書，以民間形式啟動了要求全國人大常委會行使違憲審查權的程序，罕有先例。 《中國青年報》的報道還說，這三位北大畢業的法學博士進行“上書”的直接動因是湖北青年孫誌剛被錯誤收容進而被打死一案。 其實，近年來，要求對《收容遣送辦法》立法、修改甚至廢止的呼聲一直就沒有停止過。最惹人關注的一次發生在今年全國兩會上。 黃景均是民盟中央法製委員會主任，連續三屆的全國政協委員。他在今年全國政協會議上提交了《“收容遣送”需要盡快立法，做到有法可依》的提案。3月7日《法製日報》的報道說，短短一千字的提案產生了強烈反響，這說明“收容遣送”已經是一個相當嚴重的問題了。 4月25日，孫案被報道以來，收容遣送製度再次引起社會知名人士和法律界人士的高度關注。學者曠新年、李陀等人致信全國人大，呼籲改革收容和暫住證製度。餘樟法、楊支柱等人致信全國人大，呼籲廢止收容遣送和暫住證製度。近日，一些媒體如《中國經濟時報》、《南方周末》也對收容製度進行了反思。 中國的收容製度究竟怎麽了？收容製度究竟該何去何從？ 福利變成了製裁 據民政部社會福利和社會事務司綜合服務處負責人介紹，中國的收容遣送製度始於1951年，經過了幾個階段的沿革。 上世紀50年代初期，收容遣送製度主要針對國民黨散兵遊勇、妓女、社會無業遊民等人群，政府通過組織其勞動改造，轉化為從業人員予以安置。 上世紀60年代初，三年困難時期，大量災民湧入城市，收容救濟災民成為一項主要任務。 上世紀80年代開始，流動人口劇增，因貧窮而流浪、乞討的人比例減少，開始出現逃避計劃生育的人、以乞討作為生財之道的人，逃婚、逃學、逃債的人等等。為此，1982年5月12日，國務院發布《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，將乞討者和“其他露宿街頭生活無著的人”列為收容遣送對象。 對此，民政部社會福利和社會事務司綜合服務處負責人說，從這個《辦法》開始，收容的救濟性就不再成為惟一的目的。該《辦法》的第一條規定得非常明確，“為了救濟、教育和安置城市流浪乞討人員，以維護城市社會秩序和安定團結，特製定本辦法”。也就是說，收容的著重點實際上在於“維護城市社會秩序和安定團結”。 1991年，國務院發出第48號文，將收容對象擴大到“無合法證件，無固定住所，無穩定經濟來源”的“三無”人員。而在執行中，“三無”往往變成身份證、暫住證、務工證“三證”缺一不可。這就是說，最初的製度設計上，收容製度是一種救濟製度，但在特定的曆史條件下，它演變成了一項限製公民基本憲法權利的製度(2002年第10期《北京周報》報道)。 收容成了躲在救濟和福利這個天使羽翼下的一個魔鬼。中國政法大學行政法學教授、法學院院長馬懷德說，收容製度由福利救濟變異為管理製裁已經是不爭的事實，甚至得到了法規的許可，從而為這種製度的濫用披上了合法的外衣。 悲劇的誕生 麵對悲劇，不能失去理性，更不能讓悲憤淹沒反思。首先要弄清的一個問題是：哪些悲劇是收容製度本身造成的？哪些悲劇是收容執法造成的？ 製度是由人來製定的，也是由人來執行的，執行製度的人起著重要的作用。中國人民大學法學院教授、刑法室主任韓玉勝說，看一看過去在全國很多地方發生的問題，細究起來幾乎都是人的問題。所以，問題的關鍵還不僅僅在於製度本身，而在於執行製度的人是否有執行製度的意識，說到底，是我們的公仆們有沒有公仆的意識。 知名法學家王琳先生說，“徒法不足以自行”，即便是一項具備良好初衷並完全合乎法治原則的製度，如果執行者本身素質低下，並以暴力取向為傲，以執法違法為樂，再好的製度也將如無源之水，無法呈現其本來的麵目，更無法完成其應完成的職能。身為海南省人民檢察院工作人員的王琳講了一個關於收容遣送令人痛心的故事：有個人在遇到盤查時拿出暫住證說“我有暫住證”，執法者一把抓過看也不看就把它撕個粉碎，譏諷地問：“你還有嗎？” 國務院《收容遣送辦法》及執行細則，明確地規定了不準向收容對象收費和變相收費，更規定不能虐待被收容對象，但是我們幾乎可以從每一個悲劇中找到“執法經濟”和“暴力執法”的影子。 黃景鈞先生說，他所知道的多起民工被收容的案例中，幾乎沒有依法進行的。民政部社會福利和社會事務綜合服務處的負責人認為，問題出在大量超範圍收容上。據估計，在收容的人員中，真正屬於救助對象的不到15％，大部分是外地打工者。依據國務院的有關文件和地方性法規，他們大多屬於三證(身份證、暫住證、務工證)不全的流動人員。 但是，有學者分析，諸多同質事件表明，所有的收容悲劇都不是一個孤立的、偶然的事件，而是一個固有邏輯的必然結果。所不同的是，這個事件在何時、何地、在何人身上重演。中國政法大學行政法學教授、法學院院長馬懷德說，我們應該反思造成這一悲劇製度的正當性。 蕭瀚是《財經》雜誌的律師，北京年輕的法律學者，幾年來他一直在關注和研究收容遣送製度。他對收容製度的係列評論曾引起廣泛關注。他說，對收容悲劇，他感到憤怒，但不感到意外，因為這是收容遣送製度的必然結果。 那麽，現行的收容製度究竟存在哪些問題呢？ 《收容遣送辦法》和《立法法》相矛盾，這是所有接受采訪的法律學者的一致看法。 中國社會科學院法學所研究員、法學博士劉仁文先生說，2000年3月15日由全國人大通過的《中華人民共和國立法法》第8條規定：對公民政治權利的剝奪、限製人身自由的強製措施和處罰，隻能製定法律。第9條規定：全國人大及其常委會可以授權國務院根據實際需要，對部分事項先製定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限製人身自由的強製措施和處罰、司法製度等事項除外。《立法法》已於2000年7月1日正式生效。椐此，現行的收容遣送已經失去法律依據，因為它屬於剝奪和限製公民人身自由的強製措施，而依據的僅僅是國務院的有關文件，卻沒有任何法律對此作出規定。 曾經參與《立法法》起草和論證工作的馬懷德教授說，現行的收容製度缺乏合法依據。 《收容遣送辦法》不符合我國已經簽署的相關國際公約的要求。 《收容遣送辦法》缺乏必要的製約和救濟。 《收容遣送辦法》不符合我國當今的發展形勢。流動是市場經濟社會的最大特點，收容遣送顯然與此相悖。 《收容遣送辦法》漠視被收容人員的權利。並不是所有符合正當的目的的製度都是合理的，還要看其性質和過程。蕭瀚說，誰也無權讓一個缺衣少穿的無辜者按照他人的意誌生活，同樣誰也無權讓公民在自己的土地上暫住。 收容製度向何處去 任何製度的出現都有它特殊的曆史背景，當然也應當有其特定的適用期限。 收容遣送製度原本是新興政權建立之初對流浪乞討人員的救濟和福利措施，適用範圍十分有限而且特定，在當時情況下，對社會穩定和特定人群的救濟發揮了一定積極作用。曾經多次應媒體之邀對收容製度發表評論的馬懷德教授說，隨著社會的發展和製度的變異，收容遣送製度逐步由福利救濟製度轉變為服務於公共秩序和利益的懲罰製裁製度。收容遣送的對象也由流浪乞討人員轉變為城市“三無”人員。而在實際執行中，收容的範圍一再擴大，最後進而成為政府機關對付普通百姓的手段。從媒體披露的案例看，它不僅由福利救濟措施異化為限製人身自由的行政措施，而且成為個別部門非法斂財和欺壓弱者的便利工具，其間發生的種種慘劇令人發指。 劉仁文先生指出，普京評價前蘇聯時曾說：若完全否定過去的成就是不公平的，但若看不到其危險也是錯誤的。對收容製度也一樣，我們不宜過多地去責備過去，因為曆史是一定條件下的曆史。但是，現在，依法治國的新形勢、新要求，我們應當變換價值觀的視角來把握好未來，珍惜生命、珍惜自由、珍惜普通人的權利。 同時，任何一項政策的出台，不光是要看到其積極的一麵，還要充分預料到其消極的一麵，預料到它的製度設計所存在的漏洞及給有關博弈各方留下的機會，及由此導致的走樣，進行利弊衡量。收容遣送對象的擴大沒有很好地貫徹這一政策製定的思路，隻考慮維護社會治安和穩定，沒有考慮它對人權保障帶來的巨大隱患。 收容製度的功與過 關於收容製度向何處去，眾多專家都傾向於立法或者取消，但也有人提出不同意見，在暫時不能取消情況下，應該立足於規範和監督。 馬懷德說，從理想的角度，收容製度應該廢除。在一個尊重人權和崇尚公平的法治社會，我們並不需要像今天這樣的收容遣送製度。即使為了社會秩序和公共利益需要，必須保留建國之初原本意義上的收容遣送製度，也必須對其加以徹底改造，使之更加文明、更加科學、更加理性。如果不能盡快取消，目前較可行的做法是由行政行為向準司法行為轉化。可由法院采用簡易訴訟程序、聽證方式進行，允許被收容人員找代理人、提交證據、有申辯權利，很多收容遣送案件就是因為有關部門不由分說、沒給人說話機會造成的。 馬懷德還建議把對不同收容對象的期限明確化，對收容場所要特定化、具體化，不必一律都弄到收容遣送站。可采取多個部門、多個場所方式，如對未成年人可采用學校式、家庭式，對精神病人應放到治療單位。 劉仁文和蕭瀚則明確表示收容製度應取消。 劉仁文說，1996年我們修改刑事訴訟法時，已經廢止了刑事訴訟中的收容審查製度。當時決定廢止這一製度，並不是因為它對我們打擊犯罪、維護社會治安沒有用處，主要是考慮到該製度在實踐中對人權所造成的嚴重威脅和侵害，弊大於利。實踐證明，廢止這一製度後，通過提高公安機關的執法水平，並沒有出現當時有的同誌所擔心的副作用。現在，既然連刑事訴訟中的犯罪嫌疑人的收容審查都廢除了，那麽對連犯罪嫌疑人都夠不上的三證不全人員和流浪乞討人員，又有什麽理由來對他們進行強製收容呢？既然連公安機關都沒有了收容審查權，那麽民政部門就更不應該擁有這樣一項剝奪人身自由的權力了。因此，收容遣送已經不符合我國現今形勢發展的需要，應當盡快予以取消。 對於那些流落社會的精神病人，癡、呆、傻人員，以及因災荒或者家庭虐待被迫流落他鄉的，劉仁文認為可由民政部門采取相應的救濟措施，如為精神病人和癡、呆、傻人員聯係家屬，為因災荒而出逃的人員解決生活出路，為受家庭虐待而出走的人提供必要的道德和法律支持，但無論如何，這些都不是強製性的處罰或製裁措施，而是帶有福利和救濟性質的人道主義體現。 但是，中國政法大學博士生導師、參與過1996年《刑事訴訟法》修改起草工作的陳光中教授認為：由於全國人大在《立法法》通過的時候沒有規定“凡與此法相違的法規一律無效”，這就導致行政部門雖然知道收容遣送與《立法法》相違，但在新法未頒布之前，仍舊按舊法行事，中間就出現了一個“空白帶”。因此，目前完全取消收容遣送不現實，但應考慮如何對收容遣送作出規範。 同時，民政部社會福利和社會事務司綜合處負責人表示，從國情出發，目前取消收容遣送工作不現實。要在收容遣送法製化、規範化上下功夫。他建議可把對收容遣送的立法納入正在製定中的行政強製法中加以規定。 一個值得注意的信號是，今年1月15日，早在黃景均先生向政協提交《收容遣送立法》提案之前，國務院辦公廳已經發出通知指出：“要嚴格執行《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》規定，不得將遣送對象範圍擴大到農民工，更不得對農民工強製遣送和隨意拘留審查。這說明中央政府已經對收容中產生的問題有所察覺和重視，但是接下來我們沒有看到更為實質性的行動。 天津個案 新華社的一條消息說，今年以來，天津市收容遣送站率先在全國範圍內開始試行了“全開放”服務模式。這個“全開放”服務模式的基本特點是“人性化，重服務，突出救助救濟職能”，使社會弱勢群體“不能因為政府行為而受到傷害”。它的基本原則是，區別對待強製性收容遣送人員和非強製性收容遣送人員，凡“困頓”在天津市的農民工(主要是無身份證、暫住證、務工證人員)和兒童都可以自投到收容站，接受站方安排食宿，而且“想來就來，想走就走”，可以隨時離開收容站。這一做法，受到歡迎。據天津市收容遣送站遣送分站站長李金良介紹，“全開放”模式對一位農民工實施救濟救助的費用，大致僅相當於過去的三分之一，剩下的資金，可以資助更多的弱勢人群。 劉仁文說，如果這一報道屬實，實在是好消息。值得推廣，也符合收容遣送的最初本意。劉在美國哥倫比亞大學做訪問學者時看到報道說，美國的“收容站”就類似這種“想來就來，想走就走”的福利模式，在寒冬季節，流浪漢和乞丐們因外麵太冷，就紛紛投奔政府的“收容站”，克林頓夫婦還親自去“收容站”和他們一起吃火雞呢。等到天氣變暖，他們又開始到外麵享受自由去了。 “夢繞雲山心似鹿，魂驚湯火命若雞”。這是蘇東坡因為烏台詩案被投進囹圄的心情寫照。但是有人說，如果用來形容民工進城的心情，雖然頗為誇張，但也有幾分相像。什麽時候，民工進城的心情不再這樣，相反能有閑庭信步、賓至如歸的心情呢？ 我們期待，在不久的將來，收容製度和暫住證製度能有所改進。 本報記者 孟波 |
