20-30年後的上海應至少有2500萬人口

大都市圈應解放思想，加快集聚

陸銘  陳釗*

 

經濟學的最新研究和世界城市發展的曆史共同表明，經濟和人口向大都市集聚是經濟增長和社會發展的重要推動力。特別是在人地矛盾較為突出的亞洲，人口的集聚也是提高土地利用效率的有效途徑。以長三角為典型的大都市圈，特別是國際大都市上海，應該在發展中解放思想，率先推進改革開放，率先實現經濟增長方式的轉變，突破城市管理中的人口總量控製，以解決城市擴容中出現的問題作為城市發展的契機，成為未來中國經濟國際地位的形象代言人，並成為區域和全國經濟的增長極。

放棄規模就是放棄發展

規模效應是現代經濟增長的重要推動力，是現代區域經濟和城市經濟發展的新思想。在經濟活動和人口向大城市集聚的過程中，經濟發展將獲得至少三個方麵的規模效應。第一，分享(sharing)：生產者可以從更大的範圍中獲得廣泛的投入品供給，從而發揮內部生產中的規模經濟，在生產規模提高時降低平均的生產成本；對於投入品的分享也使得供應商能夠根據客戶的需求來提供高度專業化的產品與服務。第二，匹配(matching)：在更大的市場範圍裏，企業更可能雇用到特殊技能的勞動力，更好地滿足特定的市場需求，同時，在一個有許多潛在雇主的地方，職工們也更可能找到適宜的雇主。第三，學習(learning)：無論是競爭性的還是非競爭性的知識，顯性的抑或是隱性的知識，空間集聚可以加速知識的外溢，方便職工和企業家之間相互學習。

 

經濟的空間集聚在城市進入後工業化階段後將變得越來越重要。最新的實證研究表明，規模效應的來源主要是在人口集聚過程中的服務投入的多樣性。[1]特別是當經濟發展進入後工業化階段後，服務投入在生產過程中的重要性越來越高，這就使得生產性服務業對經濟發展的貢獻日益提高，同時，服務也成為最重要的消費品，這時，由服務多樣性所產生的規模效應將越來越重要。通俗地來說，當經濟進入後工業化階段後，有些人才隻能在大城市找到（比如頂尖的工程師和優秀的設計師），有些服務隻有大城市才能提供（比如疑難病症的醫療和高檔的文化消費）。

當然，當城市規模擴大時，也會出現交通、環境、公共服務等方麵的擁擠效應，當城市規模超過最優水平以後，會產生規模不經濟。但是，最新的實證研究表明，與城市規模過小時規模增加而帶來的人均產出增長相比，城市超過最優規模後的規模不經濟對人均產出的負麵影響要小得多。[2]不難理解，如果城市規模受到政府的嚴格控製，這時，非常容易導致城市規模偏小和生產效率損失。反過來說，如果城市規模過大，市場力量本身會導致擁擠效應出現，城市規模將自然回調。（參見圖1）因此，從城市規模管理的角度來看，政府宜采取偏鬆的政策。

有關中國區域和城市經濟發展的實證研究一致發現，雖然中國的工業出現了非常明顯和集聚趨勢，[3]但是由於存在著勞動力流動的障礙和區域間的市場分割，中國的工業集聚水平仍然不夠高，不同城市之間的規模差距遠低於其他國家的水平。[4]經濟集聚效應沒有充分發揮的直接後果是，大量中國的城市因為規模太小而遭受了生產率的損失。實證研究表明，中國有大約51%-62%的城市都規模過小。在比較典型的城市，由城市規模過小造成的損失大約占職工平均產出的17%。職工平均產出損失高達25%-70%的城市數量至少占到全部城市樣本的四分之一。[5]

人口空間集聚不足的另外一個嚴重後果是土地利用效率低下，這在人地矛盾較高的中國尤為突出。據統計，僅20世紀90年代中期以來的10多年時間裏，全國僅338個地級及以上城市市區麵積就從1.6萬平方公裏增加到了2.5萬平方公裏，增加了60%。同期，上述城市的市區人口（含農民工）從2.7億增加到3億左右，僅增加了10%左右。市區麵積增加的速度是市區人口增加速度的6倍。[6]土地利用效率低的後果是，中國的農業和工業用地緊張，落後地區的人均資源占有量難以有實質性的提高，生活質量的改善受到嚴重製約。更為嚴重的是，如果因為內地的人口不能向沿海地區集聚，內地的城市發展必然大量占用土地資源，由此而造成的土地利用在空間分布上的不合理性一旦形成，就將非常難以調整。

20-30年後，上海應至少有2500萬常住人口

城鄉和區域統籌發展的大戰略要求中國加快人口向有條件的城市，特別是特大型都市集聚。中國特大型都市的人口密度大大低於巴黎、倫敦、東京和紐約等國際大都市已經成為研究者的共識。以上海為例，它已經被定位為經濟、金融、貿易、航運“四大中心”，上海的未來應該是建設成為代表中國經濟國際地位的國際大都市，那麽，與上海未來20-30年城市發展目標相適應的常住人口規模就至少應該達到2500萬，在這一點上，上海應該率先解放思想，率先推進改革開放，率先轉變經濟增長方式，在發揮城市規模集聚效應方麵開創國際大都市發展的新模式。

為了論證上海的人口規模目標，我們不妨以同樣處在亞洲地區的東京都為比較對象。東京都人口在1953年超過二戰前人口最高峰的1942年，1953-1973年間，年均人口增長量為20.84萬。之後，東京都的人口長期維持在略低於1200萬的水平。進入1990年代以來，東京曾經經曆了一段“首都功能分散”的時期，其結果是東京人口規模有所下降，而與之相伴隨的是東京的發展速度和國際地位下降（參見圖2），現在，學術界正在把這一段時期作為“損失的十年”來反思。[7]更為有趣的是，東京人口的集聚效應還影響到了全日本的經濟增長。數據分析顯示，自1963年以來，東京都占日本總人口的比重是與日本的經濟增長速度正相關的。在日本經濟增長速度超過8%的年份裏，東京都的人口比重至少達到10.67%(1973年)，而日本經濟增長速度低於2%的年份，東京都的人口比重最高值是9.7% (2003年)（參見圖3）。在最近這些年，日本經濟逐漸複蘇，而東京都的人口總量進入了一個明顯的上升時期。在1996-2006年間，東京都的年均人口增長量為8.88萬，目前這一增長趨勢沒有停止的跡象。[8]非常值得一提的是，由於東京都的擴張，日本另外一個大城市大阪的人口規模有所下降，這表明，經濟活動和人口向少數大都市的集聚的確體現了城市發展的客觀規律。

現在我們來看上海的人口增長。據統計，在1978-2006年間，上海戶籍人口平均每年增長9.64萬，而經濟發展速度較快的1992-2006年期，戶籍人口平均每年僅增長5.62萬。2006年，上海市居住半年以上的非戶籍人口有467.26萬，如果把這部分人口計入上海總人口，並假設改革開放之前非戶籍常住人口為0，那麽，1978-2006年間上海平均每年人口增長26.32萬，而1992-2006年期，平均每年人口增長22.31萬。這一增長速度大致相當於日本經濟高速發展時期東京都的人口增長速度，而如果考慮到上海的土地麵積是東京都的3倍，那麽，上海市的人口增長速度則是偏低的。

1999年，上海市服務業占生產總值比重首次超過50%，2006年，服務業占就業比重首次超過50%，上海已經進入後工業化時代，但1999年以來，服務業增長非常緩慢。那麽，當上海進入後工業化時代，服務業已經成為創造就業和吸納外資的主體的時候，什麽是上海的最優人口規模？

近年來，上海保持著人均GDP每年增長10-11%左右的速度。2006年，上海包括半年以上非戶籍常住人口的人口總數是1815.08萬，按這一人口來折算人均GDP，上海的人均GDP大約為7490美元。如果按年均增長10%的速度，2027年上海的人均GDP為55427.87美元，大致相當於東京都2003年的水平（57598.45美元）。如果年均增長速度為8%，上海人均GDP水平要到2034年超過東京都現在的水平。那麽，在東京都目前的發展水平之下，它的人口密度是多少呢？是每平方公裏5819.80人！其中區部（即23個核心城區）麵積621.49平方公裏，2005年人口848.97萬，人口密度每平方公裏13660人。相比之下，上海2006年的常住人口密度隻有每平方公裏2863人。如果把上海人口密度最高的10個區（除去麵積較大的浦東新區）拿出來單獨計算，其麵積為660.19平方公裏，人口832.15萬，人口密度為每平方公裏12604.7，仍然低於東京都的核心區人口密度。如果上海達到東京都的人口密度，上海的人口總量將是3574.48萬（人口預測參見表1）。當然，這樣計算可能是高估的，因為上海的麵積是東京都的3倍，在中心城區以外，人口密度將大大降低。但是，即使是上海市人口密度最高的10個區達到東京區部的人口密度，其人口總量就應該可以達到901.8萬，還有70萬的增長空間。如果上海相當於東京都的麵積內達到東京都的人口密度，而其他區域人口密度達到目前上海市的平均人口密度，那麽，上海的人口總規模將是2440.37萬。

第二種計算方法是把上海和蘇州與東京圈進行比較。以東京都為核心的東京圈總麵積與上海和蘇州的陸地麵積總和相差無幾，如果在這塊1.22萬平方公裏的土地上人口密度達到東京圈的人口密度（每平方公裏2595.59人），那麽，上海和蘇州的人口總量將達到3174.05萬人，如果按目前上海和蘇州的人口比重的話，上海的人口規模將達到2246萬人。不過，這種算法又會低估未來上海的人口規模，因為在集聚過程中，人口將相對更向上海集中，那麽，上海的人口規模應該更高。

第三種算法是把上海和江蘇與日本進行比較。日本國土麵積是37.47萬平方公裏，其中，平原麵積大約10.87萬平方公裏，如果假設日本人口全部居住在平原，那麽，其人口密度是1175.58人/平方公裏。上海和江蘇的麵積總和是10.89萬平方公裏，與日本平原麵積相當。如果按日本平原人口密度來計算，蘇滬兩地應該可以容納12806.82萬，其中，如果按上海和江蘇目前的人口比重，上海應容納2482.27萬人。

因此，從上述計算來看，上海在20-30年後如果達到目前東京的發展水平，與之相稱的常住人口規模就應該至少有2500萬左右，每年的常住人口規模應大約增長22.83-34.25萬。不過，應該指出的是，由於上海中心城區的人口密度已經非常接近於東京核心區的人口密度，未來上海人口規模的增長空間將以外圍區域為主。如果上海的中心城區人口密度進一步向目前市中心最高的人口密度靠近，那麽，上海的總人口規模甚至可能達到3000萬。

解放思想，加快大都市發展和城市圈集聚

對於上海市的人口容量，人們有各種各樣的擔心，實際上都是基於靜態的看法。一種擔心是，上海的城市管理水平和基礎設施容量不足以容納更多的人口。應該看到，城市管理水平和基礎設施容量是可以隨著人口規模的擴大而不斷提高的，解決人口規模擴大所帶來的各種問題的過程恰恰是城市發展的過程。從這一意義上來說，放棄規模就是放棄發展。

以交通基礎設施為例，東京都每平方公裏的道路長度為11.47公裏，每萬人道路長度為19.18公裏，而上海僅分別為2.35公裏和8.05公裏。東京都的地鐵總裏程為279.40公裏，每平方公裏的裏程是0.13公裏，每萬人擁有0.22公裏，而上海的相應數據是169.40公裏、0.03公裏和0.09公裏。即使從已有地鐵的運能來看，東京都每公裏地鐵的運客量是7472.88萬人/年，而上海的數據是每公裏387.07萬人/年。可見，上海在交通基礎設施的硬件和管理方麵還有很大改善空間。

再以社會保障為例，很多人擔心繼續擴大的人口規模會給上海市的社會保障帶來難以承受的壓力。事實上，從統計來看，與戶籍人口相比，非戶籍人口的平均年齡更低，健康狀況更好，失業率更低。也就是說，將常住的非戶籍人口納入上海市的養老、醫療和失業保障體製，使其與戶籍人口一樣繳費，其社會保障支出相對更少，因此，不僅不會增加社會保障壓力，反而會緩解上海目前的社會保障壓力。

更重要的是，上海雖然可以用行政控製減緩戶籍人口的增長速度，但卻難以控製非戶籍人口的增長，而目前的非戶籍人口增長恰恰適應了上海經濟發展的需要。需要引起重視的是，上海非戶籍常住人口已經占到了全部常住人口的四分之一強。在未來上海人口規模的持續增長過程中，如此高比例的常住人口不擁有戶籍和市民所擁有的權利，將給城市的社會融合與和諧發展埋下嚴重隱患。

世界上國際大都市的發展都是以人口集聚為必要前提的，東京都人口規模從長大到縮小再到重新長大的曆史，及其與東京都乃至整個日本經濟增長的關係更值得中國的大都市圈借鑒。現在，東京圈以其總量3500萬人口的規模成為全球最具活力的地區之一。經濟學家在總結東京都的經驗時認為，“3個M”——時間(time)、粉塵(grime)和犯罪(crime) ——方麵的成本降低，即交通便捷、環境宜人和社會安定是城市在集聚中和諧發展的秘訣。相應的，中國的大都市也必須通過積極解決交通、環境、治安等多方麵的問題來求得發展和國際地位的提高，此外別無他路！

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* 作者分別為複旦大學發展與政策研究中心主任，複旦大學產業發展研究中心主任。

[1] Au and Henderson, 2006a.

[2] Au and Henderson, 2006a.

[3] Chen, et al.,2006; Wen, 2004; 金煜等，2006；陸銘、陳釗，2006；路江湧，陶誌剛，2006。

[4] Fujita等，2004；路江湧，陶誌剛，2006。

[5] Au and Henderson, 2006a, 2006b.

[6] 嚴偉、江楠， 2007。

[7] 王桂新，2003。

[8] 本文中有關日本和東京都的數據取自日本統計局和東京都統計局的官方網站。上海的數據取自《上海統計年鑒2007》，以及上海市統計局網站。